基于宅基地制度改革的貧困農戶住房保障及其對策研究

陳璐　黃善林

關鍵詞：宅基地制度;貧困農戶;住房保障;黑龍江省

基金項目：國家精準扶貧工作成效第三方評估重大任務黑龍江省調查評估課題;黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“黑龍江省產業扶貧模式選擇與利益聯結機制研究”（18JYH752）;東北農業大學“學術骨干”基金資助項目“黑龍江省貧困農戶與非貧困農戶農地利用：行為比較與減貧政策設計”（18XG13）;黑龍江省新型智庫研究項目“關于促進我省小農生產與現代農業有機結合的研究”（19ZK003）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2019.04.009

引言

長期以來城鄉經濟聯系的嚴重隔離及其產業結構不合理，導致農村勞動年齡人口的持續性外流，引發并加重了區域性貧困問題。貧困區域集中分布于生態環境惡劣且自然災害頻發的地區，貧困人口和貧困發生率高度耦合。貧困農戶呈現出勞動力弱質化、受教育水平低、家庭收入來源單一、致貧因素多樣化等綜合性貧困特征，尤其是缺乏安全住房等基本生產生活條件。1宅基地作為建設農房的物質載體和潛在資產，其制度改革是實現貧困農戶住房保障的重要方面。黑龍江省作為全國中西部扶貧開發重點省份之一，是東北地區貧困縣數量最多、貧困發生率最高、貧困人口最多的區域。2同時，黑龍江省國土面積居于東北地區首位，自然村數量最少，但是其農村宅基地占地面積大、利用效率低、與耕地矛盾突出。黑龍江省政府在實施精準扶貧戰略過程中，貧困農戶脫貧增收取得了顯著的成效，但是解決部分貧困農戶住房保障任務依然艱巨。如何實現宅基地制度改革與貧困農戶住房保障的有效銜接，助推貧困農戶順利實現“住有所居”成為區域精準扶貧工作中備受關注的熱點話題。

我國相關領域的學者對宅基地制度改革和農民住房保障進行了初步探索。劉新榮認為，農村宅基地制度是最具中國特色社會主義的農民住房保障制度;3宅基地改革的目標是構建統一城鄉住房市場和住房保障體系，促進城鄉融合發展。4當前，宅基地制度變遷落后于宅基地功能變遷，需要逐步推進市場化以顯化宅基地的資產價值。5為解決貧困農戶住房安全問題，郭翔宇、趙靜和李紅建議利用村內空閑建筑和宅基地，集中翻修、新建幸福大院或廉租住房。6為精準實施危房改造，需要強化分類管理，多渠道籌集住房保障資金。雖然農房建設需在集體無償分配給村民的宅基地上進行，但是也僅僅提供了建房的土地，并未真正解決農村貧困家庭的住房問題。現有文獻對宅基地市場化改革和解決農民住房保障所需資金等問題進行了必要的研究，然而，現有研究僅關注其中某一個方面，對于如何優化配置大量粗放利用的宅基地資源，系統解決貧困農戶“人到哪里去、錢從哪里來、地該怎么用”的問題，7并實現兩者有機結合方面的關注相對較少。

本文數據來源于2016—2018年黑龍江9個縣（區）貧困農戶及村莊問卷調研數據，包括7個國家級和省級貧困縣（甘南縣、樺南縣、蘭西縣、林甸縣、延壽縣、樺川縣、木蘭縣）以及兩個非貧困縣（區）（哈爾濱市阿城區和雙城區）的貧困農戶樣本3370戶，涉及貧困村57個、非貧困村24個。

一、樣本貧困農戶及其住房狀況統計分析

（一）樣本貧困農戶住房及其保障狀況分析

樣本貧困農戶（除無房、在建外，共計3283戶）住房建成年代集中分布于1980—2010年，占樣本總量的64.25%，1980年之前建成的占19.82%，2010年之后建成的占15.92%;在住房結構方面，土坯、磚混、磚木、鋼混、其他結構住房所占比例分別為35.75%、31.64%、10.82%、1.70%和20.08%，可見，土坯房是貧困農戶住房的主要結構類型，其所占比例隨著時間的推移整體呈下降的趨勢，特別是在1980—1990年間和2000年以后急劇下降。同時期，磚混住房的比例快速上升。其他結構的房屋在2010年之后上升的趨勢明顯，其主要原因是實施危房改造初期，黑龍江省將彩鋼房作為住房改造的重要類型。

