我國生態環境損害賠償資金制度的困境與出路

林 煜

（農業農村部農村經濟研究中心，北京 100810）

引言

環境法作為一門新興學科在我國的發展可謂方興未艾，由于環境損害等問題日益嚴重，公民環境保護意識逐漸提高，國家法制日益健全，針對環境公共利益損害的環境公益訴訟應運而生。在我國環境公益訴訟實踐中，由于原告是為了保護環境公共利益提起訴訟，法院并不會把生態環境損害賠償資金等相關費用直接判決給原告，主要原因在于一旦將判決所產生的生態環境損害賠償資金等給予原告，難免會使人對原告提起環境公益訴訟的初衷到底是為了個人的私益還是為了環境公益這一問題產生疑慮。當前，我國對于生態環境損害賠償資金的性質以及使用方式等相關內容尚無統一規定[1]，僅見于各地出臺的條例等，各地做法可謂百花齊放。但是生態環境損害賠償資金的管理與使用在環境保護中的地位至關重要，如果不對其進行明確規范，不僅會使環境公益訴訟的效果得不到全然的釋放，同時也存在極大的資金安全隱患，凡此種種，對環境保護與環境公益訴訟而言都是極為不利的。鑒于此，本文在對現存相關規定進行梳理的基礎上，對我國生態環境損害賠償資金制度的推進與完善提出個人見解。

1 生態環境損害賠償資金的歸屬及其問題所在

本文所指“生態環境損害賠償金” 是特指環境公益訴訟通過法院判決所產生的用于生態修復等用途的賠償金。而“生態環境損害賠償資金” 是一個集合性概念，指的是與生態環境損害賠償相關的各項資金的總和，不僅包括生態環境遭受損害后通過法院判決的所獲得的賠償金，也包括生態環境未遭受損害前社會各方所捐贈的用于環境保護的公益金等。

1.1 生態環境損害賠償資金的歸屬

本文選取環境公益訴訟中具有代表性的一些案例①根據2015 年11 月中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），產生了“省級政府生態環境損害賠償案件”這一新類型環境資源案件，各試點地區人民法院按照改革試點要求，依法受理案件，積極探索審判規則。截至2017 年6 月，共受理案件3 件，審結1 件。因此類型案件在實踐中還處于探索階段，所以筆者搜集整理國內有關賠償金的環境公益訴訟案件時尚未收錄這一類型的案例。，并對賠償金的金額、歸屬以及通過何種途徑裁判的進行了歸納整理②案例來源：2014 年7 月最高人民法院發布的9 起環境資源審判典型案例、2017 年最高法發布的10 起環境公益訴訟典型案例以及中國裁判文書網、北大法寶法律數據庫等。案例來源時間為2012—2017 年。，見表1。

從表1 中可看出，從泰州的1.6 億元“天價賠償”到騰格里沙漠的5.69 億元賠償金，環境公益訴訟賠償金再創新高，這一賠償金額刷新了之前泰州的“天價賠償”，在環境公益訴訟中賠償金額的增加說明了我國對環境的重視，同時也說明了環境破壞的嚴重程度。這一筆筆巨額賠償的管理與使用，如果缺乏專門、系統的管理，勢必會造成巨大的腐敗問題。甚至，環境公益訴訟的意義都會因此而磨滅。

表1 環境公益訴訟典型案例賠償金歸屬

在這些案例中除了通過調解協議支付5.69 億元賠償金和600 萬元公益金的騰格里沙漠污染案中沒有提及這些資金支付至何處以外，有一起是將賠償金直接支付給環境保護局、兩起將賠償金上繳國庫、三起將賠償金支付至法院指定的賬戶，絕大部分是將環境公益訴訟賠償金支付至案件所在市的環境保護公益金專項賬戶（賬戶的名稱不盡相同，但設立的目的都明確是為了支持環境公益訴訟）。可見主要包括以下歸屬：①《中華人民共和國預算法》第59 條：縣級以上各級預算必須設立國庫，具備條件的鄉、民族鄉、鎮也應當設立國庫。生態環境局；②國庫；③法院指定賬戶；④專項賬戶。其中，專項賬戶有的是設立在生態環境局的賬戶下，如紹興市；有的是設立在財政局的賬戶下，如泰州市、無錫市。這說明，各地專設的環保資金是不同的管理主體，主要分為生態環境局和財政局。

