新中國70年工業管理體制的回顧與展望

梁泳梅

[摘 要] 新中國成立以來，我國工業管理體制經歷了巨大變化，有力地適應和推動了工業經濟的迅速發展。文章從工業經濟管理與調節的手段、政府與企業的關系及權利的劃分、政府經濟與工業管理部門的演化與調整等方面梳理了工業管理體制在新中國成立后70年來的演進歷程。中國以漸進試點的方式來推進工業管理體制的不斷完善和黨的核心領導始終存在并產生關鍵作用，是我國工業管理體制改革成功的重要經驗。最后，對未來中國工業管理體制變遷的基本趨勢進行了展望。

[關鍵詞] 工業管理體制;政企關系;產業政策;央地關系;工業管理部門

[中圖分類號] F423.2 [文獻標識碼]A ?[文章編號]1673-0461（2019）09-0016-08

1949年新中國成立以來，我國的工業經濟發展迅速，工業建設取得舉世矚目的成就。完整的工業體系從無到有，工業科技進步巨大，工業增加值從1952年的119.6億元增加到2018年的30.5萬億元。工業結構也不斷優化。這個過程中，工業管理體制也發生了巨大變化，并對工業的發展產生了巨大的作用。

本文所涉及的工業管理體制，主要是指宏觀層面的工業管理制度與方法，包括以下幾個方面：第一，工業經濟管理與調節的手段，如行政手段、指令計劃、市場手段;宏觀經濟政策、產業政策等。第二，政府與企業的關系、權利的劃分等。第三，政府經濟與工業管理部門的演化與調整等。工業管理體制的這種變化，本質上是中國共產黨以及中國政府對于宏觀經濟管理認識和手段的進步，同時也是中國經濟發展的一個重要推動力量。時至今日，工業管理體制仍在不斷完善和適應經濟發展的過程中。

一、新中國70年工業管理體制的變遷歷程

（一）工業經濟管理與調節手段的變化：從計劃到市場

管理與調節工業經濟的手段，是工業管理體制最主要的內容之一，也是新中國70年來工業管理體制變化最大的方面之一。中國的工業經濟管理與調節手段，經歷了從高度集中的、通過行政手段以指令性計劃來對工業經濟進行管理，到“計劃為主、市場為輔”，到“有計劃的商品經濟”，到“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”，再到“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的歷程。期間大體可劃分為以下幾個階段：

（1）從1949年到1978年的計劃經濟時期，對工業經濟的管理主要是通過高度集中的計劃來實現。計劃管理包括了若干方面的內容，既包括了對工業生產的管理，也包括對物資調配、勞動力和市場物價的管理等。這里單獨闡述對工業生產的管理。對于工業生產計劃方案的制定分為長期和短期。長期的發展計劃通常是通過編制“五年”計劃來進行。例如，“一五”計劃（1953—1957年）的基本任務是集中主要力量進行工業建設，建立我國社會主義工業化的初步基礎，對私營工業進行社會主義改造。“一五”計劃基本成功完成，工業總產值的年平均增長率達18%。黨中央關于“二五”計劃（1958—1962年）基本任務的建議是繼續推行以重工業為中心的工業建設，鞏固和擴大集體所有制和全民所有制。“三五”計劃（1966—1970年）的主要任務是加強國防建設，加強基礎工業建設。“四五”計劃（草案）（1971—1975年）的主要任務是狠抓戰備，集中力量建設大三線;狠抓鋼鐵、軍工、基礎工業和交通運輸的建設。在這些長期階段目標的基礎上，政府再制定每年的生產計劃目標。流程通常是由各部門先提出各部門的發展和生產目標，然后通過每年的全國計劃會議，討論并擬定年度的國民經濟計劃，包括工農業總產值和工農業主要產品產量等內容。生產計劃確定下來后，政府以行政手段直接給企業下達生產計劃指令，國營企業嚴格按照生產計劃來進行生產和銷售。當工業需要調整、產業結構需要變化時，也是通過調整計劃，快速地調整產業結構和發展速度。工業生產的計劃管理，不僅包括生產的數量，同時還包括對生產質量的管理。我國還制定了質量檢驗制度和設立了質量檢驗機構。

（2）從1979年至1991年是一個中間探索階段，對工業經濟管理與調節的手段如何在計劃和市場兩者中選擇、取舍和平衡進行了摸索。黨的第十一屆三中全會認識到“現在我國經濟管理體制的一個嚴重缺點是權力過于集中，應該有領導地大膽下放，讓地方和工農業企業在國家統一計劃的指導下有更多的經營管理自主權”。從此，對計劃和市場關系的探索開始加快進行。隨后一個階段中，對工業經濟的管理手段從“計劃經濟為主、市場調節為輔”，逐步推進至“有計劃的商品經濟”，力圖使計劃手段與市場經濟手段相統一。例如，對關系國計民生的重要產品，仍由國家統一計劃生產、確定價格并統一調配;其余產品則由企業根據市場狀況自行生產與銷售。