圖1 樣本貧困農戶住房結構與建設年代

住房無保障農戶包括危房農戶和無房農戶。危房農戶是指居住于房屋質量安全等級為C、D級住房的貧困農戶;無房農戶是指無自有住房的貧困農戶，具體包括有宅基地和無宅基地兩類農戶。從圖2可以看出，貧困縣的住房無保障農戶所占比例為66.70%，遠遠高于非貧困縣的31.06%。其中，貧困縣無房農戶和危房農戶占比均較高于非貧困縣，表明貧困縣的危房農戶的住房保障問題較嚴峻。貧困村住房無保障農戶所占比例為66.01%，略高于非貧困村的57.37%。其中，貧困村無房農戶和危房農戶占比均略高于非貧困村，說明貧困村的住房安全狀況相對較差。

圖2 樣本貧困農戶住房保障情況

綜上所述，樣本區域貧困農戶住房建造時間較久遠，居住時間較長;房屋以土坯結構為主，住房質量狀況不佳。貧困農戶住房無保障問題在貧困縣、貧困村的情況比較突出，同時，樣本區域還存在一定量的無房農戶，住房保障水平較低，住房安全問題較為嚴峻。

（二）住房無保障樣本貧困農戶家庭人口狀況分析

通過表1可以看出，與住房有保障的貧困農戶相比，貧困縣住房無保障農戶家庭戶籍人數相對集中于二人戶，其次是一人戶和三人戶，其人口數量較少;老齡人口數量所占比例略高;患病人口數量所占比例高出12.71%;勞動力人口數量所占比例為28.06%，遠低于住房有保障農戶的43.42%;有種植行為農戶所占比例略低。非貧困縣住房無保障農戶家庭戶籍人數集中于一人戶和二人戶;老齡人口數量和患病人口數量所占比例差別較小;勞動力人口數量所占比例較低，為43.18%;有種植行為農戶所占比例為49.32%，低于住房有保障農戶的56.17%。通過對比可以看出，貧困縣住房無保障農戶家庭特征較為明顯，其戶籍人口數大部分集中于二人戶，其次是一、三人戶;老齡人口所占比例將近40%;患病人口所占比例超過一半;勞動力人口所占比例不足30%;有種植行為的農戶所占比例21.33%。

表1 貧困縣與非貧困縣樣本貧困農戶家庭基本特征

通過表2 可以看出，與住房有保障的貧困農戶相比，貧困村住房無保障家庭戶籍人數相對集中于一人戶和二人戶;老齡人口所占比例差別較小，但患病人口所占比例高出9.28%，勞動力人口所占比例為30.42%，遠低于住房有保障農戶的45.58%;有無種植行為農戶所占比例較為接近。非貧困村住房無保障家庭戶籍人數相對集中分布于一人戶和二人戶;老齡人口所占比例和患病人口所占比例較高;勞動力人口和有種植行為農戶所占比例都遠低于住房有保障農戶。通過對比可以知道，貧困村中的住房無保障貧困農戶家庭特征較為明顯，其戶籍人口集中分布于二人戶，二人戶占比超過1/3;老齡人口所占比例接近40%;患病人口所占比例超過1/2;勞動力人口所占比例30.42%;有種植行為戶所占比例20.79%。

表2 貧困村與非貧困村樣本貧困農戶家庭基本特征

綜上所述，貧困縣、貧困村住房無保障貧困農戶的家庭特征極為顯著，主要表現為家庭人口數量少、家庭結構簡單、老人戶居多。同時，東北地區寒冷漫長的氣候條件和以粗放式種植業為主的高強度人力勞動，導致該區域內貧困人口腦梗、類風濕、心臟病等慢性疾病高發，身體健康狀況較差（因精神疾病、重大疾病及殘疾而喪失勞動能力），家庭勞動力存在明顯的弱質化的特點，從事農業生產經營的勞動能力嚴重不足。

（三）住房無保障樣本貧困農戶家庭收入結構分析

家庭收入結構是指農戶家庭經營性收入、工資性收入、財產性收入以及轉移性收入占家庭總收入的比例。其中經營性收入主要來自務農收入，工資性收入主要來非農務工收入（臨時工），財產性收入主要來自承包地流轉而獲得的租金收入，轉移性收入主要來自政府的各項補貼。從圖3可以看出，住房無保障農戶的家庭收入結構不均衡，收入來源單一：轉移性收入占一半以上，其次是財產性收入占24.44%，工資性收入和經營性收入分別為13.56%、10.34%。相比之下，住房有保障農戶的家庭收入結構較為均衡：轉移性收入和財產性收入所占比例均低于住房無保障農戶，分別為39.44%、19.89%;工資性收入和經營性收入均高于住房無保障農戶，分別為25.48%、15.18%。