1.2 生態環境損害賠償資金制度的現存問題

1.2.1 各試點方案存在的問題

我國先后在吉、蘇、魯、湘、渝、貴、滇7 省（市）開展了生態環境損害賠償制度改革，且各試點先后出臺了相關的改革試點工作實施方案，其中唯有貴州省提出設立貴州省生態環境損害賠償基金，其余6 省（市）的方案都是將生態環境損害賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳至地方國庫并納入地方預算管理。表2 是筆者對各試點省市的資金管理方案進行的歸納整理。

由表2 可見，首先是吉林省的規定，將賠償資金全額上繳“省級國庫”，這一規定是明確的，所有的生態環境損害賠償資金無論是哪一級法院審判或是磋商獲得的，其無法修復需要支付的賠償資金均全額上繳“吉林省國庫”，這與云南、湖南及山東規定的“上繳地方國庫”不同。雖然在《生態環境損害賠償制度改革試點方案》中規定賠償資金“全額上繳地方國庫”，但是作為全國的改革方案是原則性的，具體的規定還應以各試點省市根據自身情況而定。《生態環境損害賠償制度改革方案》所稱“地方國庫”應當是指不用上繳“中央國庫”，但賠償資金的性質應當是“政府非稅收入”并全額上繳“地方國庫”，因此此處的“地方國庫”是可以由各試點省市自主決定納入哪一級地方國庫。在云南、湖南及山東三個省的工作實施方案中均規定全額上繳“地方國庫”，此處易產生歧義，根據《中華人民共和國預算法》第59 條的規定①，我國國庫除了中央國庫以外，地方國庫至少設立三級國庫，即省級國庫、市級國庫及縣級國庫，有些地方甚至還有第四級國庫，因此此處所稱“地方國庫”應當是包括至少三級地方國庫在內的。所以，單從滇、湘、粵三省的生態環境損害賠償制度改革實施方案所規定的全額上繳“地方國庫”到底是指“省級國庫”還是“地方各級國庫”，存在歧義。山東省在其2017 年出臺的《山東省生態環境損害賠償資金管理辦法》中規定賠償資金“全額上繳省級國庫”，自此解決了賠償資金到底是上繳哪一級“地方國庫”的歧義。綜上，在試點省市的工作方案中如果采用“地方國庫”的表述會產生歧義，而采用“省級國庫”則更加明確。從目前的實踐和司法解釋來看，應當采用“省級國庫”更加恰當并符合實際。

表2 全國各生態改革試點方案中的資金管理方案

其次，重慶市的規定雖然沒有明確規定賠償資金歸屬于哪個部門，但是明確規定納入“市財政預算系統”，并“實行專賬核算”，從此規定可以看出，重慶市應當是在財政局設立專項賬戶對賠償資金進行管理。除重慶市以外，湖南省的規定與重慶市的規定一樣，都表明賠償資金應當設立專項賬戶，專款專用。因此，在試點省（市）中，重慶市和湖南省實行的是賠償資金專賬管理、專款專用、專賬核算。

不同于其他試點省（市），江蘇省的規定意味著各級財政都有權力管理各同級賠償資金。江蘇省的規定與其他試點省（市）相比（除貴州省是設立基金），略顯松散，因為其他試點省（市）都是將賠償資金納入地方國庫進行統一管理，但江蘇省是各級財政各自管理各自的賠償資金，這樣的分散管理不利于賠償資金的管理。并且在表述上，江蘇省和重慶市規定的是納入“財政預算管理”，云南、吉林和山東三省規定的是納入“地方預算管理”，盡管表述不同，但可以明確其規定均表明賠償資金需納入“預算管理”。

依上述梳理，7 個試點省（市）出臺的工作實施方案中關于損害賠償資金管理主要分為以下三種途徑：①設立基金；②設立專項賬戶，專款專用；③地方國庫。這與現有司法實踐大致相同，在司法實踐中不同于以上三種途徑的是賠償資金進入法院指定的執行賬戶。

