“一證式”排污許可證制度改善措施

于嘉穎

（上海建科環境技術有限公司，上海200032）

1 引言

我國的相關部門應盡快完善環境大數據系統的對接、建設與應用，夯實技術體系的數據基礎。國家排污許可證管理信息平臺要盡快完善排污許可證數據，深度挖掘與應用系統、監管系統相關的信息，將排污單位的許可證執行報告、監測數據作為各項技術規范制定的參考依據。同時，應盡快實現與環境統計、在線監測等環境管理數據系統的對接，夯實各項技術規范性文件的數據基礎；盡快開展基于環境質量維護的排污許可技術支撐性研究。排污許可證的改革不是一蹴而就的，而是循序漸進的，是一個螺旋式的上升的過程。前期以應發盡發為原則，根據污染物排放標準、總量控制指標、環境影響評價文件及批復要求等，確定許可排放限值，以污染防治可行技術作為輔助，但尚未做到與環境質量掛鉤；下一步，應借鑒歐美等發達國家基于技術和環境質量的許可排放限值的確定方法，建立適合我國的環境質量許可排放限值的確定方法，有效改善環境質量。

2 具體改進措施

2.1 以許可證為基礎，建立“一證式”污染物排放源全生命周期管控體系

具體如圖1 所示。

圖1 “一證式”污染物排放源全生命周期管控體系

2.2 排污許可證實行分類管理

排污許可證的分類管理包括根據污染源種類分項管理和根據固定源類型分級管理。

根據不同污染物排放種類的特點進行區別管理，除簡單的簡化管理和重點的分級管理之外，同時考慮項目排放對環境造成影響的嚴重性，對影響程度大的污染源需做到全面把控，對較小污染源的管理應進一步簡化并降低成本。同時，制定貫穿項目整個生命周期的管理制度，做到固定源全方位監管。

2.3 完善相關政策

國家負責制定排污管理的相關指導性的政策文件，各地根據自身情況對具體實施辦法進行調整。

目前在制度的推進階段，我國在基本搭建完成“上層建筑”各項制度的當口，仍需探索出一條符合我國國情的實施細則。在美國，國家環保局把權力下放給各州環保局，讓其對管轄區內的環境進行“自治”，但要轄區制定的相關文件需達到國家制定的大氣和水環境質量標準。我國與美國的基本政治制度不同，現行的環保制度是所有地區所有行業均需要遵守的國家統一制定的標準，各地允許在國家標準的基礎上制定更嚴格的地區標準。我國可以借鑒美國技術法規中的先進思想，當我國制度建設和管理成熟之后，在改革國家標準和實施細則的過程中，應將工作重點放在指導思想上，全面覆蓋并定性描述環境保護的目標，各地根據自己的實際情況，建立并調整具體定量的標準和執行方法。

2.4 完善制度規范

相關部門應對許可量進行深入研究，制定技術規范，從多方面、多角度分析和科學制定許可量標準（許可的排放標準以技術為基礎，細致且具有針對性）。

區別于中國“離散點”式的標準體系，美國已經建立起一套較為完備的，從排放源自身和環境承載量雙向考慮的標準體系。在這個體系的基礎上，真正執行的標準還可以根據實際情況調整至最合理的狀態。美國技術規范體系的建立，很大程度上應該歸功于其技術法規的完備，對于標準的制定、合格評定到執行應用都有一套科學有效的管理流程，能促進整個標準和技術規范體系的良性發展。根據多年的研究和實踐經驗，我國應盡快完善相應的技術規范和標準采納的流程制度，尤其當排污許可證制度基本普及之后，多方參與制度建設才是推進制度完善的最大動力[1]。

2.5 保證權責分明，明確企業責任主體

排污許可證可以明確排污者的權利義務，只有申領排污許可證之后才能合法排污，相應的企業也應遵守相關的法律法規，對于環境違法行為必然要嚴懲不貸。美國的排污許可證中記載了各類違法違規行為對應的處罰措施，懲罰的力度也非常大。我國目前的法律已對各項違法行為的處罰有了明確的規定，更應該注重的是執法過程的有效實施。同時，要加強環保宣傳力度，讓企業明確自身責任，并不是申領到許可證便萬事大吉，持續在運營過程中有效管理才是長久之計[2]。

2.6 嚴格臺賬制度，細化自行監測、臺賬記錄要求

我國的排污許可證強調了臺賬制度在企業環保管理中的重要性。對管理部門來講，要判斷企業在日常運營過程中的操作是否合規，完善的臺賬可以大大提升執法效率，對企業也是自證清白的最有力工具。在美國的制度中，臺賬應該隨時公開，供公眾查閱，令企業的違法行為無所遁形，也動用民眾的力量參與監督，大大降低了企業違反環保法規的風險。在我國的排污許可證執行年報中應加強對臺賬的要求和審核力度，同時，對信息公開做明確地規定，最大化發揮臺賬督促和監管的作用。

2.7 加強信息公開和公眾參與度

我國目前實行的排污許可證制度在申請前和核發后各有一次信息公開的要求，法律上沒有明確規定公示的時間，目前的操作模式實施申請前有為期5 個工作日的公示期，公眾可通過平臺入口提出書面意見，對書面意見的回復同樣沒有法律強制要求；核發后所有許可證信息將在平臺上長期保存供公眾查閱。橫向比較來說，許可證的公共參與流程還是比較簡單的，相比我國現有的環評公共參度與流程也稍顯不足?？紤]我國現行多種環保制度共同作用的現狀，過多向公眾傳達重復性的信息可能引發資源浪費，但保障公眾參與是制度有效實施的根基，因此我國應注重各項環保制度的聯動，保障公眾參度與最大化和重復信息量最小化，保障排污許可證生命周期的各個階段都給相關利益群體充分表達自己意見的機會，并盡可能平衡各方利益推動發展。

2.8 加強監管、嚴格執法，確保排污許可的權威性

確立排污許可證在環保管理中的核心地位，實現“一證化”管理。任何環保執法行為都應該以排污許可證為最基礎的依據，對違反排污許可證的行為堅決處罰，才能有效樹立許可證威信，使企業和管理部門有法可依。

2.9 發揮排污許可量的市場經濟效益，出臺政策鼓勵企業主動排污

在美國有多種政府補貼和減稅政策鼓勵企業在環保上多投入，采取更先進的污染物處理技術以期達到更高的排放標準，不僅帶來了環境利好，也推動了環保技術的發展。同時，為了促進企業減排，法律規定許可證中富余的排污量可進行交易，企業在多重利益的促進下積極主動減排，形成良性循環。我國在減排方面的推動政策主要還是以國家發布的減排計劃為主，各地政府強制實施的模式。首先，企業大多為被動減排，積極性不高，效果大打折扣。其次，企業沒有推動力就不會追求更高、更好的減排效果。因此，我國應思考如何學習美國的先進減排政策，配合排污權交易、政府補貼等經濟手段刺激減排，從長遠來看促進環境和經濟的并向發展。

3 結語

“一證式”排污許可證管理代表了一種與當前的管理模式完全不同的、全新的污染源管理手段，體現了簡證、高效的管理思路，順應了未來環境管理的發展趨勢?！耙蛔C式”排污許可證制度體現了一種嶄新的管理思維和方法，是實現環境管理從根本發生突破的手段。通過推進“一證式”排污許可證管理，可以實現對我國現有的污染源管理體系進行重塑，這也是近年來國內許多學者對排污許可證制度改革的主流研究方向。