圖3 樣本貧困農戶家庭收入結構

究其原因，住房無保障農戶戶籍人口大部分因年紀大、患病、殘疾等原因，身體狀況不佳，部分甚至無法從事農業生產，通過轉出承包地獲得租金收入;同時，具有生產經營以及務工能力的勞動人口缺乏，導致家庭經營性收入和工資性收入所占比例較低。住房無保障農戶依靠自身能力難以獲得足夠的生活收入，其受到政府特殊補助的轉移性收入所占比例相對較高，對政府幫扶資金依賴性較大。

（四）樣本貧困農戶危房改造狀況分析

危房改造是指國家為保障貧困農戶住房安全，實施的一項針對貧困農戶住房質量鑒定為C、D等級的住房進行修繕重建的政策，然而無房戶無法享受危房改造政策。對貧困縣享受過危房改造政策的貧困農戶的統計分析表明，在危房改造數量比例方面，貧困縣改造比例小于非貧困縣，貧困村改造比例小于非貧困村。由于在貧困縣、貧困村內，危房的數量多、所占的比例超過60%，工作任務重，時間較為緊迫，所以盡管改造的危房數量較多，但是其所占比例也相對較低。戶均面積介于41.02～44.97㎡（非貧困縣缺乏危改戶均面積數據），且貧困村的危改戶均面積相對于非貧困村略大。

此外，在實際調研過程中還發現以下現象：一是危房改造的對象是擁有C、D級住房的貧困農戶，而無房無宅基地的貧困農戶無法享受危房改造政策。二是危房改造的選址都是在原址新建或者在原危房旁邊選址，繼續占有原有的宅基地。三是部分已經入住危房改造后新房的貧困農戶并沒有及時拆除危房，而是繼續使用。四是新建的住房多數為彩鋼房，舒適度不高，且無法辦理產權證明。

圖4 樣本區域危房改造現狀

二、樣本農戶及區域宅基地利用狀況統計分析

樣本區域貧困人口與貧困縣空間分布高度耦合，區域內宅基地問題比較突出且具有典型性。究其原因，隨著城鎮化快速推進，樣本區域人口流出加劇，伴隨著居住地改變，農民與宅基地日漸分離;同時，因宅基地制度的限制，留下了大量難以處置且常年空置的宅基地。

（一）樣本農戶宅基地數量狀況分析

將具有多處宅基地的貧困農戶分為兩類：“擁有2處宅基地”和“擁有3處及以上宅基地”的貧困農戶。從圖5可知，貧困縣擁有3處及以上宅基地的貧困農戶占0.38%，非貧困縣則不存在此類情況;貧困縣“一戶多宅”所占比例為1.69%。貧困村無論是擁有2處、3處及以上宅基地貧困農戶的所占比例均高于非貧困村;且“一戶多宅”所占比例為1.95%。按照國家法律規定，宅基地應該按照“一戶一宅”的原則，無償分配給集體經濟組織成員一定面積，用于保障農民基本住房的權利。貧困縣及貧困村貧困農戶存在“一戶多宅”的情況的原因，除繼承、分戶等一般原因外，主要是由于危房改造后原宅基地未及時退出。相對而言，貧困區域貧困農戶宅基地數量較多，實施宅基地節約集約的潛力較大。

圖5 樣本貧困農戶宅基地數量狀況

（二）樣本農戶宅基地使用狀況分析

將貧困農戶宅基地總面積劃分為四個區間，通過圖6可以看出，面積在300㎡以上的貧困農戶占比超過1/2，然后其他區間的面積所占比例依次減小，說明貧困農戶的宅基地總面積較大，可利用的空間相對較多。同理，將貧困農戶的主房和廂房面積劃分為四個區間，發現主房面積集中分布于50㎡—100㎡，所占比例為68.68%;其次是面積在50㎡以下為26.71%;其他區間所占比例較小。而廂房面積集中分布于50㎡以下，所占比例為91.73%;其他3個區間所占比例很小。同時，大部分貧困農戶的宅基地都只用于居住，小部分用于生產經營。