（3）從1992年至今，對工業經濟的管理開始逐漸、全面轉向通過市場來起決定性作用。1993年黨的十四屆三中全會明確指出“要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”，“轉變政府管理經濟的職能，建立以間接手段為主的完善的宏觀調控體系”。黨的十八屆三中全會更是提出要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。在此階段，工業經濟管理機制更多地是依靠市場的決定性作用，政府的作用不再是否定或取代市場。在這個時期，企業的市場主體地位得到確認，企業自行決定其生產活動。政府在工業經濟管理方面的職能，轉變為如何更好地建立公平開放透明的市場規則、如何加強對市場活動的監管以及如何更好地推進國有企業的改革，使其更具市場競爭力與活力。

（二）工業經濟所有制的管理

對工業經濟所有制的管理，對國有企業、集體企業、私營企業的準入、調整和管理，是中國工業管理體制的重要內容。對工業經濟所有制的管理也與中國經濟制度的探索一樣，經歷了從“單一公有制”到“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展”的歷程。大體可劃分為以下幾個階段：

（1）從1949年至1978年，工業經濟所有制的管理是以建立單一公有制、發展國有企業為主要目的。新中國建立后，政府便開始著手進行公私合營和資本主義工業的社會主義改造。1949—1954年基本上是個別企業的公私合營;從1954年開始進行全行業公私合營，有計劃地擴展國家資本主義高級形式;到1956年3月末，除西藏等少數民族地區外，全國資本主義工商業基本上實現了全行業公私合營;1956年初，全國原有資本主義工業88 000余戶，到年底已有99%實現了社會主義改造。這種單一的公有制（基本上是國營經濟）狀態，一直持續到了1978年。

（2）從1979年至1996年，在對工業經濟所有制的管理上，以國營經濟和集體經濟作為基本的經濟形式，同時也把個體經濟、私營經濟、中外合資合作經濟、外商獨資經濟等作為必要的有益的補充。

（3）從1997年至今，在對工業經濟所有制的管理上，對應于“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度”的認識，不僅國有工業企業、集體工業企業、股份制工業企業，還包括私營工業企業也得到了鼓勵發展。對于非公有的工業企業，政府也“毫不動搖鼓勵、支持、引導”。到2017年，規模以上工業企業中，按總資產來衡量，內資企業占80.7%，港、澳、臺商投資企業占8.3%，外商投資企業占10.9%; 而在內資企業中，有限責任公司占了47.0%，私營企業占26.8%，股份有限公司占18.4%，國有企業占7.0%，集體企業占0.1%。

（三）對勞動力和工資的管理

對勞動力和工資的管理，就業人員在工業企業的進入與退出、工資水平是由企業來決定還是由政府決定，在新中國70年的工業管理體制歷程中同樣也經歷了很大改變。

（1）1949年到1978年的計劃經濟階段中，勞動力就業管理制度實行的是國家對所有城鎮勞動力統包統配，使用指令性計劃安排城鎮勞動力到企業就業。而且勞動力就業采用了固定工的方式，企業在招工和辭退員工方面幾乎都沒有自主權。在這期間，對勞動招工數量的控制在中央高度集中和地方有一定自主權之間有所反復。1958年，鑒于生產建設規模的快速擴大，中央一度放松了對招收新工人的審批管理，將勞動力的招收、調劑等工作下放至各省、市、自治區，這很快就導致全國職工隊伍急劇膨脹，據統計，1958年全國工業和建筑企業新增的職工人數是原有職工總數的兩倍，其中一半以上是從農村招收的。為了控制職工隊伍急劇增長，中央再次將招收新職工的權限上收，從1959年開始各地的勞動計劃都須報中央批準。1964年，中央改進了勞動工資計劃和勞動力的管理制度，精簡管理機構。對于工資計劃，國家只控制工資總額和固定職工的年末人數。在工資總額指標以內，臨時職工的人數由各部門和各地方自行安排。1969年1月，中央收回勞動力管理權，各部門各地方都不許突破國家規定的勞動計劃。

在工資管理方面，也是從1954年開始集中到中央政府勞動部手中。1956年進行全國工資制度改革，取消工資分制度和物價津貼制度，實行直接用貨幣規定工資標準的制度;改進企業職員和工程技術人員的工資制度，按職務規定統一工資標準。1958年10月，進一步廢除了計件工資制。

（2）1979年至1991年，對勞動力的統包統配逐步取消，企業獲得一定的自主用工權利，但仍需要遵循國家的勞動計劃指標。從1980年開始，逐步允許城鎮勞動力在一定范圍內流動，逐步推行公開招工、擇優錄用的辦法。城鎮勞動力由國家統包的方法被打破，實行在國家統籌規劃下，勞動部門介紹就業、自愿組織就業和自謀職業相結合的方針;并在接下來的幾年中，依靠大力發展合作社、集體所有制廠和扶持個體經濟適當發展來吸納更多勞動力。從1986年開始，政府逐步把招工的權利下放給國有企事業單位，開始允許勞動者與企業之間進行雙向選擇。同時廢除固定工制度，實行勞動合同制。

