煤炭國家規劃礦區管理及與煤炭礦區辨析

王祥生，王 猛，劉敬春

煤炭國家規劃礦區管理及與煤炭礦區辨析

王祥生1，王 猛2，劉敬春1

(1. 中煤平朔集團有限公司，山西 朔州 036006；2. 中國煤炭工業協會咨詢中心，北京 100013)

針對煤炭國家規劃礦區與煤炭礦區易混淆不清問題，基于相關標準和通知，詳細解讀了煤炭國家規劃礦區和煤炭礦區的定義，梳理了第一、二批煤炭國家規劃礦區和《全國礦產資源規劃(2016—2020年)》劃定的煤炭國家規劃礦區基本情況，并從劃定目的、劃定依據和形成時段等方面詳細闡述了二者的區別。指明煤炭國家規劃礦區劃定主管部門是自然資源部，劃定主要目的是控制礦權設置，規范礦業權管理；煤炭礦區劃定主管部門是國家發展改革委，劃定目的主要是為生產開發做準備。在未來煤炭國家規劃礦區管理工作中，建議加強煤炭規劃礦區基本理論、劃定標準及規劃礦區內礦產資源與環境影響等方面的研究。

煤炭國家規劃礦區；煤炭礦區；劃定目的；劃定依據

煤炭國家規劃礦區[1]是國家根據建設規劃和礦產資源規劃，為建設大、中型礦山依法劃定的礦產資源分布區域，主要是大型煤田和礦區。煤炭國家規劃礦區主要由自然資源部聯合發展改革委劃定，主要是自然資源部使用。煤炭礦區是統一規劃和開發的煤田或其一部分，煤炭礦區[2]總體規劃由發展改革委批復。煤炭國家規劃礦區和煤炭礦區在劃定目的、劃定標準、形成階段上不同，易被混淆，只有正確認識兩者之間的區別，才能科學劃定煤炭國家規劃礦區，為礦業權科學配置提供依據。

1 煤炭國家規劃礦區劃定情況

我國分別在2004年、2006年和2016年先后開展3次煤炭國家規劃礦區劃定工作[3-4]。其中，2004年和2006年兩次共劃定45個煤炭國家規劃礦區(下文統一稱原煤炭國家規劃礦區)，2006年開始實行煤炭國家規劃礦區管理制度，主要是通過煤炭國家規劃礦區礦業權設置方案編寫并審查，有效管理礦業權。此45個規劃礦區主要是煤炭資源量大、資源條件好、對煤炭開發具有舉足輕重作用的大型煤田和礦區。此后10 a煤炭國家規劃礦區數量一直沒有變化，直到2016年，國務院批復同意《全國礦產資源規劃(2016—2020年)》(以下簡稱《礦規》)[4]，已由自然資源部、發展改革委、工信部、財政部、環保部、商務部6部門發布實施。此次礦產資源規劃共劃定162個煤炭國家規劃礦區。與原煤炭國家規劃礦區相比，變動較大的是取消了礦業權設置方案審批或備案制度，方案相關內容納入三輪礦規統一管理，見表1。

表1 原煤炭國家規劃礦區和最新煤炭國家規劃礦區對比[3-4]

2 煤炭國家規劃礦區礦業權管理

2004年和2006年劃定兩批煤炭國家規劃礦區后，我國開始實施煤炭國家規劃礦區管理制度，加強煤炭資源探礦權采礦權管理。具體要求如下。

①要做好煤炭國家規劃礦區探礦權采礦權設置方案的編制工作，規定編制礦業權設置方案的最低勘查程度要求[5]。凡煤炭國家規劃礦區內地質勘查工作達到普查程度以上的，由省級國土資源主管部門組織編制礦業權設置方案并報自然資源部批準；凡地質勘查工作程度難以滿足礦業權設置方案編制要求的，由國家負責開展普查和必要的詳查后編制。

