創新產業引導基金機制推動實體經濟高質量發展

[摘 要] 當前我國經濟正處在新舊動能轉換、經濟結構優化的攻關期。面對經濟下行的壓力，必須重視實體經濟的發展，因為高質量發展實體經濟可夯實經濟發展的基礎。增強實體經濟的質量優勢，推動區域經濟的高質量發展，離不開產業引導基金的支持。產業引導基金已成為政府參與產業支持的“新常態”。針對產業引導基金結存嚴重、運行機制效率低、基金專業人才不足及監控邊界模糊等諸多問題，提出了加強政府引導基金的頂層設計，創新社會資本多元化集聚模式，建立多渠道引導基金投入機制，健全投資風險約束機制，以及強化基金管理隊伍建設等產業引導基金機制創新的對策建議。以此推動實體經濟提質增效，進而做實、做強、做優實體經濟。

[關鍵詞] 引導基金;機制創新;基金管理;價值投資;高質量發展

[中圖分類號] F832.48[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）07-0004-03

一、引言

黨的十九大報告提出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在新舊動能轉換、經濟結構優化的攻關期。當前世界經濟的不確定性增強，國內經濟存在下行壓力。面對復雜嚴峻的形勢，要貫徹新發展理念，繼續深化供給側結構性改革，加快新舊動能轉換的實施，堅定不移地推進高質量發展。實體經濟是我國建設現代化經濟體系的基石，要增強實體經濟的質量優勢，推動區域實體經濟實現協調發展。市場是基礎，資金是血液，創新驅動需要資金和資本的支撐。推動實體經濟高質量發展，離不開產業引導基金的支持。為實體經濟提供融資渠道，也是政府引導基金的重要功能之一。應對國際經濟形勢，在我國金融去杠桿和強監管的背景下，要促進形成強大國內市場，應充分發揮財政資金的杠桿效應，強化財政政策逆周期調控，以政府產業引導基金為助力，創新我國產業引導基金機制，提高直接融資比重，以支持傳統產業的轉型升級、引導中小企業創新創業，推動實體經濟高質量發展。

產業引導基金是為落地積極財政政策，一般通過財政預算，由政府單獨出資或是與社會資本共同出資成立，通常設立母子基金模式，引導各類社會資本共同投資到地方經濟社會發展的重點領域與薄弱環節，以支持相關產業領域發展的資金。產業引導基金是依托市場化和專業化的機制運作，積極引導金融資本和社會資本流入實體經濟，以落實產業政策，是政府利用財政資金杠桿推動經濟協調發展的重要手段。隨著供給側結構性改革的不斷推進，及創新驅動發展和制造強國等國家戰略的深入實施，也推動了政府產業引導基金數量與規模的快速增長。2015年11月財政部頒布《政府投資基金暫行管理辦法》以來，我國政府引導基金進入高速發展期。根據國家統計數據顯示，截至2018年底全國共設立2112只政府引導基金，政府出資及下設子基金的總體規模超過12萬億元人民幣。推動經濟高質量發展，以政府產業基金為抓手，把實體經濟做實、做強、做優是關鍵。政府產業引導母基金，吸引大批有資質、資源、有實力的創投機構和子基金落戶，實現“產業+資本+大數據”融合發展，有力助推實體經濟結構的優化與產業高質量發展。地方政府引導基金作為傳統產業轉型升級及培育發展戰略性新興產業集群的有效途徑，在積極服務實體產業中發揮著重要的作用。但是政府引導基金在推進實體經濟高質量發展，向專業化、市場化發展過程中，仍面臨著機制創新不足與諸多新的挑戰。

二、政府引導基金面臨的主要問題與挑戰

（一）產業引導基金結存嚴重

其主要原因，一是沒有做好引導基金運營體系的規劃，盲目跟風，基金多而散，基金重復設立，不能形成政策合力。二是部分引導基金的專業能力缺失，嚴防國有資產流失，錢一直不敢花。三是引導基金規模設計過高。基金設立規模應根據當地經濟發展和項目儲備確定，不僅是基于政府意愿和財政資金實力。部分政府設立過高的引導基金的母基金，沒有考慮引導基金下專項基金對母基金有較大的杠桿放大作用，必然會導致資金結余。四是符合引導基金投資的價值型項目匱乏。一方面是地方產業基礎薄弱，價值型項目規劃缺失，沒有投行招商思維，項目引進難。另一方面是部分產業投資基金要求投資于本地項目的資金比例過高。地方引導基金對地區產業規劃缺少系統研究論證，未構建價值型的項目，僅嚴格對基金的投資區域、行業及投資于本地資金比例做出界定。由于項目引進、培育及招商機制創新缺失，地區優質項目少，也導致部分優秀的投行機構也難以與政府引導基金達成有效合作。