在工資的管理上，國家對國有工業企業仍然有勞動工資指令性計劃的調節。但是，也開始從1980年在國營企業中推行計件工資，以提高勞動效率。

（3）從1992年至今，勞動力的就業逐步實現完全由市場機制來決定，企業用工形式也從多樣化向統一規范轉變。在此階段，國家對勞動力的管理主要集中在構建勞動關系的法規與制度、處理勞動爭議等方面。例如，1995年實施了《中華人民共和國勞動法》規定了勞動者享有獲取勞動報酬、休息休假、獲得勞動安全衛生保護、接受職業技能培訓、享受社會保險和福利等權利。

在工資管理上，基本上采取市場決定與政府監管相結合的管理方式。政府的管理主要體現在兩個方面：第一，對國有企業的工資總額進行監管。1993年的工資改革要求工資總額與經濟效益相聯系，企業工資總額的增長幅度低于經濟效益增長幅度，職工實際平均工資增長幅度低于勞動生產率增長幅度;2018年則在工資和效益的聯動機制上，要求分類研究工資效益聯動指標。對于非國有企業的工資管理，主要體現在最低工資的確定和調整上。第二，對國有企業的內部薪酬進行監管。例如，2009年對中央企業的內部工資差距進行規范，要求高管薪酬增長須與職工工資增長相協調。在政府進行工資總額監管的基礎上，企業在內部薪酬分配的自主權不斷增大。

（四）對價格和物資的管理

對市場物價的管理也是工業管理體制的一個基礎方面，新中國70年來經歷了從普通管理到嚴格管制再到放開的過程，工業產品的價格也經歷了從市場形成到計劃安排再到市場形成的轉變。當對市場物價進行嚴格管制的時候，價格就很難發揮產品供求信號的引導作用，因此物資的流動也難由市場推動，通常需要由國家進行調配。

（1）從1949年到1952年的國民經濟恢復時期，工業價格主要由市場形成，這個時期對市場物價的管理主要是管理通貨膨脹，打擊投機倒把。

（2）從1953年到1978年的計劃經濟時期，工業產品價格迅速轉變為由計劃決定。生產資料被劃分為統配物資、部管物資、地方管理物資（三類物資）。統配物資由國家統一分配，1957年有231種物資被納入計劃管理體系，由國家統一分配;部管物資由中央各主管部門統一分配，1957年有301種;三類物資則大多可通過商業渠道獲得。隨后，以生活資料為主的輕工業品也逐步由國家收購和統一分配。商品價格由中央或者地方計劃決定。另外，在這個階段，打擊黑市的投機倒把活動也一直是政府對市場物價管理的重要內容之一，因為商品的計劃價格與由供求關系決定的市場價格之間存在差異，而大多數產品又存在供應不足的情況，所以投機倒把活動一直存在。

（3）從1979年到1991年，商品的定價由計劃確定向市場確定過渡。1982年開始對工業品中的小商品逐步分批放開價格。1984年積極推動價格改革，對重工業產品在計劃內的部分仍然實行計劃價格，另一部分如企業留成的、計劃外超產的產品則允許企業自銷，給予企業一定的自主定價權，由市場決定價格，由此形成了重工業品的價格雙軌制。1985年開始，對輕工業品的價格逐步放開，由企業自行定價。1988年開始，逐步縮小重工業品的計劃價格和市場價格的差距，逐步取消價格雙軌制。

（4）從1992年至今，正式確定市場定價機制。從1992年開始大范圍取消價格管制。大部分的重工業產品也實現由企業定價，完成了價格的“并軌”。2001年進一步放開商品和服務的定價，由國家定價的項目只剩下13種，由市場定價的商品占全部商品的比重超過90%，市場經濟體系基本建立起來。[1]社會主義市場經濟建立后，政府部門對價格管理的重點轉向以下幾個方面：第一，完善法制建設，建立以《中華人民共和國價格法》為核心的價格法律體系，建設社會信用體系。第二，深化壟斷行業價格改革，例如推進電力市場交易，推動非居民用天然氣價格市場化改革，擴大鐵路貨運市場調節價范圍等。

（五）產業政策的選擇：從重工業為主到優化現代產業體系

產業政策是工業管理體制的重要內容，產業政策的支持和引導方向對國家的工業結構有舉足輕重的作用。新中國70年來的產業政策經歷了以重工業為主到大力發展輕工業、促進產業結構均衡再到優化現代產業體系的過程。

（1）從1949年至1978年的計劃經濟時期，產業政策最突出的特點是優先發展重工業。1953年的《過渡時期的總路線》就明確指出要“首先集中主要力量發展重工業，建立國家工業化和國防現代化的基礎”。重工業中又尤其重視鋼鐵業的發展，甚至提出了“以鋼為綱”的口號。從1958年開始的“大躍進”時期，主要資源與勞動力都投入到大煉鋼鐵的運動中，導致國民經濟比例嚴重失衡。從1960年開始，中央不得不對產業政策進行調整，適當降低重工業發展速度，加強農業和輕工業的發展;在人、物、財力分配上，將優先次序調整為農業、輕工業和手工業、重工業;努力增產日用品和農業生產資料。在重工業內部，逐步加強采掘和采伐工業，使重工業的生產適合支援農業、輕工業和國防。從1970年開始，受以戰備為中心的戰略影響，“四五”時期再次強調建設重工業，狠抓鋼鐵、軍工、基礎工業和交通運輸，導致國民經濟主要比例再次出現失調。

