關于推進基層央行績效審計的思考及建議

摘要：績效審計是當前審計發展的趨勢，做好績效審計工作對基層央行的內審工作有著重要的意義。結合基層央行的特點，立足基層央行實際，全面分析了當前基層央行績效審計的現狀及存在的問題，并有針對性的提出了相關政策建議。

關鍵詞：基層央行績效審計

一、當前基層央行績效審計的現狀

（一）選題方面

一是選題內容大多小而專。當前基層央行績效審計的選題基本上小而轉，力求在部分業務領域做深做透，如銀行卡市場管理情況績效審計，支農再貸款績效審計等，內容小而專，并逐漸形成了有針對性的績效審計評價。二是2選題方向具有前瞻性。以人力資源配置績效審計為例，該審計對未來基層央行20年人員退休及補充狀況進行了測算，具有前瞻性，很有參考價值。三是選題范圍具有廣泛性。隨著績效審計的全面鋪開，審計領域逐步拓寬到基層央行貫徹執行貨幣政策、維護金融穩定以及提供金融服務三大職能的各個方面，審計覆蓋對外履職、對內管理的各個環節

（二）審計方法方面

1注重對比分析，體現審計績效。以集中采購績效審計為例。一是與市場比。如在評價設備或服務的購置方面，可充分參考市場行情，形成經濟性方面的合理評價。二是與政府機構比。《亞審組織第五次研究項目——績效審計指南》指出，評判良好效益的標準可以從已被接受的政府績效準則中獲得，部分行在實踐中，即將政府采購的部分要求納入了參照標準。三是與同類單位比。在統一的標準和數據口徑下，建立同類單位的對比評價體系，探尋某些單位可能需要提升的空間和思路。四是與自身比。一方面，若審計期較長，可通過時間序列分析查看被審計對象在某方面的變化趨勢，評價該變化是否向著更為合理的方向發展。另一方面，將自身實際執行結果與原需求計劃、預算目標等進行比較，用于評價執行效果的好壞。五是與原則比。在具體領域的績效審計中，應利用其特有的原則進行相應評價。如在集中采購中，可評價是否存在違背非歧視性原則的現象。

2注重價值挖掘，拓展審計深度。如在評價組織整體運營情況，一般選擇采用平衡記分卡模型，而在評價專項業務績效情況，則一般采用關鍵指標法、層次分析法、德爾菲法相結合的績效評價指標體系模型，外部成熟績效評價體系模型的引入和運用，有效增強了績效評價的科學性和客觀性，在減少與被審計對象之間的意見分歧方面作用較為明顯。同時，審計證據分析與加工強度加大，運用數據分析作為間接審計證據支撐的做法漸趨普遍，打破了以往合規性審計“問題直接定性—直接證據描述—違反制度依據名稱”的老三段式問題表述方式，逐步演變成“問題現象和風險危害程度描述—直接證據與問題現象比對分析—數據分析間接證據佐證—風險發生概率和危害程度警示”的新四段式問題表述方式，有效提高了審計發現表述的充實性、嚴謹性和全面性。同時注重采用多種方式，豐富審計手段。能夠運用調閱資料、組織座談、跟班作業、調閱錄像、外部走訪、實地查看、問卷調查等方式方法。在報告撰寫方面，能夠多采用數據和圖表說話。當前績效審計的評價及結論，多建立于數據或圖表的基礎上，在建立了相對權威的績效審計標準后，利用數據或圖表能使客觀情況的反映更為直觀和簡潔。

二、當前績效審計存在的問題。

（一）績效審計認識問題

一是被部分審計對象對績效審計還較為陌生，對其內容、目的、作用、意義等缺乏足夠了解，有的錯誤認為基層央行作為非營利性機構和國家宏觀調控部門，從事的是非物資生產活動，絕大多數職能和目標無法用貨幣價值衡量，無需強調經濟性、效率性和效果性，沒有必要開展績效審計，對開展績效審計不重視、不理解和不支持。二是部分審計人員在實施績效審計的時候，往往認為績效審計就是對審計對象運營與管理的經濟性、效率性和效果性進行全面地評價，實施過程中生搬硬套3E，一定非要采用復雜的量化指標和打分方法進行績效審計評價，理解上較為狹義、片面。

