深圳氣象專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員改革探索

徐文文 饒華炎 黃曉君

公務(wù)員分類改革在世界范圍來看并不是一個新生事物，但是在中國特色社會主義制度下，推進具有中國特色、適合中國國情的公務(wù)員分類改革是需要認(rèn)真謀劃和統(tǒng)籌的。為了探索我國公務(wù)員分類改革，深圳市作為我國公務(wù)員分類改革的試點城市，在2010年出臺了公務(wù)員分類改革實施方案，將全市公務(wù)員劃分為綜合管理、行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)三類職位類別。2018年12月出臺的《公務(wù)員法》中再明確了公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。

深圳氣象局是全國副省級城市氣象機構(gòu)唯一一個以地方為主的雙重管理、區(qū)級及以下無氣象機構(gòu)、局臺合一的氣象部門。近年來，公共安全和應(yīng)急管理越來越嚴(yán)峻，面對愈加精細(xì)的氣象服務(wù)需求和不斷拓展服務(wù)面的形勢，深圳氣象部門也需要以公務(wù)員體制改革為抓手來提升氣象管理與服務(wù)的效能。因此專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員改革從深圳市氣象局試點探索開始。

一、基本情況

深圳市氣象局于2011年完成了專業(yè)技術(shù)類氣象職組的職位設(shè)置、原部分綜合管理類公務(wù)員的職級薪級套轉(zhuǎn)等工作，開始按照專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員進行管理。2015年，深圳市出臺《深圳市行政機關(guān)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理辦法》等，2016年深圳市氣象局與深圳市人力資源與社會保障局就氣象專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的職位設(shè)置、考核、繼續(xù)教育、能力評估等出臺一系列配套細(xì)則，不斷修訂和完善氣象類專業(yè)技術(shù)公務(wù)員的架構(gòu)體系和管理運行機制。2017年底，印發(fā)了《深圳市專業(yè)技術(shù)類氣象職組公務(wù)員管理辦法》，這也意味著專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員改革在氣象職組的試點基本完成并形成可復(fù)制可推廣的系列成果。自2011年以來國家公務(wù)員局、中編辦及其他省市相關(guān)部門等先后到深圳市氣象局進行調(diào)研，深圳市專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員試點探索也為中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》（2016年）、中組部印發(fā)的《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職級設(shè)置管理辦法（試行）》（2019年）、《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員專業(yè)技術(shù)任職資格評定辦法（試行）》（2019年）提供了實踐經(jīng)驗。

二、主要特點

（一）建立獨具特色的職務(wù)序列

深圳市專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員有別于綜合管理類公務(wù)員，其核心是專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)序列與行政級別無關(guān)聯(lián)，屬于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。氣象職組的專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員隊伍分為“兩系”“三級”“七等”（見下圖），人員結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“橄欖型”特點。“兩系”是指根據(jù)其性質(zhì)和專業(yè)特點，以氣象預(yù)報為核心，氣象信息為延伸，設(shè)置氣象預(yù)報職系和氣象信息職系兩大職務(wù)序列。“三級”則是按職位特點、任職資格、權(quán)責(zé)輕重，由高到低設(shè)為主任、主管、助理。以氣象預(yù)報職系為例，主任職級對應(yīng)預(yù)報首席崗，主管職級對應(yīng)領(lǐng)班崗、決策崗；助理職級對應(yīng)服務(wù)崗、應(yīng)急崗。“七等”是指氣象預(yù)報職系劃分為七個等級的職位。另外專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職級設(shè)置與機構(gòu)規(guī)格無關(guān)，各職系在較高職級試行職數(shù)管理制，例如氣象預(yù)報主任級別人數(shù)限制為3人（20%），也就是說專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員無論在哪個層級的部門工作，其發(fā)展前景原則上是一致的。

目前，深圳市氣象局現(xiàn)有專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員14人，其中主任級4人，主管級10人，其中一級主管5人、二級主管4人，三級主管1人；具有高級專業(yè)技術(shù)資格的7人，具有中級專業(yè)技術(shù)資格的7人。