②加強煤炭國家規劃礦區的探礦權采礦權管理。礦業權設置方案通過批準的設置礦業權；凡礦業權設置方案未經批準的，一律不得設置新探礦權采礦權。

③煤炭國家規劃礦區以外的煤炭產地，也要按照上述要求編制礦業權設置方案后設置礦業權，具體工作由省級國土資源主管部門負責，編制結果報自然資源部備案[5]。由此可明確，自然資源部負責煤炭國家規劃礦區礦業權設置方案的管理和審批，非國家規劃礦區只需要在自然資源部備案即可，同時也沒有必要將所有煤炭礦區劃入國家規劃礦區。目前，已經取消省、部兩級審批制度，但仍保留煤炭國家規劃礦區制度。

2.1 煤炭國家規劃礦區劃定目的

我國實行煤炭國家規劃礦區管理制度的主要目的是控制礦權的設置，以達到合理布局、優化結構、規模開采。

2.2 煤炭國家規劃礦區礦業權設置

2016年之前，煤炭國家規劃礦區范圍內礦業權設置要遵照經批復的礦業權設置方案執行。自然資源部先后下發《關于進一步加強煤炭資源勘查開采管理的通知》(國土資發〔2006〕13號)、《關于印發<煤炭國家規劃礦區礦業權設置方案編制要求>的通知》(國土資廳發〔2006〕26號)等一系列規范性文件，要求煤炭國家規劃礦區內探礦權和采礦權出讓、轉讓要嚴格按照批準的礦業權設置方案進行[5-6]。

2016年《全國礦產資源規劃(2016—2020年)》執行后，煤炭國家規劃礦區礦業權設置方案審批和備案制度取消，方案相關內容納入《礦規》統一管理。將礦業權設置方案與礦產資源規劃中的勘查、開采和規劃區塊有機融合，統一為“礦業權設置區劃”，作為規劃的重要組成部分，在總體規劃或專項規劃中設“礦業權設置區劃”專門篇章，對礦產資源勘查開發布局進行細化安排[6]。

2.3 煤炭國家規劃礦區礦業權審批

煤炭國家規劃礦區礦業權設置方案先由煤炭國家規劃礦區所在地的省級國土資源行政主管部門具體組織修編，經專家預評審并通過后，報自然資源部審批；自然資源部組織專家對修編后的礦業權設置方案進行評審，評審通過后予以批復[5]，由此可見，煤炭國家規劃礦區及其礦業權設置方案已經成為礦業權管理的重要手段。

3 煤炭國家規劃礦區與煤炭礦區區別

某些煤炭國家規劃礦區和煤炭礦區是大體相同的，例如，晉城煤炭國家規劃礦區在地理空間上與晉城礦區相近，但從國家設置煤炭國家規劃礦區的主要目的、劃定依據、形成階段等方面來看，兩者之間區別很大。

3.1 劃定主要目的不同

礦區劃定的目的是統一規劃和開發煤炭資源，其包括若干礦井或露天礦區域，有完整的生產工藝、地面運輸、電力供應、通訊調度、生產管理及生活服務等設施，其范圍常視礦床的規模而定。煤炭礦區的劃分為煤礦建設項目服務。

從自然資源部角度來看，煤炭國家規劃礦區主要是控制礦業權設置，確定探礦權、采礦權設置布局和規模及投放速度，從而規范煤炭資源勘查開發秩序，更加能夠避免優質大型資源被肢解拆分或惡意登記，從而造成資源浪費，導致大型煤炭基地資源供應不足。煤炭國家規劃礦區的劃定主要為礦業權設置服務。

3.2 劃定依據不同

3.2.1 煤炭國家規劃礦區

分析煤炭資源特征和分布特點，將資源量儲量豐富、煤層厚度大且穩定、構造簡單、煤質優良、勘探程度達到普查以上，資源條件好的大型煤田和礦區劃定為煤炭國家規劃礦區。綜合考慮現有煤炭生產礦區布局和資源探明情況，當地理位置和煤炭工業用途基本一致時，將現有生產礦區和規劃礦區合并為同一個煤炭國家規劃礦區。

對煤炭礦區來說，一般一個煤田就是一個礦區，如平頂山煤田就劃為平頂山礦區；一些大的煤田為了合理規劃和開發，分成幾個礦區，如渭北石炭–二疊紀煤田劃分為韓城、銅川、澄合和蒲白4個礦區，陜北侏羅紀煤田劃分為榆神礦區、榆橫礦區、神府礦區。