（二）審計項目規劃問題

隨著人民銀行績效審計涉及的領域越來越廣泛，各級分支機構項目規劃中的不足也逐漸顯現，其中比較突出的是很多創新性績效審計項目沒有得到合理的規劃，項目實施“短期化”，有的存在“一次游”的現象。只重視創新而未進行合理規劃，難免有些本末倒置，脫離了開展績效審計的目的，很多可以深入的、推廣的、后續跟蹤的，沒有持續開展;有的項目其他分支機構重復開展，內容雷同，缺乏新意;現在大多還局限在績效審計項目的實施、評價指標體系建立以及評價分析方法等微觀的層面，尚未站在戰略的角度去研究基層央行績效審計的未來發展規劃和目標，因此如何進行績效審計項目的合理規劃，以何種制度或指導思想保證績效審計項目長期、有效開展，是績效審計實踐中面臨的一大棘手問題。

（三）審計評價標準不健全

內審部門開展績效審計缺乏總體或某業務領域平均水準、最佳實務對照等評價標準，審計人員憑借自身經驗和后期學習“設計”出的定量和定性績效指標，難以獲得審計對象信服，被審計對象對績效審計結論認同度不高。具體項目中，內審人員多從歷史水平做縱向比較，其“3E”評價結論的公信力不強，影響了審計項目實施的效果，影響績效審計建設性作用發揮。

（四）審計評價方法“指標化”

當前開展績效審計時，容易走入一種誤區，即多數情形下均采用設置指標的方式進行審計評價，而指標體系中較多地采取定量評價的方法，似乎非定量指標、數理分析就無以言績效審計，未能根據實際情況，有效結合定性評價進行績效分析。

（五）審計組織方式問題

恰當的審計組織方式能夠促進審計目標的實現。結合日常審計工作，不少績效審計因為組織方式不合理致使審計成果“不盡人意”。一是審計不借“外力”，單兵作戰。對于一些業務性較強的內容，應當考慮聘請相關業務專家“聯合作戰”，提高審計的科學性和專業性。二是方式不當，事倍功半。對于涉及人、財、物方面的績效審計，下查一級效果更好，如不考慮項目特點，都采取同級審計監督，那往往會事倍而功半。

（六）審計報告質量問題

審計報告的關鍵因素就是其審計質量的高低，尤其是以審計實務為基礎的基層央行審計時，其審計質量更為重要。然而，在審計實踐中對于審計報告進行高質量的編寫成為了審計人員面臨的主要問題。從實際的審計實踐中發現，其問題主要表現于績效審計報告及其合規性無差異問題，審計報告的單一正面評價問題等，而對于不足及問題無法作出詳實的評估，使審計的規范性成為泡影。并且還存在少數審計報告缺乏客觀性或避重就輕。同時，在面對部分審計中審計報告冗長，缺乏總結性與針對性，用詞含糊不清，過于追求面面俱到，而使審計報告無法體現其真實的審計實效，而有的報告建議針對性和建設性不強，績效審計報告的質量還有待進一步提高。

（七）審計成果運用問題

一是審計成果得不到被審計對象的重視。目前部分被審計對象的思維仍停留在審計問題的“對與錯”和“多與少”上，對“好與不好”績效問題不愿認同，對“如何更好”等改進績效空間意見和建議也不太關心，整改落實不積極，導致績效審計的效果打了折扣。二是績效審計轉型成果運用不充分。受地區間溝通不暢、內審人員思維和認識上差異以及學習積極性不足等因素影響，一些好的績效審計經驗、做法并不能及時普及和掌握，也得不到推廣應用。