（二）運行機制復雜，效率低、不協調

部分政府引導基金管理機構設置重疊，設立子基金注冊備案慢、時間長，需要跟地方政府做很多協調工作，導致機制復雜、行政成本高、程序繁瑣、決策效率低，且無法體現市場意志等諸多挑戰。有些政府引導基金違背引導基金的本質與運行機制，地方封閉性色彩較重，政府過多參與到基金的日常運營，違背了產業基金的市場化運營機制，不能有效構建引進社會資本的長效機制。同時，部分政策導向導致的產業投資限制過多，在市場中無法占據主動地位，影響了子基金的商業目標。引導基金市場化募資渠道少，民營資金投入少，國有資本成分偏高，對于基金成長不利，也加大了政府之間的風險。加之引導基金的管理模式缺少創新，缺乏切實可行的考核激勵機制，收益目標與激勵機制不明確，缺少容錯機制，引導基金讓利和返投、投資和退出交易結構不清晰，導致引導基金整體運行效率較低。另外，引導基金的政策性與市場化不平衡。投資基金多方在設立基金的利益訴求和收益導向方面存在矛盾，政策性與市場化不協調。

（三）基金專業人才不足，監控邊界較為模糊

基金專業人才是基金管理的核心和靈魂，引導基金對基金管理人的專業性要求高，同時需具有豐富的行業管理能力，注重政策導向、財政杠桿效應與資金的安全性。近年來政府引導基金的快速增長，一方面，基金專業人才的數量有限，且大部分人才還集聚在大城市，許多區域招募優秀的專業基金人才面臨較大挑戰。另一方面，部分政府引導基金采取的是自行管理模式，基金管理人員多來自政府行政部門，大多數缺乏基金管理專業經驗。基金管理機構的專業人才不足，制約了政府引導基金的發展，同時也加大了基金的運作風險。另外，許多產業引導基金運作定位不清晰，多是站在以政府“合作”維度，而非“投資”的路徑與投資機構建立關系，因此很多引導基金與投資機構的資金監控邊界也較為模糊。

三、創新產業引導基金機制的策略與政策建議

當前，產業引導基金已成為政府參與產業支持的“新常態”，針對引導基金在推進實體經濟中出現的諸多問題，為推動實體經濟提質增效，夯實高質量發展根基，應從以下幾個方面著手，完善引導基金運營體系，創新產業引導基金機制，做好相關具體工作。

（一）加強政府引導基金的頂層設計，構建多層次的組織管理體系

1.加強政府引導基金的統籌規劃和管理協同。創新運行模式，結合國家、地方產業布局，合理設計引導基金規模。不能一哄而上、不搞全覆蓋，不能在同一行業或領域重復設立引導基金。加強基金頂層設計，結合地方特點制定規劃引導基金發展戰略。建立政府引導基金運行的多部門工作管理協同機制，加強中央與地方政府引導基金的協同互動、上下聯動，以資本為紐帶整合各類社會資本的力量，持續推進實體經濟轉型升級。

2.優化引導基金的結構層次設計，實施基金管理的專業化、市場化運行。引導基金采取母子基金或專項基金等結構模式，可以設立基金管委會與法人機構、運營機構及多個子基金層次的FOF管理模式，有效發揮母基金對子基金的杠桿效應，可以適度提高相關投資的準入門檻，對制度進行優化設計為引導基金的市場化運作提供組織保障，協調政策性與商業性的平衡。簡化引導基金決策審批程序，降低行政成本，優化引導基金管理機構設置，提升基金的運行效率，確保子基金的專業化、市場化運作。

3.建立多層次的組織管理體系，形成體制有效供給。完善內部控制與外部監督制度，建立決策和執行相分離的管理機制，明確基金管理人的基本條件，可以成立引導基金的咨詢委員會、管理委員會與監督委員會，最高投資決策機構為基金的管理委員會。

