美國地方政府資本預算的實踐、特點及對我國預算改革的啟示

●顏夢潔 李 青

一、美國政府資本預算的產生背景

美國政府資本預算的產生源自國家干預經濟政策的實施。1929—1933年的經濟大危機使得美國經濟受到重創，五年間，銀行接連倒閉，工業產值急速下降，企業大批破產，失業率一路飆升。面對搖搖欲墜的美國經濟，羅斯福臨危受命，主張政府采取國家干預和指導經濟生活的政策，通過整頓金融業、復興工業、補貼農戶、興建基礎設施以及安排救濟福利等措施刺激國內生產消費、緩和社會矛盾、保障失業者基本生活，使得人們重拾對政府和銀行的信心。

隨著羅斯福新政的推行，生產性公共基礎設施建設支出不斷增加，國家對經濟的宏觀管理和控制力度日益加強，此次資本主義經濟危機的結束卻成為了國家干預經濟模式的開端。為全面、詳細地反映政府豐富復雜的財政收支活動，收支分類匯編的復式預算制度逐漸替代了傳統的單式預算制度，并將國家預算劃分為“正常預算”與“非正常預算”兩部分（黃漫宇，2008）。 其中，“正常預算”主要反映機構組織的經常性收支，以稅收為主要資金來源；而“非正常預算”包括用于公共基礎設施、公共設備設施和土地等固定資產的資本支出，資金來源是國債發行收入。

二、美國地方政府資本預算的制度安排

（一）資本預算的范圍及特征

1、資本支出的概念。在資本預算中，資本支出指用于獲取具有重要價值的固定資產，即基礎設施、公共建筑物、設施設備以及土地購置等。其中，基礎設施指街道、排澇設施、給排水管道、路燈、人行道以及其他通用資產；公共建筑物主要包括政府機關辦公樓、警察局、消防站、監獄、機場等公共建筑；設施設備指大型或價值較高的項目，包括計算機、交通工具、通訊工具以及其他大型機械設備；土地購置支出主要是指為投資興建公共建筑物或用作公園、廢物填埋場而購買土地的成本費用。

納入資本預算的資本支出有以下顯著特征。首先，與經營預算的支出項目需要每年更新不同，資本支出針對的資產使用壽命大于一年，通常達到了五年或五年以上；其次，符合資本支出標準的資產價值設有最低價值限額，該價值標準取決于預算規模和行政領導的政策偏好，低于該標準的支出項目將被歸類于經營預算。

2、資本預算與經營預算的區別。資本預算與經營預算的區別主要體現在以下方面：第一，支出用途不同。資本預算支出針對以公共基礎設施建設為代表的特定資本項目；而經營支出是政府日常生產經營活動產生的費用支出，包括人員費用、補給費用、維護費用等。第二，收入來源不同。資本預算資金來源基本依賴于債務收入；經營支出以經常性收入為資金來源，如稅收收入、經常性的收費收入，更具有持續性和穩定性。第三，資本預算與經營預算具有不同的風險水平。相比于經營預算依托于平穩增長的稅收收入，資本預算項目不僅面臨巨大的資金投入，而且必須按時按量支付償債本息。并且由于基礎設施建設牽扯資金體量大，一旦資本配置出錯，所引發的政治惡果和經濟損失不可估量。若經營預算的資金分配發生錯誤，糾正時間更短、成本更低。第四，適用的預算年度不同。理論上來說，為對應聯邦政府的預算撥款周期，州或地方政府的經營預算通常采用10月1日到9月30日的財政年度；而資本預算涉及跨年度的項目建設周期，為便于基礎設施項目進行會計核算，與承包商的會計周期更好匹配，資本預算更適用于1月1日到12月31日的自然年度。第五，資本預算要求更嚴謹的監督。投資大、風險高、周期長、容錯率低的特點，決定了資本預算需要更嚴格的監管，從而降低債務風險、實現更高效的政府資源管理。兩者區別見表 1。