三、完善績效審計工作的一些建議

（一）建立健全績效審計制度框架

應注重績效審計的宏觀頂層設計，在認真總結績效審計經驗的基礎上，加快績效審計的規章制度、指導意見、操作指南和評價辦法的出臺，以制度為載體，催生、固化好的審計方法、模式，為發揮績效審計在基層央行治理中的作用提供制度支持。與此同時，做好統籌規劃績效審計發展戰略。一是建立績效審計長期發展目標。目前應遵循循序漸進指導思想，從簡單到復雜、從單一內容到全面、綜合性審計內容，從“3E”績效逐步拓展到公平性、環境性等的“5E”、“6E”績效，并注重加強績效審計的法規、準則等制度環境建設。二是細化績效審計發展各階段目標。制定績效審計發展的長期、中期和短期計劃，規劃績效審計的發展步驟，明確各階段計劃的主要目標、內容和實施措施，集中力量抓出實效。三是確立項目選擇的標準。績效審計項目的選擇應考慮項目的增值性、重要性、時效性及可行性。

（二）建立科學的績效審計評價體系

建議按業務條線或項目資金，建立相應的評價體系或模型，在試點的基礎上逐步鞏固應用，不斷積累績效審計經驗，逐步建立績效審計歷史數據庫，不僅能解決評價標準難確定的問題，而且為審計指標在系統內外橫向比較提供數據基礎。在開展審計評價時，內審人員也不能唯指標論，過度依賴數量分析，制度規定、公序良俗、最優實務、約定俗成，甚至于審計雙方達成的共識都可以成為績效審計的依據，而并不是說沒有指標就不能做出評價。同時合理選擇審計組織方式。為了提高績效審計的質量和效果，審計實踐中因根據審計內容的不同，合理選擇不同的審計組織方式。例如對某些專業性強的業務領域，為提高績效審計的科學性、嚴謹性，增強審計評價的權威性，可選擇聘請相關業務專家的方式;對涉及人、財、物的績效審計項目盡可能的采取下查一級的方式，對涉及政策執行效果的績效審計項目，則可以安排為同級監督。

（三）改進績效審計報告

審計報告是審計工作成果的提煉和展現，好的績效審計報告應該能為報告閱讀者提供容易獲取的、簡明扼要的和及時更新的信息，以幫助提高其經濟性、效率性和效果性。因此審計人員撰寫績效審計報告應遵循使用者效用最大原則，使用者能以直觀方式、高效率從審計報告中了解其所需的信息。一是報告形式可以有所創新，適當利用圖形、表格進行數據分析，結果直觀、有力;二是審計評價要客觀、到位，審計結論應鮮明、突出，尤其是體現績效的觀點;三是報告的格式要合理，根據重要性原則安排報告內容;四是報告的語言要精煉，充分考慮到報告使用者的閱讀效率，用簡潔語言表達核心思想;五是審計建議應具有建設性，注重從體制、機制上分析問題產生的根源，提出解決方案。

（四）培育績效審計環境

加大績效審計理念的宣傳力度，通過內聯網、宣傳欄、研討會、培訓座談等方式加強績效審計理念宣傳，糾正部分人員陳舊觀念和固有思維，提高干部職工對績效審計重要性、必要性的認識，加深對內審轉型方向和績效審計發展趨勢的理解，促使被審計對象重視、接受、支持和配合績效審計，在關注審計問題“對與錯”、“是與非”的同時，能從績效視角去思考自身工作的“好與不好”、“如何更好”，并更好地利用績效審計成果，提升業績空間，為績效審計全面推廣營造良好的外部環境。

（五）積極推動成果運用

一是建立與被審計對象的溝通協調機制，有效加強審計信息的溝通，促進達成績效改進的共識，充分發揮內審的咨詢職能;各級行內審部門要積極爭取行黨委的支持和各職能部門的理解，并將績效審計的成果作為干部任免升遷和考核獎懲的重要依據，營造良好的績效審計環境。二是建立健全審計成果共享機制，開展多種形式經驗交流會或座談會，定期組織跨轄區內審人員的經驗交流活動，拓寬績效審計思路和視野。依托遠程培訓系統，邀請績效審計領域的專家開展經驗介紹或業務培訓，擴大培訓覆蓋面，增強績效審計轉型經驗成果推廣普及的力度，進一步推動基層央行績效審計深化發展。

參考文獻：

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（劉棟，中國人民銀行蘇州市中心支行）