（2）從1979年到1991年的經濟轉型時期，產業政策的主要任務是對失衡的產業結構進行全面調整。在工業方面，“六五”時期主要是大力發展以輕紡為代表的輕工業，加強煤炭、石油、電力、交通運輸和建筑材料工業等國民經濟中的這些薄弱環節。1982年“十二大”將能源、郵電通訊和交通運輸三大產業作為戰略重點產業來發展。“七五”計劃中產業結構的調整方向是著重改善輕工業和重工業各自的內部結構，加快能源、原材料工業的發展，同時適當控制一般加工工業生產的增長，使兩者的比例關系逐步趨向協調。1987年在第十三次全國代表大會的報告上明確提出了要依靠國家制定正確的產業政策來實現產業結構合理化。在1989年《國務院關于當前產業政策要點的決定》中，生產領域重點支持的工業產業是輕工、紡織業、基礎設施和基礎工業，機械電子工業，高技術產業等。

（3）從1992年至今，隨著社會主義市場經濟的建立，產業政策在工業管理體制中的作用越來越重要，產業政策體系也越來越豐富，形成了包括頂層綱領規劃、具體產業發展規劃、產業結構調整指導目錄、市場準入負面清單等在內的一體化產業政策體系。該階段產業政策的重點是發展高新技術產業和優化現代產業體系。“八五”計劃提出將發展電子工業放在突出位置，擬使之成為促進整個國民經濟現代化的帶頭產業;“九五”計劃提出在工業方面重點加強能源、交通、通信，振興以機械工業、電子工業為代表的支柱產業，調整提高輕紡工業。“十五”計劃提出重點強化對傳統產業的改造升級，進一步發揮勞動密集型產業的比較優勢;積極發展高新技術產業和新興產業;加速發展信息產業，以信息化帶動工業化。“十一五”規劃提出加快發展高技術產業、振興裝備制造業、優化發展能源工業、調整原材料工業結構和布局、提升輕紡工業水平、積極推進信息化。“十二五”規劃提出發展結構優化、技術先進、清潔安全、附加值高、吸納就業能力強的現代產業體系，著力點在改造提升制造業、培育發展戰略性新興產業。“十三五”規劃提出構建創新能力強、品質服務優、協作緊密、環境友好的現代產業新體系，實施制造強國戰略，支持戰略性新興產業發展。黨的十九大報告進一步提出“建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系”。

（六）中央與地方工業管理的權限劃分

中央與地方對工業管理權限的劃分，經歷了一個從高度集中到放權的過程。大體可劃分為以下幾個階段：

（1）從1949年至1953年，中央與地方的關系主要體現在大區制上，中央與省之間，設有東北、華北、西北、華東、中南、西南6個行政大區，大區設人民政府或軍政委員會，有權代表中央政府處理所轄地方的國民經濟恢復工作。

（2）從1954年至1978年的計劃經濟時期，中央與地方工業管理權限的特征是以高度集中為主，但是在集中的基礎上也經歷了管理權限適度下放和再次上收的多次反復。

1954年6月，為了進一步加強中央集中統一的領導，撤銷了大區一級行政機構，原來由大區直接管理的國營企業改由中央政府直接管理。1956年開始出現了一次長達3年的管理權限下放的嘗試。1956年5月，全國體制會議調整了中央集權過多的現象，重新劃分了中央和地方的管理職權，明確規定地方有一定的計劃、財政、企業、事業、物資、人事的管理權;關系到整個國民經濟而帶全局性的、關鍵性的企業，由中央管理;其他企業和事業則盡可能交地方管理。1958年4月，中央繼續進行工業企業的下放，總原則是各工業部門及部分非工業部門管理的企業，除了一些重要、特殊的企業仍歸中央繼續管理外，其余企業原則上一律下放給地方管理。6月又制定了更具體的辦法，把80%的中央各部門所屬企事業單位下放給了地方管理。9月進一步改進計劃管理體制，要求實行統一計劃、分級管理、加強協作、共同負責的原則，強調擴大地方的管理權限，使地方在完成國家規定任務的條件下，可對本地區的工農業生產指標進行調整、統籌安排本地區內的建設項目和投資、自行支配本地區的超收分成和支出結余資金。1959年后，管理權轉向再度集中于中央，中央收回了民航、煤礦、石油地質勘探等行業的企業管理權。1962年3月發出關于嚴禁各地進行計劃外工程的通知。1962年5月國家經委再次要求實行集中統一、全面管理，不僅管一、二類物資，也管三類物資。從1964年開始，中央再次嘗試下放管理權，開始改革計劃管理體制。原則改變為“統一領導、分級管理”“大權獨攬、小權分散”。中央各部直屬企、事業的各項計劃指標由中央主管部安排。地方管理的企、事業單位的計劃指標由省、市、自治區根據中央精神和當地的實際情況統籌安排。1965年繼續在基建計劃、物資使用方面給地方下放權力。1966年中央下放了農業機械制造的管理權限，凡是地方能搞的，都由地方搞;地方不能搞的，要幫助地方搞。1969年1月，為了克服經濟困難，中央再次收回管理體制的大權，將經濟管理大權集中到中央、中央局和省委三級。并在隨后兩年內進一步集中到中央和中央局。1970年，為了實現“一般輕工業由省、自治區自給”的目標，中央再次將大部分工業企業下放給地方，在很短時間內將2 400多個直屬企業、事業和建設單位下放給省、市、自治區管理，有的又從省下放給市、縣管理。但以行政手段為主管理企業的辦法并未改變。為了適應把大部分企業、事業單位下放到地方管理的需要，中央在1971年開始實行財政收支包干的制度，即“定收定支，收支包干，保證上繳（或差額補貼），結余留用，一年一定”的體制，相應地擴大地方財政收支范圍，調動地方增收節支的積極性。1972年，在改革工商稅制的時候，中央再次把一部分管理權限下放給地方，使地方有權對當地的新興工業、“五小”企業、社隊企業等確定征稅或免稅。