對于進入法院指定的執行賬戶這一途徑已被摒棄，原因在于，法院承受環境損害賠償金管理與使用的負擔過重，其應當專心于司法審判，而不應當為了賠償資金的管理和使用等問題分散精力，并且賠償資金進入法院指定的執行賬戶也存在諸多問題，如法院無法從大量的審判事務中剝離出來進行資金的使用、監管等具體事務。并且作為審判者，如果將審判所得賠償金歸入自己的賬戶，其中立性將會受到質疑。因此，這一途徑在尚未出臺明確規定時可以作為一條備選方案，但是目前看來已經難以適用于我國司法實踐。

1.2.2 各地方管理辦法中存在的問題

目前我國僅有個別地方出臺了關于環境公益訴訟賠償資金的管理辦法。現對管理辦法所規定的管理部門進行整理，見表3。

以上可以看出，福建省漳州、龍海兩個市仍規定由人民法院來管理資金，上文已討論過由人民法院對資金進行管理是缺乏合理性的。總結現已發布的地方管理辦法以及案例可以發現我國在生態環境保護資金的管理與使用上存在以下問題：

（1）各地出臺辦法名稱混亂。昆明市將生態環境損害賠償資金稱為“環境公益訴訟救濟專項資金”，海南省稱之為“環境公益訴訟資金”，無錫市稱之為“環保公益金”，紹興市稱之為“生態環境損害賠償金”，泰州市稱之為“環境公益訴訟資金”，貴州省稱之為“環境保護專項資金”。只有海南省和江蘇省泰州市采用的是一致的“環境公益訴訟資金”，在名稱中出現“環境公益訴訟”的還有昆明，它將其稱為“環境公益訴訟救濟專項資金”，而貴州省沿用了“專項資金”的說法，但是同無錫市一樣，采用的是“環境保護”，將范圍從“環境公益訴訟”擴大至“環境保護”。無錫市的名稱中沒有出現“專項資金”，而是采用“公益金”的說法。紹興市稱之為“生態環境損害賠償金”，這一名稱與中央發布的《全國生態環境損害賠償金制度試點改革方案》相一致。

（2）缺乏監督機制。除了各地方發布的管理辦法，在實踐中，貴陽市中級人民法院在應對環境公益訴訟所產生的環境損害賠償金的管理使用這一問題時，采用的方式是申請設立生態修復基金。貴陽市財政局針對貴陽市中級人民法院在處理環境公益訴訟所產生的環境損害賠償金管理這一問題，所采用的“申請設立生態修復基金”這一做法所提出的建議①貴陽市財政局: “對按規定收取的罰金、賠償款按照非稅收人的管理要求，分別從“罰沒收入”和“其他收入”科目上繳市級金庫納入預算管理，作為我市生態補償專項資金收入渠道之一, 根據環保兩庭審理的破壞生態環境案件的實際，由人民法院提出對生態修復的意見，交由政府相關職能部門具體實施。財政從生態補償專項資金中列支，實施須按照市委、市政府《關于建立生態補償機制的意見(試行)》用于生態修復項目。”（《對貴陽市中級人民法院〈關于設立生態修復基金的報告〉的建議》,2012 年10 月16 日。）反映出，生態環境損害賠償資金的管理與使用是在一個不透明的系統中進行的，并且政府財政部門的干預也是資金管理使用中存在的一大問題，這些都將影響生態環境損害賠償資金使用情況的透明度和社會公眾的知情權與監督權的行使。

表3 環境公益損害賠償資金管理部門

（3）行政干預。對比各地區出臺的資金管理辦法，可以看出管理部門主要分為生態環境部門和財政部門②如《無錫市環保公益金管理暫行辦法》規定“環保公益金由無錫市中級人民法院負責統一收繳，全額上繳市財政專戶，嚴格實行‘收支兩條線'管理，實行專款專用、以收定支原則；環境公益金的使用，由市中級人民法院提出申請，報市財政局審核同意并經市政府批準后撥付。”《泰州市環境公益訴訟資金管理暫行辦法》規定“市環保局審核，經市政府同意后市財政局撥付，并報市中級人民法院、市人民檢察院備案”。，這種做法使環保資金的管理與使用處于一個不透明的空間，使得無論是環境公益訴訟的原告還是社會公眾都無法對其進行有效的監督。從以上規定可以看出，申請資金是一件很艱難的事情，從我國著名的環保組織——自然之友以及全國各地環保組織的實踐情況來看，據不完全統計，尚未有環境公益訴訟的原告可以順利并且真正申請到資金[2]。