表1 資本預算與經營預算的區別

（二）地方政府資本預算的運行流程

1、職能機構的設置。地方資本預算編制的主要職能機構是財政部門、預算部門、規劃部門甚至是公共事務部門，具體預算編制事務由各支出部門參與。對于規模較小的地方政府，資本預算編制職能通常由具有相對獨立性的預算辦公室負責。由于資本支出項目周期較長且編制流程更加繁瑣復雜，資本預算的編制要求主要職能部門與其他部門的緊密合作，尤其與委員會、規劃部門和公共事務部門的相互協調是不可或缺的。

以德克薩斯州為例，立法預算委員會（Legislative Budget Board）在預算周期開始時首先向各機構部門下達資本預算指南，各部門制作好資本預算撥款申請后上交給立法預算委員會以及預算、規劃和政策辦公 室 （Governor’s Office of Budget，Planning&Policy），隨后兩個機構舉行聯合聽證會并著手資本預算的編制（林靜，2016）。與大部分州預算職能機構設置類似，德克薩斯州的預算收入編制由州審計長獨立負責，實現收入支出“兩條線”管理，有利于維護財政預算秩序。

2、預算編制的時機選擇。原則上，預算部門的職責應全面覆蓋，從資本項目決策到資金來源選擇，從建設、收購計劃到資產庫存、監管情況。但實際上，其職責范圍取決于行政管理者的偏好、資本預算單位負責人的能力，以及執行編制任務的工作人員數量。

為綜合協調資本項目長期影響和經營計劃短期影響，提高預算編制的資源配置率，預算機構一般選擇在經營預算“淡季”著手資本預算的編制，既有助于編制人員工作負擔的全年均衡分攤，也可以減少需要立法人員一次性處理的信息量。建立資本預算與經營預算協同管理但相對獨立的資源配置體系，不同周期的兩種預算也可以高效率并行開展。

除此之外，預算編制的時機選擇也受到資金來源的影響。如果資本預算主要通過一般義務債券（general obligation debt）融資，選擇單獨編制會提高預算審核通過的概率。但是若資金很大一部分直接來源于當期收入，那么資本預算和經營預算需要同時編制，也就是說，當二者收入來源于同一資金池時，應對兩者進行統一評估以決定支出優先權。

3、資本支出對經營預算影響的控制。資本支出對經營預算的影響取決于公共服務的種類。通常來說，相較于資本密集型公共服務，勞動密集型公共服務的經營預算對資本支出變動更加敏感。例如，更新自動化垃圾車所花費的資本支出能夠減少環衛工人數量，從而有效減少人力成本等經營支出；然而，增加道路養護的資本支出成本卻無法在短時間內減少經營費用。這是因為，環境衛生管理屬于勞動密集型的公共服務，勞動耗費成本占比較大，一旦被取代，經營支出將受到較大影響；而屬于資本密集型公共服務的道路養護，其資本有機構成水平較高，經營支出占比小且隨時間逐漸花費。為更好地協調資本預算與經營預算，一些地方機構部門在提交資本項目申請時，需要編制擬建項目資本支出對經營預算的影響估算表，以減小資本預算項目執行過程中的不可控風險。

三、資本預算的重要組成部分：資本改進計劃

（一）資本改進計劃簡介

資本改進計劃（Capital Improvement Plan，以下簡稱“CIP”）是資本預算的重要組成部分。大部分州政府和地方政府會通過編制多年度資本改進計劃，提出未來時期預計建設的資本項目，同時有效控制債務風險（王子秀，2017）。計劃年限最短三年，通常為五年，另有一些計劃年限達到了十年。資本改進計劃旨在基于成本效應分析原則，通過對資產更新或資本置換項目系統性的規劃，達到與既定資本預算政策的一致性。

由于資金總額的限制，CIP每一年都需要在系統性地評價審核資本項目的基礎上，比較以往舊項目與每年提出的新項目之間的緊迫性和優先性，決策制定者再根據分析結果更新資本項目優先排序順序。