在計劃經濟體制下，中央權力的高度集中是計劃能夠在全國層面有力執行的重要組織保證，因此，工業管理權限集中于中央是該時期的主基調。但中央政府常常無法對全國方方面面、紛繁復雜的經濟情況做到全面了解，制定的計劃又經常無法很好地適應經濟規律，這又從客觀上產生了對地方放權的要求。當地方政府獲得相應的管理權限后，雖然產生了較大的積極性，但是整體宏觀經濟上實行的計劃經濟（尤其是物資的統一調配）又使得地方一旦突破計劃進行生產后，很容易導致經濟出現波動和問題，從而使得對地方管理權限的下放只能局限在一個很小的領域內。

（3）從1979年至今，地方對工業管理的自主權明顯擴大，同時中央和地方開始建立事權與財權相統一的制度。1993年黨的十四屆三中全會明確提出要“合理劃分中央和地方的經濟管理權限，調動中央和地方兩個積極性”。2003年黨的十六屆三中全會進一步提出“合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理責權。屬于全國性和跨省的事務，由中央管理……屬于面向本行政區域的地方性事務，由地方管理……屬于中央和地方共同管理的事務，要區別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任。”2013年的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要建立事權和支出責任相適應的制度;將關系全國統一市場的規則和管理等作為中央事權，部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，區域性公共服務作為地方事權，中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。并提出要最大限度減少中央政府對微觀事務的管理。2018年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出，要科學設置中央和地方事權，理順中央和地方職責關系，更好發揮中央和地方兩個積極性，中央加強宏觀事務管理，地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區事務，合理設置和配置各層級機構及其職能。理順和明確權責關系，屬于中央事權、由中央負責的事項，中央設立垂直機構實行規范管理，健全垂直管理機構和地方協作配合機制。屬于中央和地方協同管理、需要地方負責的事項，實行分級管理，中央加強指導、協調、監督。

（七）政府與企業的關系及權利劃分

政府與企業的關系及權利在這70年內經歷了非常大的變化。企業從位于政府的從屬單位逐漸發展成為獨立自主的市場主體，這是工業管理體制大變革的重要體現。

（1）1949年至1978年，從建立了國營企業開始，政府與企業關系的基本特征是決定生產的權利高度集中在政府手中。在計劃經濟時期，生產的決定權主要是由政府來掌握，但是，為了激發企業的積極性，政府也在嘗試著在小范圍內給予企業一定的自主權。

1952年，國有工業企業進行生產改革，推行經濟核算制，開始實行計劃管理。由政務院財政經濟委員會制定國營工業生產控制數字，并責成中央各工業部及各大行政區工業部，根據此數字，分配給所屬各企業。對于私營企業，也要求其遵照執行政府所制定的某些重要商品的產銷計劃。①1953—1954年，對私營工業進行了社會主義改造，將原來的私營工業企業也納入政府的計劃管理之中。在生產權利集中于政府的基礎上，不斷嘗試在不同程度上給予企業自主經營權利，采取的主要方式是給企業一定的利潤留成以激發企業的積極性。例如，1958年開始，在國營企業中實行利潤留成制度。企業留成比例以主管部門為單位計算。主管部門可在本系統企業留成所得總額的范圍內，自行確定各企業的留成比例，并可提取部分利潤進行集中掌握和調劑使用。1965年，政府在財務管理方面給予國營工業、交通企業一定的權利：將技術組織措施費、零星固定資產購置費、勞動安全保護措施費中的一部分劃分給企業，由企業自己掌握使用。企業可在完成國家計劃后提取一定比例的資金。1978年，開始對國營企業試行企業基金制度，根據企業完成計劃指標的情況來提取企業基金，用于舉辦職工集體福利事業。