圖 深圳市專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員氣象職組設(shè)置架構(gòu)圖

（二）重構(gòu)以專業(yè)精神為核心的招考、晉升、考核等精細(xì)化管理體系

1.招考。公務(wù)員分類改革前，公務(wù)員招考職位的專業(yè)、學(xué)歷等條件設(shè)置要求基本相同，不考察人員的專業(yè)素養(yǎng)和技術(shù)能力。實施專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員改革后，公開招考職位可根據(jù)職系與職級差異化的設(shè)置專業(yè)類別（精細(xì)到三級目錄）、最低學(xué)歷、專業(yè)技術(shù)資格等條件。筆試科目中的申論改為對氣象預(yù)報或計算機等專業(yè)知識的測試。面試則采用實際操作等非結(jié)構(gòu)化方式，更直接地考察招考對象的專業(yè)素質(zhì)、技術(shù)水平等能力。

2.晉升。專業(yè)技術(shù)類氣象職系各層級職務(wù)的任職條件與專業(yè)技術(shù)資格、從事專業(yè)技術(shù)崗位年限、任期內(nèi)專業(yè)能力評估等掛鉤。晉升不同職級職務(wù)時必須取得相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)資格、累積一定年限并通過專業(yè)能力評估，更加體現(xiàn)了對專業(yè)技術(shù)的尊重，激發(fā)大家努力鉆研、獲得更高專業(yè)技術(shù)資格和水平的積極性。

3.考核。每年度進行專業(yè)能力績效考核，圍繞“績”“勤”兩個部分制定一系列量化、客觀的考核指標(biāo)，其中“績”主要考核服務(wù)與業(yè)務(wù)工作的數(shù)量和質(zhì)量、專業(yè)技術(shù)成果等，“勤”主要考核出勤情況、工作態(tài)度等。另外，按任期進行專業(yè)能力評估，包括專業(yè)績效、專業(yè)能力和專業(yè)素質(zhì)評價等三部分，由氣象部門科技委員會組織專題評審會，任期內(nèi)專業(yè)能力評估與晉升直接掛鉤。通過雙考核建立以能力和績效為評價核心的專業(yè)技術(shù)人員專業(yè)能力指標(biāo)體系，促進專業(yè)技術(shù)人才的的快速成長，也有利于技術(shù)人員充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，提高工作積極性。

（三）建立“打包制”的薪級工資體系

由于專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職級序列的獨立性，其工資體系也與綜合管理類公務(wù)員完全不一樣。參考原綜合管理類公務(wù)員的工資水平為專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員建立一套全新的薪級工資制體系，大大簡化了工資構(gòu)成。在每個職級中設(shè)立若干個薪級，人員按照技術(shù)職級、年度考核、工作年限來確定薪級，有效突破了原基層的綜合管理類公務(wù)員職務(wù)無法晉升導(dǎo)致待遇 “天花板”問題，即在無法晉升較高職級時仍可憑借工作年限、工作量、年度考核來提升薪級。

（四）建立穩(wěn)定的專業(yè)技術(shù)隊伍

高度的專業(yè)技術(shù)性要求，使專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員具有專業(yè)技術(shù)稀缺性和低替代性，這也降低其與其他類別職位之間的流動可能。①李淑瑾：《深圳市公務(wù)員跨職類轉(zhuǎn)任制度實施中的問題及其解決研究》，《深圳大學(xué)2017年碩士論文集》。一方面參照香港模式，保持專業(yè)技術(shù)類人員的穩(wěn)定性，嚴(yán)格控制各職類、職組、職系之間的轉(zhuǎn)換（即轉(zhuǎn)換職系原則上只能就該職系最低職級），確保專業(yè)技術(shù)人員長期穩(wěn)定從事該專業(yè)工作，促進業(yè)務(wù)技術(shù)水平提升。另一方面在氣象專業(yè)技術(shù)行業(yè)內(nèi)進行多崗位鍛煉，把有發(fā)展?jié)撡|(zhì)的專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員放到重要崗位鍛煉，提高應(yīng)對復(fù)雜局面的能力和綜合領(lǐng)導(dǎo)能力。

（五）構(gòu)建業(yè)務(wù)+行政的雙向管理

由于深圳氣象部門不僅僅是業(yè)務(wù)部門，也是行使社會管理和共公服務(wù)的管理部門，因此采取專業(yè)技術(shù)和行政的雙向管理，行政管理運行由綜合管理類的處長負(fù)責(zé)，專業(yè)技術(shù)方面由專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員最高層級人員負(fù)責(zé)，專業(yè)技術(shù)類和綜合管理類公務(wù)員互相取長補短，復(fù)合型人才與專業(yè)型人才組合，管理型人才與業(yè)務(wù)型人才搭配的團隊建設(shè)日趨完善。