然而，并不是所有資本項目都包括在CIP中。例如，稅收增額融資制度（tax increment financing）以特定規劃區域的土地財產的稅收證券化增額價值作為償債來源，且設置了特殊基金專戶、專門的計劃流程和獨立資本預算，通常不被納入CIP中。此外，一些部門機構的大型企事業活動，由于職責范圍和收入來源的特殊性，可能也會從資本改善規劃中單獨分離出來。

（二）資本改進計劃的主要預算程序

美國資本改進計劃的預算程序主要包括資產盤點、預算編制、資本項目決策、成本收益分析、融資評估及授權撥款等一系列步驟。

1、資產盤點。由于固定資產預計使用壽命較長、單位價值較大，施行資產保養維護和定期盤查的控制制度十分必要。美國政府會計準則委員會（Governmental Accounting Standards Board）的34號文件，要求各州、地方政府對道路、橋梁、路標和指示燈等資產的使用壽命嚴格規劃管理，并定時更新資產評估價值和折舊狀態（Moore Julia，2003）。加強資產盤點管理不僅有利于地方政府保障公共資產的完整性、落實監管責任、防止資產遺漏流失，也可以幫助公民和立法者了解、分析并維護相關資產的數量、折舊狀況和價值信息。

2、項目決策。根據資本預算指南，各申請部門按時按標準提交資本改進計劃申請，在審核通過后進入項目決策階段。項目決策的關鍵程序是確定優先級，政府官員通常主導資本項目優先級排序。同時，由于大部分公共基礎設施與公民切身利益息息相關，一些州和地方政府也鼓勵市民利用公共聽證會或者公民建議委員會等方式，積極參與到資本建設項目的決策活動中來，成為出謀劃策的重要組成力量。公民參與資本預算不僅能夠提高預算透明度、避免腐敗問題，還能有效優化預算資金使用效果，實現公共資源配置效率最大化。

項目優先級排序一般以重要性為標準，不僅受到政治因素、社會因素、經濟因素等外部因素的影響，在一定程度上管理者偏好也發揮著影響作用。例如，面對經濟活力下降、就業率下滑的形勢，當地政府傾向于增加資本支出以激發民間固定資產投資活力；而經濟平穩發展的城市則更愿意將資金投入到民生建設中，以保障和改善公民福祉。一些州和地方政府會采用專門的加權排名體系，并賦予立法者和社區委員會的偏好更大的權重 （章江益，2014）?？梢?，為避免個別管理者的“拍腦袋”決策，地方政府在資本項目排序時會兼顧公民意見。

3、成本收益估計與融資評估。為避免投資過程失控、資金跟進不足、效益不及預期等問題產生，納入CIP的項目需要經過政府資本配置委員會的成本收益分析程序。為充分考慮資本預算的前提條件，得到更加詳細精確的成本收益估計，政府通常會與負責預算決策估算評價的專業顧問機構合作。例如，若資本項目涉及建筑物新建或改建，政府會招聘建筑公司準備建筑物的設計和制圖，招聘工程公司負責項目明細規范和成本估計。

資本改進計劃申請中“資金來源”是重要組成部分。不論是經營預算還是資本預算，收入來源是維持機構生存和項目運作的“血液”，因此，評估融資能力和分析融資渠道格外重要。因資本預算涉及的基礎設施建設和設備安裝維護等資金需求量大、資金回籠周期長，因此與經營預算主要依賴稅收不同，資本預算更多選擇債務融資渠道。在分析項目融資能力時，除了考慮固定資產投資特征之外，還需考慮項目建設支持率、債務融資限額約束和政府信用風險等問題。

4、資本預算撥款。資本預算撥款包括現收現付（pay-as-you-go）和按支出撥款（pay-as-you-use）兩種制度 （Robert L.Bland，2013）。使用現收現付制的州和地方政府不發行債券，以當期獲得的實際收入承擔當期產生的資本支出費用。現收現付制的最大缺陷是沒有考慮代際間再分配矛盾，即當期納稅人負擔了資本支出的絕大部分成本，而未來幾代人也成為了公共資本項目的既得利益群體。