（2）從1979年至1992年，國有工業企業的自主權不斷擴大。1979年開始對國有工業企業實行“放權讓利”，給予企業管理層一定的自主生產、自主招收勞動力的權利。“讓利”主要是指利潤留成。先是1981年實行“利潤包干制”，即企業按核定利潤目標向國家承包，超過的部分為企業留用。后來為了減小政府與企業在分配利潤留成上的隨意性，1983年又開始對國營大中型企業實行兩步走的“利改稅”，先是對有盈利的國營企業征收所得稅，然后將國營企業原來上交國家的財政收入改為分別按11個稅種交稅，稅后利潤全歸企業留用。1986年，開始按照“包死基數，保證上交、超收自留、欠收自補”的原則對國有工業企業推行承包經營責任制。可見，到這個階段，企業已經獲得了較大的生產經營自主權。

（3）從1993年至今，政府與企業的關系基本是朝著“產權清晰、權責明確、政企分開”的方向來推進的。從產權關系上看，企業中的國有資產所有權屬于國家，企業擁有包括國家在內的出資者投資形成的全部法人財產權;從生產經營的權利上看，企業按照市場需求組織生產經營，政府不直接干預企業的生產經營活動。政府從“管企業”為主向“管資本”為主轉變，主要是“促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大，有效防止國有資產流失”。

（八）政府工業管理部門的演化

新中國政府工業管理部門的演化，主要是伴隨著管理的定位、手段的變化以及管理內容的增減而發生變化的，新中國70年來經歷了一個從簡單到不斷龐大、再到不斷精減的過程。

（1）從1949年到1952年的國民經濟恢復時期，由于新中國剛成立，對工業的管理還處于摸索階段，工業管理的主要任務是工業經濟的社會主義改造與國有化，管理內容相對來說比較統一與大而化之，因此，工業管理部門較為簡單與小型。這期間，最重要的工業管理部門是1952年成立的國家計劃委員會，主要任務是編制年度的和長期的生產、基本建設、事業、財務等各個方面的計劃，并檢查計劃的情況。

（2）從1953年到1978年的計劃經濟時期，由于要對工業經濟進行高度集中統一的、指令式的計劃管理，而工業內部不同的行業部門性質差異較大，導致該時期的工業管理部門不斷擴大，國務院不斷設立新的工業管理部門對不同的產業分別進行生產建設的管理。在總體計劃制定方面，1956年增設了國家經濟委員會，由其負責年度計劃草案，國家計劃委員會則主要負責中長期經濟發展計劃的編制。在對工業具體部門的管理方面，1954年為更好地實現國家對私營工業的業務管理，中央成立了地方工業部②，但是因為私營工業行業眾多，管不過來，隨后又成立了第三機械工業部，負責對私營工業的管理。1963年9月，將兵器工業、造船工業從第三工業部分出來，分別成立第五機械工業部和第六機械工業部。同年，還成立了第四機械工業部，主要是對無線電工業的建設進行統籌規劃。1963年3月全國煙草工業統一由輕工業部管理，并成立中國煙草總公司。1964年11月，為了加速導彈工業的發展，成立第七機械工業部，統一管理導彈工業的科研、設計、試制、生產和基本建設工作。1965年2月成立第二輕工業部，撤銷中央手工業管理總局，并將原輕工業部改為第一輕工業部。1973年，調整了國防工業領導體制。軍委國防工業領導小組被撤銷，國務院國防工業辦公室成立，第三、四、五、六機械工業部由軍口領導改為由國務院直接領導。

除了負責具體產業的工業管理部門之外，為了實現中央對工業的集中統一管理，還須加強物資統一分配、生產計劃管理以及價格調控管理的工作，于是設立了各種與之相匹配的經濟管理部門。例如，在物資管理方面，1963年在國家經委內設立物資管理總局，設立全國物價委員會。1964年，國家物資管理總局改為物資管理部，與各省、自治區、直轄市物資廳建立領導關系，實行資金、物資、人員垂直管理。在基本建設方面，1965年成立國家基本建設委員會，并將建筑工程部門分為建筑工程部與建筑材料工業部。

（3）從1979年至今，隨著市場經濟逐步建立，工業管理部門的職能也發生了很大轉變，國務院進行了多次行政體制改革，相關的工業管理機構也不斷調整。總的趨勢是朝著簡政放權、推動政府機構職能轉型、優化政府的機構設置和職能配置的方向進行。

1982年行政機構改革主要是精干領導班子、精簡機構，例如撤銷了包括第六機械部在內的多個部委，重組了國家經濟委員會，成立國家經濟體制改革委員會。1988年淡化了經濟管理部門的微觀管理職能，合并裁減了專業管理部門，涉及到的國務院機構包括計委、經委、機械委、電子部、航天部、石油部、煤炭部、核工業部、勞動人事部等多個部委。1993年，圍繞建立社會主義市場經濟體制的目標，以政企分開為中心，大幅壓縮甚至撤銷了包括能源部、機械電子工業部、航空航天工業部、輕工業部、紡織工業部等在內的工業專業經濟部門，對這些專業經濟部門，或者是改為經濟實體，或者是改為行業總協會，或者是新設精干的行政部門。1998年，進一步精簡了工業經濟部門，將煤炭、冶金、機械等9個工業部先改成由國家經貿委管理的國家局，至2000年則全部撤銷。把電子部與郵電部合并成立信息產業部。2003年，成立了國務院國有資產監督管理委員會，把國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會，進一步推進政企分開，政府部門不再承擔直接管理國有企業的職能。2008年、2013年的改革則繼續圍繞轉變政府職能這個核心，探索建立大部門體制。2008年組建了工業和信息化部，主要負責擬訂實施行業規劃、產業政策和標準;監測工業行業日常運行;推動重大技術裝備發展和自主創新;管理通信業;指導推進信息化建設;協調維護國家信息安全等。2018年改革則以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，涉及工業管理相關的機構調整包括組建國家市場監督管理總局。

