政府預算對PPP項目收入影響

李兆鑫 張佳音

[摘 要] PPP項目回報機制包括政府付費、使用者付費、財政可行性缺口補助三種。其中，政府付費和財政可行性缺口補助均屬于政府采購的范疇，需要納入政府預算。社會資本方和其他項目參與方在投資運營PPP項目時，應當高度重視政府財政預算對項目收入的影響，關注政府預算情況，以明確政府財政支出責任和能力。基于對PPP項目納入政府預算的條件和財政支出流程進行簡要介紹，就PPP項目財政支出的幾個問題進行探討辨析，結合財金（2019）10號文對財政支出與項目收入問題做出的明確要求，指出在投資PPP項目過程中，對財政周期、項目入庫、財政轉移支付等細節問題，仍需要加以重視。

[關鍵詞] 財政預算;PPP項目庫;政府付費;地方政府隱形債務

[中圖分類號] F275[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）07-0155-02

一、PPP項目納入政府預算的條件及支付流程

（一）PPP納入政府預算的條件

根據財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的要求，需要將PPP項目財政支出責任納入到預算統籌安排的，需要符合以下條件：一是通過財政承受能力論證，并經同級人事政府審核同意實施;二是由各級財政部門將其列入PPP項目目錄，并納入政府和社會資本合作綜合信息平臺（即PPP項目庫）;三是每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算的支出比例，不應超過10%;四是地方政府應當按照預算法的要求，將與PPP項目相關的財政支出依法納入年度預算草案編制中，并經同級人大審查批準。

由于各地政府信息公開的強度不同，有些PPP項目通過查閱地方預算，無法確定是否已經明確了財政支出責任。實務中，通常是查閱PPP項目庫，凡進入項目庫的，基本可以確定財政支出責任已經編入預算。但需注意兩個問題：其一，PPP項目儲備庫不要求通過財政承諾能力論證，故應以執行庫為準;但進入儲備庫可作為社會資本方決策是否參與PPP項目的參考依據。

其二，由于PPP項目整個投資運營期較久，財政預算中通常分階段編列項目支出預算。如BOT項目，通常先編列建設階段預算，建設期結束后再考慮運營期預算。但實務中可能存在建設期、運營期時間長度與計劃不一致的情況，此時仍應通過查閱政府預算判斷財政支出責任是否得到落實。

（二）PPP項目財政支出預算與支付流程

PPP項目列入財政預算的主要流程，包括：（1）政府部門編制預算;（2）人大專門委員會或人大常委會初步審查預算;（3）人大批準預算;（4）本級政府組織執行，具體由財政部門負責。

PPP項目財政支付流程：（1）預算單位向財政國庫支付執行機構提出支付申請;（2）財政國庫支付執行機構審核無誤后，向代理銀行發出支付令;（3）財政國庫支付執行機構通過中國人民銀行國庫部門，通過代理銀行進入全國銀行清算系統實時清算，財政資金從國庫單一賬戶劃撥到收款人的銀行賬戶。需要注意的是，目前我國實行中期財政規劃管理，強化三年滾動財政規劃對年度預算的約束。PPP項目的投資運營期通常超過10年，故還應關注納入中期財政規劃的情況。

二、PPP項目財政支出的幾個問題

（一）財政預算的周期與PPP項目期限不匹配問題

目前，地方各級政府預算每年一編;省級政府和計劃單列市財政部門需要編制三年中期財政規劃。但是PPP項目投資運營期通常超過10年，由此產生財政預算周期與PPP項目期限不匹配問題。在上述制度未進行根本改革的情況下，可通過以下兩種方式降低財政支出責任風險：

一是在項目合同中明確，政府方應當保障PPP項目有關的財政支出責任納入財政預算和中期財政規劃，并約定相應的違約責任;二是社會資本方應當密切關注各年財政預算和中期財政規劃情況，及時主張政府方的違約責任。

（二）PPP項目未入庫問題

如前所述，PPP項目納入政府預算的條件之一，是納入政府和社會資本合作綜合信息平臺（即PPP項目庫）。但有些PPP項目尚未入庫即已經開始實施，或入庫后又被清理出庫。對此類問題，試從法律角度進行辨析。行政法角度：PPP項目未入庫，或入庫后被清庫，本身說明地方政府或地方財政部門在推動PPP項目入庫工作中存有失職，構成了政府隱形債務，應當根據《預算法》的有關要求予以問責。刑法角度：與此相關的刑事責任，主要是挪用財政資金、未規范招投標的貪污犯罪和瀆職犯罪。民法角度：PPP合同性質是否屬于民法角度，辨析問題的關鍵。目前，關于PPP項目合同的性質是屬于民事合同，行政合同還是混同合同，目前尚有爭議。但無論采信何種性質合同之說，如果政府方違反PPP合同約定，不履行合同義務，均應向社會資本承擔賠償責任。也即對于絕大多數PPP項目合同，都應當歸類為民事合同。但對于PPP項目中的特許經營合同，《行政訴訟法》和其相關司法解釋已經明確將其為行政合同。

（三）財政轉移支付問題

我國目前財政轉移支付主要包括三種形式，分別為一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還。專項轉移支付所免得的事項如果系采用PPP方式實施的，專項轉移支付資金可以用于PPP項目;一般性轉移支付的上級政府通常不規定具體用途，所以一般性轉移支付的款項是否用于PPP項目，通常由下級政府自主決定。在PPP項目實施過程中，如果涉及到轉移支付資金的，也需要納入財政預算，按照預算管理制度進行管理。

三、財政部2019年10號文對PPP項目收入的影響

2019年3月10日，財政部發布《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金（2019）10號文）就項目實施、規范管理等問題做出了進一步明確要求。其中就財政支出與項目收入問題，《意見》做出以下明確要求：

1.進一步明確要求進行平臺管理，所有PPP項目都應當按照規定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫，及時充分披露項目信息，主動接受社會監督。

2.嚴控政府付費項目，要求財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目。對于規避上述限制條件，包裝為少量使用者付費的，使用者付費比例少于10%，仍不予入庫。但同時明確的除外項目，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目不受上述固定限制。

3.既要求保障合理之處，又要求強化財政支出責任監管。同時，對于PPP項目未入庫，或者入庫后被清庫問題。《意見》認為，項目形成的財政支出責任，應當認定為地方政府隱形債務，并要求依法依規提請有關部門對相關單位及個人予以嚴肅問責。政府未以是否入庫判定支付責任，同時明確政府支出責任屬于隱形債務，可謂給社會資本吃了一顆定心丸。

四、結語

自財政部、發改委2014年大力推進政府與社會資本合作項目以來，PPP項目落地生根，已經取得了長足發展。但是，由于PPP項目法律規范文件的缺位，以及實施經驗的缺失，在PPP實務工作中暴露出一些爭議和問題。政府預算對PPP項目收入的影響即為其中一個重要的問題。但隨著PPP項目的持續推進，以及相關法律政策的陸續出臺，一些爭議和問題已經迎刃而解。不過需要注意的是，政府預算對PPP項目收入仍然具有重要影響，特別是在投資PPP項目過程中，諸如財政周期、項目入庫、財政轉移支付等細節問題，仍需加以重視。

[參考文獻]

[1]財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見[S].財金（2019）10號文.

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[責任編輯：趙磊]