為推進“代際公平”，使受益者和成本承擔者相匹配，采用按支出撥款制是大多數政府的選擇。通過發行各類債券為資產提供資金來源，并在資產生命周期內按支出分階段償付債務。此外，發行基于公共服務目的的市政債券所獲利益是免除聯邦所得稅的，免除額相當于聯邦政府對州或地方政府的實物現金補貼。

（三）資本改進計劃中的融資安排

1、債務融資。資本改進計劃主要依賴債務融資解決收入來源問題。州或地方政府憑借其信用發行債務，并在資產整個壽命過程中逐步償還本金利息，從而將融資成本轉移到了資產使用者身上。每年政府債券還本付息通常優先于其他支出責任，原因是政府若是未能按時按量償還本息，不僅會影響公共服務的提供，更會喪失政府威信力、動搖投資者信心，甚至釀成社會信用危機。因此，為保障償債能力、健全債務償還機制，政府通常會建立償債基金。

長期債務融資的原則是解決政府的非流動資本擴張問題，政府不應陷入利用債務資金彌補當期收支缺口的陷阱。同時，債務償還期限應該與資產壽命相匹配，即債務償還期限不應超過資產壽命，以此降低政府資本項目產生的現金流不足以支撐還本付息和投資支出的風險。

2、收入債券與一般義務債券。根據債務償還的收入來源種類，市政債券可以分為一般義務債券（general obligation debt）和收入債券（revenue bond）。一般義務債券以政府信用及征稅權力作為償債擔保，其債權發行需要經過全民公投。為確保一般義務債券的償還，政府通常會設立特定的償債基金。例如，加利福尼亞州在預算報告中加入了交通基金和雨天基金，用以償付交通基礎設施資本支出和降低稅收收入波動帶來的財政違約風險。

收入債券是為諸如公共醫院、收費公路等公共設施建設融資專門發行的債券，償債來源僅限于公共設施生產性收入。與一般義務債券的擔保掛鉤政府信用不同，收入債券屬于不完全信用債券，持有人的投資風險相對較大、債券利率相對較高。在項目建設初期，公共設施所需投資資金量大，州或地方政府會通過稅收收入給予適當資金補貼以幫助其渡過前期難關。

雖然相對于收入債券，政府在一般義務債券償還上更有保障，但近年來一般義務債券的平均發行量僅占美國市政債券發行總量的三分之一。原因不僅僅在于一般義務債券的發行收入用于非生產性公共設施建設，如公立學校、城市給排水系統等，償債資金的財政依賴度較大；還在于一般義務債券發行需通過民主公投，程序繁雜，發行成本高。

3、債券發行規模。地方政府債券的發行規模超過合理水平，財政債務依存度過高，會直接導致財政狀況外強中干，經濟形勢羸弱不堪。根據標準普爾等信用評級機構的規定，一般義務債券的發行規模不應超過經營預算的20%。正處于快速發展周期的地區，短期內逾越20%紅線可能是合適的；但一個地區若正面臨稅基不變甚至下滑的財政狀況，應將債務發行規模占比降至15%或者更少，否則必須以減少其他公共服務支出為犧牲。

4、信息公開及債務擔保。為防范政府債務風險，加強投資者對債券發行者財務活動的管理與監督，州或地方政府需要及時公開全部資本項目的相關融資情況、債券信用評級變動情況以及用于債務償還相關收入情況。為鼓勵投資者貸放資金，同時保障投資者權益，政府還可能獲得合格保證人對市政債券的支持，即一旦政府沒有充足現金流償還債務，擔保方可能被要求支付債務本息。

四、美國地方政府資本預算的特點

（一）多部預算法律嚴格規范政府舉債行為

《1985年平衡預算與赤字控制法案》是美國平衡國家預算收支的具有里程碑意義的法案，由美國共和黨參議院Phil Graham和Warren Rudman兩位議員提出（李長久，1986），主張通過全面削減預算開支逐步實現減少赤字、平衡預算的目標。隨后于2010年頒布的 《法定量入為出法案》在赤字中性（deficit neutrality）原則的基礎上，設定債務數額上限從而嚴格把控州或地方政府發行債務規模，并且規定籌集資金?？顚Ｓ?。2011年頒布的《預算控制法案》進一步加強了減少赤字方面的措施，規定若沒有滿足量入為出標準，必須施行自動減支機制（傅宏宇，2016）。平衡預算雖主要針對經營預算，但相關法案對用于長期基礎設施建設的債務融資同樣強調必須保持預算平衡。因此在資本預算編制過程中，美國州和地方政府對債務融資仍然十分審慎，有效抑制政府盲目投資和隨意舉債的情況發生。