二、新中國70年工業管理體制的重要經驗

新中國70年來工業管理體制的變革，促進了工業經濟的快速發展。工業管理體制改革取得成功的最大經驗有兩點。第一，是中國共產黨的領導始終存在并對工業管理體制產生深刻影響，這一點既是經驗，也是中國區別于其它國家工業管理體制變化歷程的最突出特點。第二，是我們選擇了以漸進、試點的方式來推進工業管理體制的改革，既保持了工業經濟的穩定，又實現了管理體制的優化。

（一）黨的核心領導始終存在并對工業管理體制產生核心作用

中國共產黨尤其是黨中央的核心領導作用，是我國工業管理體制不斷完善的最關鍵因素之一。新中國70年來的工業管理體制變革，黨的領導作用始終存在，并從以下幾個方面產生深遠影響：

第一，確保了工業管理體制能夠按照一個內在統一的發展方向始終向前推進。我們黨在建國之初，就確定了把中國建立成工業強國的長期目標。由于中國共產黨的領導始終存在，因此這個大目標始終得到認可和不斷的向前推進。要實現這個長期目標，在不同的階段需要實行不同的戰略，因此，工業管理體制也在根據不同的情況進行改革。雖然黨的中央領導集體也在經歷替換，但是由于黨的基本路線等具有的長期一致性，使得黨中央的各代領導集體都能夠保持對長期發展目標的認可。從而使得幾十年的工業管理體制能夠有穩定的、堅實的政治保證;使得工業管理體制改革也能夠一以貫之地朝內在統一的發展方向始終向前推進;使得工業管理體制在改革的不同階段中，保持政策的一貫性和延續性，保持較為穩定的制度框架。

第二，確保了工業管理體制的改革能夠按照一定的節奏有序進行。由于共產黨在長期和中期工業發展目標上的一致性，使得工業管理體制的改革能夠在長期的框架下按照一定的節奏和步驟來有序進行，不必擔心由于政府的任期等問題而使改革中斷，因此既不必急于求成，也不容易產生改革的反復搖擺和倒退。例如，在對價格管理制度的改革上，在由計劃向市場過渡的過程中，按照生活資料價格到生產資料價格、從輕工業品價格到重工業品價格的步驟來推進。雖然在這個過程中，遇到了一些困難和阻礙，如價格闖關的失敗，價格雙軌制實行過程中產生的種種問題，但這些都沒有影響改革的繼續推進。

第三，確保了工業管理體制改革的高效性。由于共產黨所具有的強大組織動員能力，使得改革的措施能夠有效推行下去。共產黨代表了中國最廣大人民的根本利益，這使其在推進工業管理體制改革的過程中，在面對利益調整與利益重組時，能夠果斷處置利益糾結，有效破除妨礙發展的利益固化障礙。由于黨中央所享有的高度權威性，使得黨對改革路徑和方案所進行的頂層設計能夠被廣泛接受，對重大問題和重大決策的決定具有很高的效率。

（二）以漸進、試點的方式來推進工業管理體制的不斷完善

從我國工業管理體制變遷的歷程來看，新中國70年來的變化是非常大，但是這種變化是以漸進的、“摸著石頭過河”的方式來不斷積累下來的。我國工業管理體制最大的變化始于1978年改革開放之際。但是，這種變化并不是一蹴而就，一夜之間就完成的。在1978年之前就進行了多次的改革嘗試，之后也經歷了多個階段而且每個階段都有不同的改革側重點。每個階段內部也都是為了適應實際情況的發展而通過多次的小調整不斷試行來推進的。例如，對依靠市場作為管理和調節手段的變化，早在20世紀六七十年代的時候就開始了思想上的準備和在某些行業和領域的小范圍嘗試。關于如何在計劃和市場兩者中選擇、取舍和平衡，從1979年開始也經過了十幾年的中間探索階段。在1992年做出建立市場經濟體制的決定后，還經歷了長期的探索，例如黨的十五大提出“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”，黨的十六大提出“在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，黨的十七大提出“從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，都是不斷探索和逐步推進的表現。

堅持試點的方式也是工業管理體制改革取得成功的重要原因。工業管理體制各個方面的變革，都基本遵循了這樣一種路徑：為了解決現實中出現的新問題和新情況，先在小范圍的領域進行試點實驗，或者是在某些具體行業，或者是在某些地區先行先試。在總結了成功經驗和教訓后，再根據條件的變化不斷地把這種試點模式推廣和擴大到全國范圍和全領域。例如，對價格的管理就是個通過試點方式來推進的樣本。在商品的定價由計劃確定向市場確定過渡的過程中，先是從輕工業品中的小商品逐步分批放開，再推廣到重工業產品。這種試點的方式，有利于在把負面和不可控影響控制在最小范圍內的前提下，以最快的速度來積累經驗。