（4）使用程序設置不合理。資金的使用程序在各管理辦法中并未進行詳細的設置，大多數規定是由環境保護行政主管部門對申請的材料進行受理，再由政府或是財政部門對其進行審核。這種程序設置并未將環境保護行政主管部門作為申請主體的情形加以考慮，從而導致在有些地方該資金并未實際用于環境保護的公益活動，而主要是由環境保護行政主管部門自身對這些資金進行支配。

2 生態環境損害賠償資金的來源途徑和管理模式

2.1 生態環境損害賠償資金的來源途徑

筆者將各地出臺的資金管理辦法中資金來源作了歸納總結（表4），從中可以看出，各省市對資金來源途徑的規定并不相同。

首先，資金來源途徑分為單一途徑和多種途徑。只有海南省頒布的是省級環境公益訴訟資金管理暫行辦法，其余的均為市一級的資金管理暫行辦法。并且，海南省規定的資金來源為單一途徑——“省級財政撥款”，其余規定的資金來源為多種途徑。

其次，資金來源種類不同，主要分為：①財政撥款；②人民法院判決無特定受益人的環境損害賠償金；③侵害環境案件中的刑事被告人自愿捐贈的資金（自愿繳納的環保公益金）；④環境公益訴訟案件環境致害人自愿捐贈的公益金；⑤環境污染刑事案件被告人被判處罰金或沒收的財產；⑥企事業單位（個人）自愿定向捐贈或調解的資金；⑦追繳的環境違法企事業單位（個人）的生態環境損害賠償資金；⑧上級補助；⑨存款利息；⑩其他。從法條上看，除了泰州和紹興，其余省市采用的都是列舉式。

那么，資金來源種類是否應當采用列舉式以窮盡？在已出臺的管理辦法中，只有紹興市和泰州市在資金來源中將其他來源列入。為更明確地研究這一問題，筆者對其他環境訴訟的資金來源進行了比較。如美國超級基金的來源主要包括：聯邦撥款、環境污染相關行業征收的專門稅、對公司收入征收的環境稅以及對環境損害責任人追索的費用、罰款等資金[3]。

從國內外相關環境公益保護領域資金制度的法律規定可以看出，其都將“其他收入”囊括其中。分析其中原因，筆者認為在環境保護領域雖然明確規定了政府撥款、追繳資金、稅收款之外，但是對于環境一旦被破壞往往很難進行修復或根本無法進行修復的嚴重后果相比，多元化資金來源相對于單一資金來源更為有利，規定“其他收入”也是資金來源相較于列舉式地窮盡資金來源對于生態環境的保護更為有利。

表4 生態環境損害賠償資金來源

基于以上分析，筆者認為生態環境損害賠償基金來源應當包括：①2013 年3 月39 日更名為貴州省貴陽市生態文明建設基金會。財政撥款，政府撥款意味著政府對生態環境保護的支持與重視；②《基金會管理條例》第8 條。環境公益訴訟、省政府提起的生態環境損害賠償訴訟等案件中經生效判決、調解確定的無特定受益人生態環境損害賠償資金；③生態環境損害賠償磋商索賠的資金；④環境污染刑事案件被告人被判處罰金或沒收的財產；⑤侵害環境案件中的刑事被告人自愿繳納捐贈的資金（環境賠償金、環保公益金）；⑥企事業單位、個人自愿捐贈的資金；⑦經有資質的環境損害鑒定評估機構認定，追繳的環境違法企事業單位、個人的生態環境損害賠償資金；⑧存款利息；⑨上級補助；⑩其他收入等。

2.2 生態環境損害賠償資金的管理模式

2.2.1 政府性基金模式

政府性基金指的是根據法律法規以及中央文件等的規定，向公民、法人等無償征收的具有專項用途的財政資金，其目的是支持公共基礎建設和公共事業的發展[4]。并且，政府性基金設立與管理的門檻相對于其他基金而言是相當高的[5]。例如，我國在海洋油污處理上采取設立政府性基金的模式，設置了專門化的船舶油污損害賠償基金來應對因船舶油污引發的各種索賠請求。