因此，煤炭國家規劃礦區范圍不一定是一個單獨的煤炭礦區，也可以是某個煤田或者同屬于某個煤田的幾個煤炭礦區的集合，如原渭北煤炭國家規劃礦區就是由渭北煤田的韓城、蒲白、銅川和澄合4個礦區合并重新劃定而成；也可能是某個礦區拆分而成，如原離石煤炭國家規劃礦區和原柳林煤炭國家規劃礦區由離柳礦區拆分并重新劃定而成。需要說明的是，以上這種煤炭國家規劃礦區劃定辦法并沒有影響礦業權設置，因為無論申請礦業權的區塊是在煤炭礦區內還是煤炭礦區外，只要是煤炭國家規劃礦區內的礦業權，其所在設置方案必須經過自然資源部審批。

3.2.2 煤炭礦區

礦區劃分主要考慮地貌特征、地下斷層構造和擬規劃的礦區所在地的地質可靠程度。此外，《煤炭礦區總體規劃管理暫行規定》[7]中規定“資源儲量為中型、規劃總規模300萬t/a及以上的礦區，其總體規劃由礦區所在省級發展改革委會同省級煤炭行業管理等部門提出審查意見后，報國家發展改革委審批”，由此可以看出，規劃總規模300萬t/a即可以劃分礦區，而這個規模基本不能劃入原煤炭國家規劃礦區。

3.3 形成階段不同

a. 煤炭礦區一般形成于詳查以后 劃分礦區邊界是煤炭礦區總體規劃的一項重要內容。《煤、泥炭地質勘查規范》[8]指出，詳查的任務是為礦區總體發展規劃提供地質依據。凡需要劃分井田和編制礦區總體發展規劃的地區應進行詳查。《煤炭礦區總體規劃管理暫行規定》要求，編制煤炭礦區總體規劃應在普查和必要的詳查地質報告基礎上進行，詳查以上區域面積占礦區含煤面積的60%左右。

b. 煤炭國家規劃礦區一般形成于煤炭礦區之后 從我國實際來看，多數情況在已有煤炭礦區基礎上再次劃定煤炭國家規劃礦區。而煤炭國家規劃礦區與煤炭礦區劃定時間相近的情況多出現在新開發的煤田，如第三輪《礦規》中新疆煤炭國家規劃礦區和新疆煤炭礦區基本一致。此外，由于劃定目的不同，煤炭國家規劃礦區范圍不局限于某個礦區，其使用者主要為自然資源部及下屬省廳，用來規范地方和國家煤炭國家規劃礦區探、采礦許可證權限。

c．煤炭國家規劃礦區劃定遲于煤炭礦區 煤炭規劃礦區工作2004年才開展，2006年建立煤炭國家規劃礦區管理制度，時間上也要遠遠遲于煤炭礦區。

我國很早就有煤炭礦區的劃分，后來自然資源部出于科學管理礦業權的需要，才劃定煤炭國家規劃礦區。由于煤炭礦區早已經在煤炭行業根深蒂固，因此，當煤炭國家規劃礦區出現后，很容易被理解為煤炭礦區，從而在使用上造成一定程度的混亂。

4 結語

a.煤炭國家規劃礦區主管部門是自然資源部，劃定主要目的是控制礦權設置，規范礦業權管理；煤炭礦區主管部門是發展改革委，劃定目的主要是為生產開發做準備。由于目的不同，因此，劃定依據和形成階段也不同。不能將煤炭礦區等同于煤炭國家規劃礦區，也不能將任何礦區都劃入煤炭國家規劃礦區。

b. 在未來煤炭國家規劃礦區管理工作中，建議加強以下工作：一是要進一步明確國家規劃礦區的定義、劃定目的和指導思想，為后續煤炭國家規劃礦區劃定提供理論指導；二是要制定國家規劃礦區劃定的原則和標準，為煤炭國家規劃礦區劃定提供工作標準。主要包括資源儲量、地質地貌條件、區位等參考因素在內的劃定標準、煤炭國家規劃礦區調整(新增和取消)必要性等問題研究和規范使用煤炭國家規劃礦區名稱等問題；三是深入研究煤炭國家規劃礦區與生態保護相關的主體功能區等關系問題，主要包括生態相關主體功能區占用煤炭國家規劃礦區資源儲量的調查研究，煤炭國家規劃礦區后備資源調查和煤炭國家規劃礦區內礦產資源勘查開發對環境影響及評估等。