三、工業管理體制變遷的基本趨勢

目前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，工業管理體制也需要持續進行改革以適應新發展階段的要求，更好地推動工業經濟發展。近期內，工業管理體制的變遷離不開政府與企業的邊界進一步明晰、要素價格進一步市場化、從管企業為主到更好地管資本為主等內涵。

（一）政府與企業的邊界進一步明晰，政府進一步簡政放權，減少微觀管理事務和具體審批事項

政府與企業的關系將進一步深度調整，政府與企業的邊界進一步明晰，投資更加自由化。黨的十九大報告明確提出，要“全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，大幅度放寬市場準入”。當前，我國的清單管理制度還存在一定的“碎片化”，不同地區的權責清單在模式、覆蓋范圍、權力細分標準等方面不統一，上下級政府部門在清單制定中缺乏協調從而導致事權劃分不清晰等問題（王湘軍、李雪茹，2019）[2]，是未來管理制度建設的著力點。未來，政府會更聚焦于優化營商環境，激發企業的活力，包括繼續推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，創新和完善事中事后監管，提高政府服務效能等。例如，李克強總理在2018年的全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議中指出，5年內企業開辦時間將壓縮到5個工作日內、工程建設項目全流程審批時間和進出口通關時間均壓減一半，實行全國統一市場準入負面清單制度。

（二）要素價格的市場化改革持續推進，要素市場化配置進一步完善，政府對資源配置的直接干預進一步減少

未來會從廣度和深度上進一步推進市場化改革，尤其是要素價格的市場化改革，進一步深化資源性產品、壟斷行業、適宜由市場配置的公共資源等領域要素價格形成機制改革。

對于資源性的以及適宜由市場配置的公共資源，加快整合各類公共資源交易平臺，通過市場機制來進行資源的配置，使其更高效。例如，推進城鎮供水價格改革，建立城鎮供水動態調價機制，進一步拉大特種用水與非居民用水的價差。逐步完善電力市場運行機制，創新交易方式，有序放開發用電計劃，建立“基準電價+浮動機制”的市場化價格形成機制。理順天然氣價格機制等。

（三）對國有資產的監督從以管企業為主向以管資本為主轉變，國有資產管理體制更一步完善

黨的十九大報告明確指出，要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大，有效防止國有資產流失。

改組組建國有資本投資公司和國有資本運營公司，是完善國有資產管理體制的重要內容，也是改革國有資本授權經營體制的重要途徑。國有資本投資公司和國有資本運營公司均為在國家授權范圍內履行國有資本出資人職責的國有獨資公司，是國有資本市場化運作的專業平臺。其中，國有資本投資公司主要以服務國家戰略、優化國有資本布局、提升產業競爭力為目標;國有資本運營公司主要以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標。至2019年1月，已經有3批共21家中央企業被確定為國有資本投資公司的試點企業，國有資本投資運營公司試點達到了132家。國有資本投資公司和運營公司的試點改革將會進一步推進。未來還會加大授權放權力度，開展落實董事會職權、推行職業經理人制度等多項改革。

建立和完善國有企業資產負債約束機制，是推動國有資本做強做優做大的重要保障。通過全面覆蓋與分類管理相結合的原則，將所有行業、所有類型國有企業均納入資產負債約束管理體制中，根據不同行業資產負債特征，分行業設置國有企業資產負債約束指標標準并進行動態調整，完善國有企業資產負債的自我約束機制和外部約束機制，也是國有資產管理體制的重要方向[3]。

[注 釋]

① 參見1950年12月政務院第六十五次政務會議通過的《私營企業暫行條例》。

② 地方工業部于1956年5月撤銷。

[參考文獻]

[1]武力，肖翔.略論新中國60年商品價格形成機制的演變[J].財貿經濟，2009（9）：47-58，88，134-135.

[2]王湘軍，李雪茹.從“碎片化”到“整體化”：清單管理制度健全路徑探論[J].行政論壇，2019，26（2）：48-57.

[3]房維中.中華人民共和國經濟大事記（1949-1980年）[M].北京：中國社會科學出版社，1984.

Abstract： China's industrial management system has undergone tremendous changes in the past 70 years， and has effectively adapted to and promoted the rapid development of the industrial economy. This paper analyzes the evolution of industrial management system during the 70 years since the founding of People's Republic of China from the aspects of industrial economic management and regulation， the relationship between government and enterprises， the distribution of power， and the evolution and adjustment in the government departments of economy and industrial management. The important experiences of the success of the reform of China's industrial management are to promote the continuous improvement of the industrial management system in a gradual and pilot manner， adhere to the core leadership of the Communist Party of China， and let the CPC play a key role. Finally， the basic trend of the future industrial management system changes in China is forecasted.

Key words： industrial management system; governmententerprise relationship; industrial policy; central government and local government relations; industrial management departments

（責任編輯：張積慧）