2.2.2 第三方基金會模式

中國生物多樣性保護與綠色發展基金會曾經和清鎮市環保法庭合作，通過接收來自中華環保聯合會訴訟判決下的一筆約5 萬元的賠償金，共同成立了生態環境修復（貴州）專項基金，由管理委員會負責監管和把控，將接收到的三筆賠償金全部用于環境修復。

2.2.3 地方性公募基金會模式

早在2007 年貴州省貴陽市就設立了“兩湖一庫基金會”①，其是由貴陽市人民政府撥款400 萬元作為原始基金建立的公募基金會。除了政府撥款的400 萬元作為原始資金，還接受社會各界的募捐。與此同時，為了促進環境公益訴訟的有利發展，貴陽市環保法庭與“兩湖一庫基金會”決定自2010 年起基金會每年提供10 萬元作為“環境公益訴訟援助資金”，以推動環境公益訴訟的順利進行。

2.2.4 全國性公募基金會模式

在我國，公募基金分為全國性公募基金和地方性公募基金，二者的主要區別在于設立全國性公募基金的原始基金為800 萬元，地方性公募基金的原始基金為400 萬元②，且地方性公募基金的公開募捐活動范圍僅限于登記注冊地的行政區域[6]。貴陽市生態文明建設基金會就是典型的地方性公募基金會，它在生態環境保護方面取得了顯著的成績。并且，該基金會每年提供10 萬元作為支持環境公益訴訟的資金，有力地推動了環境公益訴訟的發展。

2.2.5 擬設立全國生態環境損害賠償基金會

以上幾種模式各有利弊，在排除政府性基金的門檻高、設置目的不同外，非政府機構且往往是環境公益訴訟的原告，作為第三方管理資金的公信力不夠。綜合借鑒他國的實踐經驗和我國出臺的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》及各試點的實際做法（根據《貴州省生態環境損害賠償制度改革試點方案》將設立“生態環境損害賠償基金會”[7]，其他試點將生態損害賠償金“上繳國庫”的做法），設立“全國生態環境損害賠償基金會”這一途徑是符合司法實踐，并且與生態損害改革方案相一致的[8]。

與政府和環境保護行政機關不同的是，基金會是獨立的非營利性公益組織，不僅可以有效地規避行政機關權利尋租現象的發生，還可以對每一筆具體資金的使用做到真正公開透明，將生態環境損害賠償資金真正用于環境保護事業[9]。因此，將環境公益訴訟賠償資金納入“全國生態環境損害賠償基金”，不僅有利于管理使用環境公益訴訟產生的賠償金，也有利于管理使用其他捐贈資金和與生態環境保護相關的資金，無論是在管理上還是使用上都可做到專項對口，這對于規范生態環境損害賠償資金制度將大有裨益。

綜上，通過設立“全國生態環境損害賠償基金”，將環境公益訴訟產生的賠償金以及我國現存零散分布的環境保護資金進行統籌和規范，并由基金會進行管理，應為當下的最佳方案。

3 生態環境損害賠償資金的使用與監督機制

為了充分發揮生態環境損害賠償資金應有的功效，重點還在于建立健全生態環境損害賠償資金的使用機制和監督機制，以切實完善生態環境損害賠償資金制度。

3.1 生態環境損害賠償資金的使用機制

美國《超級基金法案》（Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act, CERCLA）規定的管理模式為由環境保護局（Environmental Protection Agency,EPA）對其他部門的分工配合進行統一的領導，并授權EPA享有敦促各責任方清理環境污染的權力，同時也授權其可以先行支付清理費用，后再通過訴訟等方式向責任方追回費用。美國“油污責任信賴基金”總部設在華盛頓，是一項高達10 億美元的新型油污基金，其將現存的數種法定基金整合而成并成立了 “國家油污基金中心”作為管理機構[10]。日本在1973 年的《公害健康損害補償法》中為管理公害補償基金的稅款專門設置了公害健康損害賠償協會，該協會具有社團法人資格。