圖6 樣本貧困農戶宅基地使用狀況

以上表明，貧困農戶宅基地總面積較大，其中用于居住的主房面積和廂房面積相對較小，其他附屬設施所占宅基地面積較大，最常見的是撘一個簡易、寬敞的棚用于存放雜物、廢棄物等，剩余面積未得到充分合理的利用。而且，貧困農戶主要依賴于宅基地的居住功能，面積普遍較大，粗放利用現象普遍，節約集約利用水平不高。

（三）樣本區域宅基地利用與經濟發展狀況分析

從宅基地閑置率來看，貧困縣為15.73%，遠高于非貧困縣9.6%;貧困村略高于非貧困村。隨著市場經濟體制改革，樣本區域作為國家糧食安全重要保障區，以農業為主，區域競爭力較弱、經濟發展水平較低、非農就業機會不足，導致人口大量向外流動，并且從半耕半工的“兼職”型轉變成“全職”型的非農勞動力數量也逐漸增多，人口總量出現負增長。這進而導致村莊出現大量常年閑置、無人居住使用的宅基地以及住房，加重了村莊“空心化”程度。

從宅基地廢棄率來看，貧困縣高于非貧困縣，貧困村高于非貧困村。其原因包括以下三個方面：一是原村民申請了宅基地但缺乏資金建房;二是原址上的住房因年久失修而倒塌;三是樣本區域人口凈遷出情況嚴重，戶籍登記地的改變使該農戶原有的宅基地被退回到集體經濟組織，但是因常年無人管理被廢棄，未及時進行復墾清理，增加了村莊內宅基地廢棄總面積。

從村域人均年收入來看，貧困縣為5638.76元/人，低于非貧困縣9424.10元/人;貧困村為5345.00元/人，低于非貧困村9202.96元/人。一個地區的人口流失與經濟下滑具有互動關系。1貧困縣、貧困村經濟發展水平較低，農村青壯年勞動人口外流，導致農村人口老齡化加劇，貧困農戶勞動能力水平整體下降，農村建設主體缺乏和弱化，農村發展喪失活力，集體組織的經濟實力薄弱。貧困農戶的種植結構單一、耕作方式較為落后，村域二、三產業發展滯后制約了新型農業經營主體和經濟發展能力，無法為農村剩余勞動力提供充足的就業崗位、引導其就近就地就業、增加貧困農戶的家庭收入（詳見圖7）。

圖7 樣本區域宅基地利用與經濟發展狀況

三、樣本區域貧困農戶住房保障存在的問題及其原因分析

危房改造是實現貧困農戶住房安全有保障的重點工作和重要舉措。樣本區域無論是貧困縣還是貧困村，其貧困農戶危房改造比例都達到一半以上，危房改造力度大，效果顯著，保證了絕大部分貧困農戶的住房安全，但仍存在一些問題亟待解決。

（一）現行保障措施的頂層設計不足，村莊規劃缺位

經調研發現，樣本區域絕大多數村莊未制定村莊規劃，未對村莊的位置、性質、規模和發展方向進行分析和定位，沒有統一安排村莊的各項建設，導致危房改造的實施都是原址新建、修繕，并未改變居民點布局分散、宅基地分布凌亂的現狀。由于改造后的住房仍然是原先分散的狀態，在進行村莊基礎設施建設時，建設資金浪費，建設效果不顯著。此外，隨著農村人口結構及社會形態的轉變，農村普遍出現村莊“空心化”、勞動力弱質化現象。在宅基地閑置率和廢棄率較高的地區，采用原址新建、修繕方式，不利于宅基地的自然退出，不利于無勞動能力人口集聚以及貧困農戶居住條件的改善，且違背部分村莊的自然演替規律。

（二）現行保障措施覆蓋范圍有限，部分貧困農戶無法享受住房保障政策

樣本區域無房貧困農戶比例為4.82%～5.54%，危房改造政策認定的危房改造對象是擁有危房的貧困農戶，而無房貧困農戶無法得到政策扶持，不僅無法解決其最基本的安全住房問題，亦無法享受宅基地權益保障，使得原本就處于深度貧困的農戶更加積貧積弱。無房貧困農戶住房保障不能在危房改造政策中得到實現，且缺乏針對該部分貧困農戶的住房保障措施。因此，無房（尤其是無宅基地）貧困農戶住房保障問題亟待解決。