（二）資本改進計劃編制充分體現多元利益主體的協調

實行資本改進計劃，不僅可以幫助投資決策者了解近期政府關注的基礎設施建設項目，也有利于納稅人對政府履行公共服務供給職責有更透明全面的認知。資本改進計劃的項目決策是執政者、公民和立法者等多元利益主體的博弈結果。在項目選擇上，提上計劃議程的建設項目需要同時滿足各主體的利益訴求，政府官員更加注重城市發展目標的實現，公民偏好有利于民生福利的建設項目，而立法者傾向于維護基礎設施建筑市場秩序、保證建筑質量。各利益相關方有效參與資本改進計劃，也有助于控制債務融資風險。主要原因是行政部門發行市政債券的數額不僅受到立法者——國會嚴謹的法律規定約束和授權審核約束，也受到來自公民在政府債務信息公開透明度方面的壓力。除此之外，資本改進計劃在項目的成本效益決策方法和撥款模式等方面的設計，也可以在一定程度上防止政府債務規模不合理膨脹。

（三）資本預算公開透明有效約束行政自由裁量權

為約束政府官員自由裁量權，資本預算全過程都遵循預算透明原則。不論是公共項目決策評估流程，還是債務融資模式選擇，都能看見廣大公眾參與的身影。首先，相關資本項目的投資建設主要依靠債務融資提供資金來源，但美國州和地方政府債務風險始終保持在合理可控的水平，公眾監督“功不可沒”。以德克薩斯州為例，為方便德州公民查詢預算信息，立法預算委員會官方網站每年都會公布詳細的財政預算報告，大到年度醫療衛生預算，小到一支鉛筆，其預算資金來源的詳細信息都能在官網上查閱到。其次，在重大資本項目和重大預算支出審議過程中，較高層次的公開聽證會有助于提高預算透明度。公民、社團和委員會等利益主體都可以通過聽證會發表看法，其意見和建議將為政策決策者提供重要參考依據。

（四）預算管理體系實現權力制衡

美國預算管理體系的設計建立實現了行政、權力和司法之間的權力制衡。資本預算周期以各申請部門編制資本預算為開端，并交由州政府預算辦公室審批。在經過聽證會等公共監督環節后，預算辦公室著手匯編預算報告。立法機構全程參與預算編制、審批和執行的監督管理。司法力量在預算權力制衡中也不容小覷，法院有權力否決政府機關和立法機構的預算決議（楊雷，2015）。需要強調的是，資本預算的預算收入與預算支出編制通常也是分別由相對獨立的機構負責的。在資本預算中，各個職能部門各司其職，相對獨立，互相制約，共同構建了健全完整的地方財政預算管理體系。

五、美國地方政府資本預算制度對我國的啟示

美國在世界范圍內率先建立較為完善的現代預算制度，為其國家治理體系的現代化轉變奠定了堅實的基礎。資本預算制度作為美國預算體系中的核心組成部分，不僅通過合理部署基礎設施建設資源推動城市高質量發展，對控制地方債務規模、化解債務風險也有巨大作用。我國現階段地方政府采用的預算制度與傳統復式預算不同，尚未區分經營預算與資本預算。面臨日益增長的基礎設施建設水平，地方政府需要主動順應社會經濟發展的新要求，借鑒美國資本預算制度中的優良經驗，完善我國預算制度體系。