參照美、日及我國的實踐經驗，設立全國環境損害賠償基金會對資金進行管理和使用，由基金會承擔基金的管理工作，由財政部門對其負責。財政部門對資金進行管理，相較于環境保護部門進行管理，雖然可能環境保護部門在環境保護方面更為專業、技術[11]，但是作為生態環境部門有可能成為環境訴訟的被告，其在履行職務上有所疏忽或是不利導致了環境損害，因此，由環境保護部門作為主管部門并不合適，將現有的關于生態環境保護的資金整合到基金會下并由其進行管理使用十分關鍵。

3.2 生態環境損害賠償資金的監督機制

2010 年4 月的墨西哥灣“深水地平線”鉆井平臺石油泄漏事故使海洋環境受到嚴重污染與損害。針對此次事故，英國石油公司（BP）設立了高達200 億美元的綜合性基金，以支付受害人賠償款項等。BP 公司與美國司法部簽訂了托管協議，據此設立了私立理賠管理程序（Gulf Coast Claim Facility, GCCF），索賠者為與此次事故相關的地方政府，由其向GCCF 索賠因采取預防措施與修復措施而發生的費用[12]。通過設立綜合性基金，這一次事故得到順利化解，其創新在于基金的獨立性，并不受制于BP公司與政府，與此同時，該機制不乏各種監督，包括政府的監督有效地督促了基金的管理者高效率地應對民眾提出的各種索賠申請，阻止可能的資金濫用情況的發生[13]。因此，設立生態環境損害賠償資金制度的重中之重在于構建明確的監督機制，以防止資金的濫用等問題。

3.2.1 明確環保部門的監督職責

目前，我國各地方出臺的關于生態損害賠償資金的管理辦法的做法普遍是只規定了行政系統內部的監督，如昆明市①《昆明市環境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》第5 條。和泰州市②《泰州市環境公益訴訟資金管理暫行辦法》第5 條。規定由市審計局對賠償資金的管理使用進行監督，貴州省③《貴州省省級環境保護專項資金管理暫行辦法》第4 條。和海南省規定由省財政廳進行監督、紹興市④《紹興市生態環境損害賠償金管理暫行辦法》第3 條。規定由市財政局進行監督，《漳州市生態環境損害修復資金管理辦法（試行）》規定由財政局和審計局共同監督……行政系統內部監督可以起到一定的作用，但對環境保護而言僅僅有行政系統內部的監督是不夠的，這其中甚至有可能產生更為嚴重的內部腐敗問題等。雖然在我國檢察機關對此具有監督權[14]，但是環保行政部門內部的自查與監督尤為重要。因此，應當明確行政系統內部各行政部門的監督職責，根據各部門的職責不同規定符合其職能的具體監督職責，以統一規范各部門對資金管理使用的監督[15]。

3.2.2 構建資金使用的信息公開制度

在關于環境保護的各個環節無論是在立法、執法還是司法，信息的透明度都是至為關鍵的一環[16]，如美國的國家機關在涉及環境的有關行動時就必須確保環境信息的透明度，信息公開制度可以有效保障公眾的環境信息知情權，其法律依據主要來源于1967 年的《情報自由法》、1970 年的《國家環境政策法》與1986 年的《緊急計劃和社團知情法》等。 構建生態環境損害賠償資金的信息公開制度，以使社會公眾有途徑可以對政府部門的資金使用與管理情況進行了解與監督，這雖然不能完全杜絕營私舞弊的腐敗現象， 但這種公共資金使用信息公開的制度可以最大限度地保證公共資金的合法使用[17]。

參照美國超級基金法的公眾監督之信息公開可以發現，公開是原則，不公開是例外。公開的信息主要包括[18]：①污染場地信息公開①CERCLA 第104 條為“反應權限”，其第（e）款為“信息收集和獲取”。根據本條規定從任何人處獲取的記錄、報告或者信息（包括總統的代表獲取的記錄、報告或者信息）均對公眾公開。；②用于選擇反應行動的行政記錄公開②CERCLA 第113 條（k）款規定，總統應當建立行政記錄，并且應當基于行政記錄來選擇反應行動。行政記錄應當向爭議設施所在地或者其附近的公眾公布。總統也可以將該行政記錄的副本放置在其他任何地方向公眾公開。；③技術轉移信息公開③CERCLA 第311 條規定在執行計劃時，美國國家環保局局長應當實施一項技術轉移（Technology Transfer）計劃，包括開發、收集、評價、調配和發布與反應行動需要的替代性和創新性處理技術的利用有關的信息，并應當為上述信息建立并維護一個中心參考資料室。局長所維護的資料應當以一種能夠促進信息傳播的方式提供給公眾以及其他政府機構，除非在任何個人有令局長滿意的證據表明如果公開局長根據本款從該個人直接或者間接獲取的任何信息或者其中部分信息，可能泄露以下內容：商業秘密；其他個人隱私。局長不得披露上述信息，并且根據《美國法典》第18 編第1905 條，透露上述信息應當受到懲罰。但是當任何國會委員會的主席提出披露要求時，不得以本款為依據拒絕向國會或國會委員會披露。。