（三）現行保障措施資金壓力大，住房質量及保障水平不高

在利用有限資金實施危房改造政策的過程中，存在以下三個方面問題：一是經危房改造的部分貧困農戶陷入負債泥潭，不僅其生活負擔沒有得到有效緩解，還致使其對危改政策的實施成效滿意度不高、認可度較低。二是戶籍人口為二人或三人的貧困農戶占比超過1/2，然而危房改造后的戶均住房面積約40㎡，農戶普遍認為較危房改造前的居住條件并未得到有效改善。三是彩鋼房作為危房改造的主要住房類型，雖然其造價較低、工期較短，但是樣本區域的自然條件特殊，冬季漫長、寒冷，對住房的取暖保暖要求高，彩鋼房難以滿足基本功能需要。同時，因為建造完工的彩鋼房供暖供電等配套設施不完備，甚至存在漏雨、漏風的問題，其質量未達到貧困農戶住房保障的要求，導致部分貧困農戶無法入住。

（四）現行保障措施未能有效利用閑置廢棄宅基地，資產功能未得到有效釋放

樣本區域 “一戶多宅”、面積超標、閑置以及廢棄等現象較為普遍，大量宅基地粗放低效利用現象突出。同時，在現行貧困農戶住房安全保障政策實施過程中，多原址建設新房，未統籌、優化利用現有粗放低效利用的宅基地。造成這種現狀的主要原因是缺乏宅基地制度改革與創新，宅基地多方式有償流轉、多途徑有償退出機制尚未構建，同時也導致農戶無法將宅基地資源變資產，發揮宅基地資產功能，不利于農戶整體福利水平的提高。1現行住房保障政策不利于住房無保障貧困農戶實現其住房安全保障，亦不利于村莊的有序發展。

四、實現貧困農戶住房保障的宅基地制度改革對策

隨著國家新型城鎮化戰略的深入實施，農業轉移人口市民化成為不可逆轉的趨勢，推動著宅基地制度從“禁止流轉、無期限、無償分配”發展到宅基地“三權分置”改革。應該充分發揮宅基地制度改革的疊加效應，系統解決實現貧困農戶住房保障過程中的“人、地、錢”之間的關聯性問題，為打贏脫貧攻堅戰奠定基礎。依據樣本區域保障貧困農戶住房安全存在的現實困境，結合全國宅基地試點改革經驗，為實施宅基地制度改革實現多元模式的住房保障目標，提出如下對策建議：

（一）優化農村宅基地空間布局，分類構建貧困農戶住房保障體系

農村宅基地空間布局零散，貧困地區宅基地閑置和廢棄比例較高，住房無保障農戶的家庭特征各異，對安全住房的需求也不同。因此，優化宅基地空間布局、分類構建住房保障體系是實現住房安全保障的關鍵步驟。

一是優化村莊宅基地布局。一方面對已入住新房的貧困農戶遺留的危房進行有償“滅跡”，鼓勵貧困農戶拆除并復墾廢棄的宅基地，進行宅基地統一規劃整治。另一方面因地制宜統籌村莊空間發展，依法調整修改鄉鎮土地利用總體規劃，與縣（市、區）鄉村振興戰略規劃統籌考慮，推行“多規合一”，規范宅基地用地空間布局，將部分貧困農戶向自然環境較好位置（如中心村、中心屯）集中，或是集中統建、多戶聯建，同時加強醫療衛生服務、道路交通等基礎設施建設，科學布局農村生產、生活、生態空間，改善貧困農戶的居住條件和環境，實現分散宅基地資源集約化利用。

二是做好住房保障頂層設計。一方面要將無房無宅基地農戶納入農村住房保障體系。按照貧困農戶的家庭特征狀況，精準識別各類貧困農戶的住房需求，分類實施住房保障。1另一方面要因戶施策。針對有種植行為的貧困農戶，采取“原址新建”，方便其進行農業生產經營;針對無宅基地有種植行為的貧困農戶，進行“劃地新建”，以滿足其生產生活功能需求為原則確定住房面積標準;針對勞動力常年外出務工且無種植行為的貧困農戶，進行“集中新建”;針對身體較為健康的貧困農戶，配給“廉租住房”;針對已基本喪失勞動能力的貧困農戶，配給“幸福大院”，提供住房、醫療等基本保障，注重其生活的綜合性、全方位保障。