（一）探索建立資本預算，實行復式預算制度

目前，我國的政府預算體系由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算“四本賬”組成。雖然收支分類逐漸細化明晰，但與復式預算標準不同。復式預算的典型特征是劃分不同性質的預算收支，并將預算支出與特定收入來源對應起來，即以經營預算與債務預算分別編制預算（孔昭林，2007）。美國地方預算制度體現出了建立資本預算制度的必要性：首先，明確劃分經營預算與資本預算的支出結構及其收入來源情況，一方面能夠實現經營預算平衡，有效控制經營預算支出；另一方面也可以通過資本預算更精確地把控地方債務規模，防范地方債務風險。第二，建立資本預算制度有助于我國各級政府根據地區發展戰略規劃，明確政府近期投資結構，從眾多待定的資本建設項目中準確識別出當前時期最急需、最適合的公共基礎設施。第三，編制資本預算有助于推動預算信息公開，提高財政預算透明度，擴大公民參與途徑，保障納稅人知情權。目前，我國地方發債行為逐步得到規范，地方債制度也日趨完善，未來可選擇時機探索復式預算制度，編制資本預算。

（二）強化法治化建設，完善人大監督機制

2014年8月31日，全國人民代表大會常務委員會第十次會議表決通過 《全國人大常委會關于修改〈預算法〉的決定》。在公開預算信息、規范舉債行為、加強人大監督等預算管理制度改革方面，新《預算法》取得了突破性進展，但在實踐中，預算軟約束、監管形式化等問題仍然存在，離《預算法》的貫徹落實仍有距離。我國各級人大在預算監督過程中具有審批權，但是預算調整權的行使仍然不充分，各級政府部門具有較大的預算調整自由裁量權，政府支出行為無法得到嚴格約束。尤其是基礎設施的預算支出體量大，涉及利益面廣，尋租空間較大。美國立法機構在資本預算中的立法權力有效地約束了行政部門對預算權力的濫用，例如，沒有經過立法機構授權的市政債券禁止發行，預算調整的申請、審議和法令調整等一系列步驟都須嚴格按照法律程序進行。

為杜絕人大監督空洞化、降低預算調整隨意性、破除預算軟約束，也為防止地方政府盲目投資、化解地方政府債務風險，一方面必須進一步完善細化《預算法》內容，消除法律執行的模糊地帶；另一方面加快各級人大在預算監督向“主導者”的角色轉變，加強人大監督決策獨立性，落實人大監督作用，充分發揮《預算法》的法律約束力。

（三）編制中長期投融資規劃，提升市政基礎設施建設質效

《全國城市市政基礎設施建設“十三五”規劃》中強調要將市政基礎設施建設作為“十三五”時期推動新興城鎮化建設的發展重點②，可見我國對加強公共基礎設施建設的重視。但現階段我國基礎設施建設總量和質量仍然有待提高，不僅與社會對公共服務需求相距甚遠，還呈現地域發展不均衡的問題。地方政府應該積極承擔區域性公共基礎設施項目投資建設的事權責任，努力提高市政基礎設施建設規模水平、服務質量和管理水平。

在借鑒美國CIP經驗的基礎上，鼓勵地方政府編制中長期建設投融資規劃。首先，規劃應緊密結合中長期區域戰略發展規劃、緊跟國家政策導向，經過專業評估機構篩選后決策出最優資本投資項目。其次，地方各級人大和政府職能部門對納入中長期建設投融資規劃的項目進行嚴格審核，召開公共聽證會向社會公民征求意見建議。同時，基礎設施建設投資應遵守“代際公平”的原則。若采用現收現付制，資本項目周期內各時期的受益者無法均勻分擔成本，因此地方政府被賦予適當發債權是合理且必要的。發布項目債務融資公告后，及時舉行聽證會，具體說明基礎設施建設投資規劃、融資方式、償還來源等信息。舉借的債務資金堅持按規定的用途投入使用，并建立專門償債基金保障地方政府的債務償還能力。■

注釋：

①本文通訊作者是李青。

②《全國城市市政基礎設施建設“十三五”規劃》原文為“把市政基礎設施建設作為深化供給側結構性改革的重要舉措，作為支撐‘十三五’時期城鎮化健康發展和國家基礎設施建設的優先領域”。