參照超級基金法案的信息公開，我國在完善生態損害賠償資金制度時，在監督方面也應當做到以公開為原則，不公開為例外④例外規定可以參照《中華人民共和國政府信息公開條例》第14 條第4 款：“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。但是，經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。”。“全國生態環境損害賠償基金”關于信息公開的規定可擬為：“生態環境損害賠償基金管理委員會對涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的基金信息不得公開。但是，經權利人同意公開或者管委會認為不公開可能對公共利益造成重大影響的信息，可以予以公開。”基金管理委員會應當主動公開與基金相關的信息，每個公民都有權利對基金的相關信息申請公開。主要包括：①基金來源信息的公開；②基金使用決策事項的公開；③基金使用具體信息的公開。

3.2.3 強化環保組織的監督權

首先，環保組織成立的宗旨是以保護環境為己任，為了促進生態文明和可持續發展等與環保相關事業的發展⑤《中華環保聯合會章程》第3 條、《中國生物多樣性保護協會及綠色發展基金會》第3 條、《北京自然之友章程》第3 條、《中國生態文明研究與促進會章程》第3 條。，它們成立的目的就是有組織有紀律地保護環境，在環境公共利益受損的情況下，積極地提起環境公益訴訟以保護環境公共利益[19]。

其次，在我國目前的法律框架內仍然是以環保組織為提起環境公益訴訟的主要力量，并且在環保組織提起的大多數環境公益訴訟案件中獲得了生態環境損害賠償金，對其的使用與管理，是否可以真正地對環境損害進行救濟，這些問題不僅是社會公眾更是作為原告的環保組織最關注的焦點。因此，在賠償金的使用上作為原告的環保組織應當是享有完全的知情權和監督權的。

最后，環保組織作為獨立于政府的民間機構，其組成人員來自各行各業，關注點不同，能夠更全面地了解資金是否落到實處。不受制于行政主管機關的權力和地方政府的壓力，可以更為客觀地對資金的管理使用進行監督。

3.2.4 落實公民的監督權

監督權是憲法賦予公民的一項重要的基本權利，每個公民都享有對國家事務的監督權。完善生態損害賠償資金制度在于更好地對環境公共利益進行保護，而公民對享受美好環境享有當然的權利，因此在生態損害賠償資金的管理使用中應當將公眾的監督作為重要的一環，公眾的參與能夠更好地將督促資金的規范管理，應當建立公眾信箱、網絡平臺、熱線電話等渠道，為公民參與監督暢通渠道[20]。

4 結論

設立全國性公募基金——“全國生態環境損害賠償基金”并建立專門的管理委員會對資金進行管理和使用，必將進一步推進我國生態環境損害賠償資金制度的建設與完善，在監督上不僅做到行政監督并切實做到信息公開和拓寬公眾參與途徑，落實公眾監督。將環境公益訴訟賠償金、生態修復金、社會捐贈資金等納入到統一管理的系統中，在沒有發生環境損害時，對環境予以關注和維持；當生態環境損害發生時，可以及時從基金中提取資金以有效應對重大環境損害；當發生生態環境損害之后，對環境公益提起提起環境公益訴訟的原告在鑒定費、訴訟費等方面可予以援助，對無人負責但是遭到損害的環境予以環境修復等。生態環境損害賠償基金應當是一個全方位、動態的系統，從預防生態環境受到損害直至受到損害之后的修復、救濟等都應當有一個完整的系統對其進行管理。