三、存在問題

（一）專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理制度推行環(huán)境較差

從我國的傳統(tǒng)思想和大環(huán)境來看，“官本位”“惟官是貴”思想仍然存在，②蔡冬峻：《深圳市公務(wù)員分類管理改革研究》，《武漢大學(xué)2013年博士論文集》。工匠精神缺失，還沒有完全樹立尊重專業(yè)人才的社會價值取向，愿意經(jīng)年累月從事技術(shù)工作的人員少，專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員吸引力不強，難以選拔和留住優(yōu)秀的專業(yè)人才。從近7年專業(yè)技術(shù)類試點的推廣來看并不樂觀，選取基層進行試點可行，但是正式實施推行還必須至上而下的條塊統(tǒng)一推進。

（二）專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員隊伍過于強調(diào)穩(wěn)定性

深圳市公務(wù)員分類改革倡導(dǎo)培養(yǎng)專才，因此不鼓勵公務(wù)員跨職系流動，有利于保持專業(yè)型公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定性，對專業(yè)經(jīng)驗累積、工作延續(xù)性有正面作用。但是公務(wù)員隊伍過于穩(wěn)定，長期從事一個職位，也會造成知識單一、經(jīng)歷簡單、與社會脫節(jié)、執(zhí)行力下降、工作懈怠等問題，限制了專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職業(yè)空間、成長發(fā)展，也忽視了公務(wù)員自身職業(yè)意愿和能力。尤其是隨著氣象現(xiàn)代化建設(shè)飛速發(fā)展, 氣象業(yè)務(wù)和服務(wù)都向多元化不斷推進, 更對復(fù)合型氣象人才提出了迫切要求。③張芝和、 高文麗、付兆鋒：《復(fù)合型氣象人才: 減災(zāi)抗災(zāi)的急切呼喚》，《中國人才》2010年第 19期。

（三）專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員培訓(xùn)體系尚不成熟

目前深圳市氣象職組公務(wù)員培訓(xùn)只能依托氣象行業(yè)資源，參加行業(yè)內(nèi)組織的培訓(xùn)、交流來培養(yǎng)人才、更新知識。在深圳市公務(wù)員培訓(xùn)體系中專業(yè)技術(shù)類與其他類別無差異，培訓(xùn)課程中未有任何關(guān)于專業(yè)技術(shù)的內(nèi)容，專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的培訓(xùn)還處于真空狀態(tài)。

（四）公務(wù)員管理碎片化政策有待彌合

深圳市專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員仍屬小眾，在《關(guān)于促進人才優(yōu)先發(fā)展的若干措施》《深圳市行政機關(guān)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理辦法》等政策出臺后，在各區(qū)域選調(diào)交流方面的政策仍有差異，科技項目申報、科研獎勵申報等方面的支撐政策仍無法落地，例如專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員各職級崗位有技術(shù)職稱資格要求，但專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員又無資格申報科技項目和科技獎勵，而現(xiàn)行的職稱評定須與科技成果掛鉤，對專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員晉升職級造成較大影響。2012年深圳市出臺的科技創(chuàng)新“1+10”系列文件中，規(guī)定市科技計劃項目申請單位不能為政府機關(guān)、市科技研發(fā)資金項目承擔(dān)單位不能為政府機關(guān)，限制專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員申報科技獎項。

四、完善深圳市專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理的對策與建議

2019年6月1日新《公務(wù)員法》實施，中組部配套印發(fā)了《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職級設(shè)置管理辦法（試行）》（2019年）、《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員專業(yè)技術(shù)任職資格評定辦法（試行）》，新《公務(wù)員法》及其配套文件的實施也將更有利于專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的管理和全國推行。深圳現(xiàn)行專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理在職務(wù)序列設(shè)置架構(gòu)理念、基于專業(yè)技術(shù)資格的晉升體系等方面均與上述管理辦法一致。不同的是，上述辦法在深圳專業(yè)技術(shù)類職級“三類、七等”的基礎(chǔ)上進一步完善和細(xì)化，將專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職級劃分為“四類、十一等”，其中四類分別是：技術(shù)員、主管、高級主管、總監(jiān)，并將主管和高級主管細(xì)分為四級，總監(jiān)細(xì)分為兩級。面對新法實施，深圳氣象專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員也將按計劃進行套轉(zhuǎn)統(tǒng)一。