（二）創新社會資本多元化集聚模式，價值投資驅動產業經濟發展

1.創新財政資金對產業的多種扶持方式。規范財政專項轉移支付資金，合理界定各類專項資金的使用邊界。對保留的競爭性領域或準公益性專項財政資金，采取多種市場化運作模式，整合各類金融資源，形成吸納社會資本的長效機制，撬動社會資本支持實體產業轉型升級。

2.整合優勢資源，價值產業布局，引導多元化社會資本的聚集。踐行價值投資，價值產業布局是市場化子基金合作的關鍵。產業價值構建應具有私募視角下的子基金投行思維，推動市場化子基金投資的項目進入資本市場。制造業是實體經濟的支柱產業，也是推動經濟高質量發展的關鍵和重點。重點支持戰略性新興產業和先進制造業進入科創板、創業板與中小板。產業布局生存型、孵化型、價值型三類備選“項目池”，整合優勢資源，優化資本布局，重點引進或打造孵化型、價值型項目，鎖定合適的投資標的。落實科創板以信息披露為核心的證券發行注冊制，以關鍵制度創新促進資本市場健康發展，引導市場化子基金投資的科技價值型項目優先進入科創板。提升地方產業基礎，構建良好的產業生態環境，支持住房保障領域、生態環境領域的投資，圍繞“產業鏈+創新鏈+資金鏈”布局，通過引導基金拉動產業招商，構建產業鏈的價值型項目是多元化社會資本聚集的重要抓手。

3.創新基金交易結構，落實整體運作方案，推動區域產業發展。結合引導基金產業政策，明確基金設立的形式、財政出資比例、支持方向、直投基金與子基金規模、讓利返投、運營機制、退出方案等問題，創新交易結構，確定引導基金的投資結構、中長期目標等。結合基金定位，確定財政資金投資上限，廣泛吸引社會出資，多元化出資以形成出資方合理制衡。優化基金治理結構，明確基金規模、組織形式、經營期限、募集對象、管理團隊、投資方向與運營模式、資金托管、利益分配及基金退出等內容，形成系統的基金整體運作方案。基金引導要素資源向新興產業配置，推動更多產能過剩行業加快出清，使資金更加精準地投向亟需投資的領域。子基金應當注重政策目標，支持產業轉型升級和發展，促進戰略產業的有序開發，主要投資戰略性新興產業、重點產業、特色產業規劃的重點投資項目或符合產業轉型升級要求，具有成長性、競爭性、帶動性的產業創新創業項目，培養地方經濟發展的內生動力。并有效利用基金管理機構的投資優勢背景，投資項目的全產業周期，從而驅動地方實體經濟高質量發展。

（三）建立多渠道引導基金投入機制，有效推動產業整合、升級

1.引導基金的資金來源應多渠道投入。由財政按各類產業發展扶持專項資金及國有資本金收益的一定比例進行統籌，或整合各類產業引導基金。引導基金的投資收益與退出資金，原則上應實現基金投資的滾動發展，繼續用于補充政府引導基金。建立地方與中央的產業引導基金的合作機制，積極研究財政投入、國資收益、基金增值、社會資本投資及捐助等滾動投入模式。

2.引進基金戰略合作機構，合理配置民營與國有資金比例，促進形成強大國內市場，投資標的傾向于具有核心技術、模式創新、發展潛力大、運行規范的價值型企業。同時，根據地方財力、優勢特色產業和產業結構情況應逐步調整基金規模，提高引導基金市場化運作的效率。規范資金用途，支持基礎設施和公共服務領域，創新PPP基金運作模式。優先將長期價值投資基金配置到戰略性新興產業，優化產業鏈的質量，注重技術創新與規模效應，增強區域實體企業的核心競爭力，培育和發展新的產業集群。在推動經濟高質量發展的當下，提升產業層次，尤其是解決關鍵技術受制于人的問題迫在眉睫，應優化價值鏈，全面構建創新鏈。資金投入到技改、技術進步、科技產業化、企業并購、產業重組等領域，支持創新創業、支持中小企業發展。同時，基金投資與產業增值服務并舉，促進產業結構進一步調整和資源優化配置，實現了資本、技術、管理在實體經濟層面的整合優化，加快區域產業鏈的升級，促進經濟質量的長遠發展。