（二）構建農村宅基地分類有序退出機制，建立宅基地退出與住房保障有效銜接機制

針對宅基地依賴程度較低的農戶，實施宅基地分類有序退出政策，逐步整合村莊分散的宅基地資源。

一是已經進城買房、在城市穩定就業的農戶，其對宅基地依賴程度較低。集體經濟組織應該結合土地征收區片價和增減掛鉤結余指標調劑費等確定補償標準，以合理的市場價格回購其宅基地及農房。實施宅基地自愿有償退出，顯化宅基地用益物權、量化宅基地資格權，為其生產生活提供資金支持。

二是無生產經營行為、患有重大疾病且擁有宅基地的貧困農戶，無能力籌資建房，對宅基地依賴程度較低。貧困村普遍存在此類農戶。應允許采取“以地養老”的方式，自愿將宅基地退回村集體以換取養老服務，以此獲得住房和其他基本生活保障。通過宅基地有序退出，實現老有所養。

三是集中劃定宅基地的貧困農戶，利用區位較好的宅基地置換原有宅基地。注意在置換新宅基地的過程中，要嚴格執行宅基地面積法定標準，禁止盲目超占;按規劃設計標準建造農房，科學合理配置生產生活空間，精準實施貧困農戶住房保障政策。

（三）搭建農村住房及宅基地交易平臺，充分、有效利用現有閑置資源

村莊內大量宅基地和農房閑置、低效利用，是制約貧困農戶住房保障水平提高的重要原因。因此，搭建農村住房及宅基地交易平臺，實現資源優化配置，是提高住房保障水平的重要途徑。

一是通過廢棄宅基地整理、復墾增加耕地，形成集中連片高質量農田，并將其納入耕地占補平衡指標調劑使用范疇及永久基本農田整備區。

二是通過建立宅基地結余指標置換機制，將宅基地整理復墾出來的結余指標與城鄉建設用地增減掛鉤項目區聯系起來，壯大村集體經濟組織的經濟實力。依據村莊規劃，將列入撤并類的村莊及村莊內部零星分布的宅基地，納入掛鉤項目復墾區。構建內容更豐富的城鄉統一建設用地市場，實現城鄉土地要素流動及城鄉融合發展。

三是通過租賃、合作方式盤活農村空閑農房。針對尚未實現市民化及對宅基地依賴程度較高的農戶，可以對其常年閑置的住房實施有償使用政策。既可作為廉租住房以保障貧困農戶住房安全，亦可用于發展鄉村旅游，激活農房的使用價值，撬動鄉村振興。

（四）探索農村宅基地、經營性建設用地與公益性公共設施用地置換機制，為貧困農戶住房保障提供用地和資金保障

宅基地屬于村莊建設用地，存在存量大、利用率低的現象，然而現有試點政策僅針對有限的經營性建設用地，因而，急需探索農村宅基地與其他建設用地置換機制，平衡宅基地的住房保障和資產功能之間的關系，為實現貧困農戶住房保障提供用地支持和資金支撐。

一是建立宅基地流轉市場，探索宅基地與集體經營性建設用地置換機制。針對部分城鄉結合部或處于中小城市的貧困地區——這些地區的經濟發展潛力較大，可以采取宅基地直接入市的方式提高農民的財產性收入，增強貧困農戶實現住房保障的資金實力。同時，推動脫貧攻堅與區域經濟社會發展各領域工作有效銜接，與農業農村現代化發展相統籌，充分發揮政府主導和市場機制作用，穩步提升集體經濟組織實施精準扶貧的資金實力。

二是依照鄉村振興規劃“產業興旺”原則，探索宅基地與集體經營性用地的置換機制，強化產業扶貧用地保障，為發展農村新產業新業態提供用地支撐，實現鄉村“三產”融合發展。在滿足規劃和用途管制的前提下，鼓勵集體經濟組織以自營、出租、入股、聯營等方式，將盤活的宅基地資源用于發展農產品冷鏈、初加工、倉儲等產業融合發展項目，增強農村集體經濟實力。同時，能夠增強農戶宅基地及住房的財產功能，促進貧困農戶就業及收入來源多元化。

三是依照鄉村振興“生態宜居”原則，探索宅基地與公益性公共設施用地置換機制，建設美麗鄉村。在農民集中區加快村鎮建設提檔升級，推進鄉村景觀化、景區化改造。在居民點集中的地方，將騰退的部分宅基地用于村莊環境改造、公共設施配套建設以及村內民生事業建設，優先解決村內住房無保障貧困農戶的住房保障問題。同時打造全域生態宜居的鄉村環境，提升貧困農戶居住條件，改善生活環境。