（一）營造良好的公務(wù)員分類改革的社會環(huán)境

一是加大公務(wù)員分類改革的制度宣講，讓公務(wù)員群體和社會公眾更了解專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員改革。二是破除“官本位”思想，樹立服務(wù)型政府理念，從制度層面、薪酬層面、市場培育層面、社會氛圍層面、學(xué)校教育層面等，為尊重技術(shù)提供適宜的土壤、營造良好的氛圍。三是按照行業(yè)專業(yè)條塊，至上而下統(tǒng)一推行專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員改革，將更有改革的效率和魄力。四是準(zhǔn)確區(qū)分事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員與專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的定位。

（二）穩(wěn)定專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員隊伍和適度交流相結(jié)合

一是允許專業(yè)相關(guān)職系間的“零成本”轉(zhuǎn)任。在構(gòu)建科學(xué)合理的專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員體系架構(gòu)基礎(chǔ)上，在較寬的專業(yè)范圍即有所關(guān)聯(lián)的多個職系中允許專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員橫向交流，促進相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的融合發(fā)展，有效突破知識面單一、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等局限，促進人員以復(fù)合型思維開展科學(xué)研究，以交叉學(xué)科知識與復(fù)合能力服務(wù)于氣象事業(yè)發(fā)展，同時也賦予專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員更廣闊的的職業(yè)發(fā)展空間。二是適當(dāng)降低跨職組職類轉(zhuǎn)任的成本。對于從事技術(shù)工作數(shù)十年、專業(yè)能力無法繼續(xù)提升、個人轉(zhuǎn)任意愿強烈的專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員，可適當(dāng)降低其轉(zhuǎn)任其他職組職類公務(wù)員的成本，體現(xiàn)人文關(guān)懷也更好地人盡其用。

（三）積極對接納入地方人才工程

從過去幾年的實踐來看，專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員因其要求高、專業(yè)性強、職業(yè)空間小等因素?zé)o法選拔和留住優(yōu)秀的專業(yè)人才。近年來，深圳市高度重視人才引進工作，相繼出臺了《關(guān)于促進人才優(yōu)先發(fā)展的若干措施》《深圳經(jīng)濟待區(qū)人才工作條例》等法規(guī)和措施，實施了“孔雀計劃”“苗圃計劃”等人才工程，應(yīng)緊抓機遇，將緊缺的專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的選召納入深圳市人才工程中統(tǒng)籌考慮，提升崗位吸引力。

（四）依托行業(yè)資源建立完善的培訓(xùn)交流制度

所謂的專業(yè)性必須使其具有提供終身從事的職業(yè)發(fā)展前景。①張帆、薛瀾：《彌合碎片化的政策設(shè)計: 從提升專業(yè)性的角度深化公務(wù)員制度改革》，《中國行政管理》2015年第12期。在培訓(xùn)的內(nèi)容、頻率和強度上專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員與其他兩類公務(wù)員存在較大差異。②李佳琪：《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理現(xiàn)狀及對策研究》，《中國行政管理》2013年第8期。專業(yè)技術(shù)的知識更新和定期培訓(xùn)對于專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的成長至關(guān)重要，需要給予高度重視。在氣象等專業(yè)性強的領(lǐng)域來看，依托地方黨校等無法進行專業(yè)再教育，要從宏觀上建立依托氣象行業(yè)和相關(guān)氣象院校資源的培訓(xùn)體系，建立定點培訓(xùn)基地，實施以專業(yè)技術(shù)為核心的初任、入職、定期和不定期全流程培訓(xùn)，并鼓勵和支持現(xiàn)有專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員進行繼續(xù)教育。

（五）進一步完善專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的制度體系

隨著專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員改革逐步推廣，除了在宏觀層面上的制度，更著重于實操層面的落實，尤其涉及其他相關(guān)規(guī)章制度相沖突和抵制時，應(yīng)予以明確界定。