[1] 中華人民共和國國土資源部. 國土資源部關于加強國家規劃礦區內礦權管理的通知：國土資發〔2004〕206號[Z]. 2004-09-27.

[2] 中華人民共和國住房和城鄉建設部. 煤炭工業礦區總體規劃文件編制標準：GB/T 50651—2011[S]. 北京：中國計劃出版社，2010.

[3] 國家發展和改革委員會，中華人民共和國國土資源部. 關于加強煤炭建設項目管理的通知：發改能源〔2006〕1039號[Z]. 2007-12-04.

[4] 中華人民共和國國土資源部，國家發展和改革委員會，工業和信息化部，等. 全國礦產資源規劃(2016—2020年)[Z]. 2016-11-08.

[5] 中華人民共和國國土資源部. 關于印發<煤炭國家規劃礦區礦業權設置方案編制要求>的通知(國土資廳發〔2006〕26號)[Z]. 2006-02-23.

[6] 中華人民共和國住房和城鄉建設部，國家質量監督檢驗檢疫總局. 煤炭工業礦區總體規劃規范：GB 50465—2008[S]. 北京：中國計劃出版社，2009.

[7] 國家發展和改革委員會. 煤炭礦區總體規劃管理暫行規定[Z]. 2012-6-13.

[8] 中華人民共和國國土資源部. 煤、泥炭地質勘查規范：DZ/ T 0215—2002[S]. 北京：地質出版社，2002.

Management of national planned coal mining areas and discrimination with coal mining areas

WANG Xiangsheng1, WANG Meng2, LIU Jingchun1

(1. China Coal Pingshuo Group Co., Ltd., Shuozhou 036006, China; 2. Consulting Center of China National Coal Association, Beijing 100013, China)

In view of the confusion between national planned coal mining areas and coal mining areas, based on the relevant standards and notices, the definitions of national planned coal mining areas and coal mining areas are interpreted in detail. This paper introduces the basic situation of the first and second batches of national planned coal mining areas and the《National Mineral Resources Planning (2016-2020)》. The differences between the two are expounded in detail from the aspects of delineation purpose, delimitation basis and formation period. It is pointed out that the competent department of national planned coal mining areas is the Ministry of Natural Resources, and the main purpose of delimitation is to control the establishment of mining rights and standardize the management of mining rights. The competent department in charge of the delimitation of coal mining areas is the National Development and Reform Commission, and the purpose of delimitation is mainly to prepare for production and development. In the future of coal national planning mining areas management, it is suggested that the research on the basic theory, delimitation standard and mineral resources and environmental impact in coal national planning mining areas should be strengthened.

national planned coal mining areas; coal mining areas; delineation purposes; delineation basis

F407.21

A

10.3969/j.issn.1001-1986.2019.04.033

1001-1986(2019)04-0219-04

2019-05-28

國家礦產資源儲量技術標準體系建設項目(國土資廳函〔2015〕1151號)

Construction Project of National Technical Standard system for Mineral Resources and Mineral Reserves(國土資廳函〔2015〕1151號)

王祥生，1966年生，男，山西朔州人，碩士，高級工程師. 從事煤炭企業管理、戰略規劃等工作. E-mail：ljcps@sina.com

王祥生，王猛，劉敬春. 煤炭國家規劃礦區管理及與煤炭礦區辨析[J]. 煤田地質與勘探，2019，47(4)：219–222.

WANG Xiangsheng，WANG Meng，LIU Jingchun. Management of national coal planning mining areas and discrimination with coal mining areas[J]. Coal Geology & Exploration，2019，47(4)：219–222.

(責任編輯 范章群)