（四）完善治理結構，創新管理模式，健全投資風險約束機制

1.創新管理模式。引導基金應結合地域和行業，合理規劃本地企業或行業的投資額度，有效選擇合適的引導基金的管理機構。

2.完善治理結構。完善引導基金治理結構，創新基金的運行機制和管理體制，重視投資基金的社會責任的履行，加強基金日常運營與風險管控，優化投后管理架構，推動混合所有制改革。擺脫部門本位主義，嚴防引導資金變成新的政府投融資平臺，金融去杠桿和防風險攻堅戰長期目標不能動搖。提升產業基金的投資效率，明確子基金管理人目標、定位與需求及項目方的訴求，充份發揮市場化母基金的引導作用，實現區域實體經濟資源優化配置。堅持國家扶貧攻堅戰略，積極探索以產業引導基金助推精準扶貧模式，產業基金發展要重視社會責任的履行，打好脫貧和防治污染攻堅戰。

3.健全相關激勵約束和監督管理機制，著力提升監管和服務水平。提高政府引導風險補償，加大雙創扶持力度。健全容錯糾錯機制，完善子基金管理機構的收益分配方式，實現引導基金考核激勵機制的市場化。不能簡單采用傳統資本考核與監督管理評價方式，應結合引導基金的政策性與市場化特點，明確基金的收益目標與激勵機制，創新基金的管理模式，全面提升引導基金對創新發展的“驅動比”。

4.建立健全投資風險約束機制，設置相關前置條件。基金管理機構及子基金管理人應建立完善內控機制，產業基金和子基金均應接受政府部門的審計、監督。明確產業項目的支持額度、風險控制制度、優先分配權和優先清償權，及規定基金禁止投資的事項。合理分散投資策略降低非系統性風險，穩定基金總體收益水平。通過成立子基金，引進創投機構，充分發揮投資機構的專業運營能力，多方位追蹤資金安全性，推動實體經濟的高質量發展。

（五）建立基金人才戰略體系，強化管理團隊建設

提高基金運作效率，人才是關鍵。回歸產業基金服務實體經濟本源，應以基金培育產業、以基金帶動基金、以基金引進基金、以基金促產業轉型、以基金帶動人才發展。目前，高水平的基金專業人才嚴重不足。應建立基金人才戰略體系，加大人才儲備力度，優化人才制度設計，強化管理團隊建設。制定實施引導基金投資人才專項工作計劃，進一步加大對基金投資相關領域人才的培養、引進和使用的力度。積極支持引進擁有健康的投資理念、良好的行業背景、熟悉金融創新、資本運作、精通現代管理且對產業引導基金發展做出貢獻的基金投資人才。政府引導基金按照市場化原則選好基金運營團隊，給予相應的市場化報酬，激發創業投資活力。有關政府部門要在落戶、居住、子女教育和醫療等方面為高級投行人才提供便利服務。鼓勵相關專業部門和專業投資基金及管理團隊擬訂戰略人才培養計劃，可以通過項目合作交流或委托培養等多種形式培養專業基金投資人才隊伍。加強基金管理團隊建設，應出臺政策培養一批基金投資高端人才團隊，吸引一批外地優秀人才到本地創業工作。鼓勵基金運營機構按照市場化運作方式給予激勵政策，確保人才“有平臺，進得來、留得住、能成長”。促進形成強大國內市場，還必須繼續發揮投資關鍵作用，加大制造業技術改造和設備更新，加快5G商用步伐，加強人工智能、工業互聯網、物聯網等投資建設。以產業引導基金為助力，積極打造產業引導基金的價值聚合區，使基金管理人、投資人、實業團隊、中介機構等形成一定的規模聚集效應。

綜上，只有高質量發展實體經濟，才能有效夯實國民經濟發展的基礎。面對我國目前經濟下行的壓力，必須重視實體經濟的發展，把推動實體企業高質量發展作為穩增長的重要依托，引導傳統實體企業加快轉型升級，做強做大戰略新興產業，需繼續深入推進供給側結構性改革，進一步鞏固“三去一降一補”成果，培育優勢產業的創新動力，提升實體企業的產業鏈水平。在當前實施積極的財政政策的背景下，應充分發揮政府產業引導基金的財政資金的杠桿放大效應，加快金融供給側結構性改革，創新產業引導基金機制，有效激發市場活力，加快新舊動能轉換實施，全面提高政府投資基金服務實體經濟的能力，有效支持民營實體經濟和中小實體企業發展，切實推動實體經濟高質量發展，實現金融和實體經濟良性循環。

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