實行“三四三”融資法激活農村發展活力

羅軍 代文龍 彭昌家

摘要 為深化農村產權制度改革，南充市順慶區從農村土地所有權、承包權、經營權“三權”分置入手，試點農村土地經營權收益保證抵押貸款，積極破解農業發展“擔保難、融資難、融資貴”難題，在推動農村資源變資本、資本變資金，實現農業增效、農民增收上取得了一定成效。

關鍵詞 農村土地；所有權；承包權；經營權；“三權”分置；探索；實踐

中圖分類號 F301.2；F301.3 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）08-0237-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.08.062

Abstract In order to deepen the reform of rural property rights system， Shunqing District of Nanchong City started from the separation of rural land ownership， contracting right and management right， and piloted the rural land management rights to guarantee mortgage loans， and actively solved the difficult problem of “guarantee is difficult and financing is expensive” in agricultural development.It has achieved certain results in promoting the transformation of rural resources into capital， capital changing into funds， realizing agricultural efficiency and increasing farmers′ income.

Key words Rural land；Ownership；Contracting rights；Management rights；Separation of “three powers”；Exploration；Practice

中國是典型的農業大國，農業人口占比大，農村、農業的發展，關系到全國經濟社會的發展全局。隨著各商業銀行逐步退出農村金融領域，農村金融機構萎縮趨勢明顯，農村信貸品種缺乏創新，農村信貸滿足率較低。一方面農民擴大生產，或改善生活所需要的信貸支持，由于缺乏必要的抵押品，而無法從正規金融機構獲得，另一方面作為農民最值錢的固定資產的耕地、宅基地和房產都被相關法律條文列為“禁止抵押物”而沉淀。“擔保難、融資難、融資貴”給農村經濟發展帶來嚴重制約。無法從正規金融機構獲得信用認可的農民，只能游離于正規機構之外的高利率的民間借貸。近年來，全國多地紛紛開展農村信貸產品創新，探索以農村土地經營權和農村房屋為抵押的信貸模式成為關注熱點。土地承包經營權抵押融資的開展和推廣，對于改進農村金融服務、拓寬農民融資渠道、解決農民信貸難“瓶頸”，更好促進農業和農村經濟發展，使農業資源達到合理有效配置，都具有十分重大的意義[1]。2008年黨的十七屆三次全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出：“完善土地經營權權能，依法保障農民對土地的占有、使用、收益等權利。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、互換合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營[2-6]。2009年中央1號文件也明確提出了建立健全土地流轉經營權流轉市場的意見[7]。由此國內許多專家學者就農村土地經營權進行了研究。如覃事婭[8]、姜述威[9]、何希道[10]、宋玉梁等[11]、李昌玉等[12]、張莉等[13]、王瀟[14]、韋福[15]、鄭華瓊[16]、周維德[17]、李志珍等[18]、何仁輝[19]、楊燕[20]、楊勇[21]、趙俊[22]等。

四川省南充市依托國家現代農業示范區建設和國家農業科技園區項目，積極深化農村改革，其中，順慶區積極深化農村產權制度改革，充分利用農村產權確權登記成果，探索農村土地所有權、承包權、經營權“三權”分置，試點農村土地經營權收益保證抵押貸款，積極破解農業發展融資難題，在推動農村資源變資本、資本變資金，實現農業增效、農民增收上取得了一定成效。截至2018年6月30日，該區已發放《農村土地經營權證》157本，規模流轉土地約933 hm2，成功獲得農村土地經營權流轉收益保證貸款10筆共1.6億元。對此，筆者為總結順慶區農村土地經營權抵押融資實行“三四三”融資法激活農村發展活力的實踐經驗，從其主要做法，問題與困難，以及思考與對策等方面進行探索，以期為南充市和相同地區深化農村產權制度改革提供參考。

1 主要做法

1.1 實行“三權”分置，明確責任權利

中國的土地所有權性質包括國家所有和農村村民集體所有兩種形式。南充市順慶區在推進農村土地產權制度改革中，實行所有權、承包權、經營權“三權”分置，明確各自的權利義務。

1.1.1 堅持農村土地的集體所有權性質不改變。任何個人和經濟組織對農村土地都不具有所有權，確保農民的集體利益不受侵害。

1.1.2 堅持農村土地承包權不改變。農村土地承包人對其依法承包的土地享有使用、收益的權利，任何組織和個人不得無端剝脫其權利，確保農民土地承包經營權利益不受損害。

1.1.3 堅持農村土地承包經營權有序流轉。農村土地承包人對其依法承包的土地可以將經營權進行流轉；農業大戶、專業合作社組織或其他經營主體通過流轉可以有償取得一定時限的農戶承包土地的經營權，用來發展各種農業項目，有效避免了農村土地閑置問題。

1.2 完成四項基礎工作，創造抵押融資條件

為順利實現農村土地收益抵押貸款，順慶區積極推進農村“七權”確權、產權交易中心建設及相關配套制度建立等工作。

1.2.1 完成農村土地確權登記工作。要實現農村土地經營權流轉，并利用經營權收益抵押融資貸款，明確土地承包經營權的界限范圍是前提。順慶區作為農村土地承包經營權確權登記試點區，于2014年底就已全面完成全區19個鄉鎮（含涉農街道），208個村、1779個村民小組、60 088戶農戶農村土地承包經營權確權登記工作。確權地塊569 068塊，確權登記面積20 597.14 hm2，通過確權登記，明確了農戶承包土地的面積和位置，頒發了土地承包經營證，對農戶承包地經營權進行明確界定。農戶在土地流轉時有合法的依據，有利于農戶承包土地經營權權利的流轉和得到依法保護。

1.2.2 頒發《農村土地經營權證》。農戶承包的土地比較分散，且一家一戶面積較小，不利于規模利用和發揮整體效益。隨著城鎮化的加快推進，部分農民外出務工或購房進城，自己原來的承包地多數被撂荒。同時，一些專業大戶、專業合作社組織、農業開發公司發展農業的土地又非常缺乏。為解決農村土地撂荒和規模種養缺乏土地問題。順慶區加快推進農村產權制度改革，采取“政府搭臺、業主唱戲、農戶自愿、市場運作”的方式進行土地流轉。實行農業發展負面清單制，凡是國家沒有明令禁止和對生態環境無破壞、無污染的農業產業，專業大戶、專業合作社組織、農業開發公司都可以來流轉土地進行規模發展。專業大戶、專業合作社組織或農業開發公司自主與農戶進行土地經營權流轉協商，達成一致意見后與農戶簽訂土地流轉協議并支付租金。專業大戶、專業合作社組織或農業開發公司為擴大生產經營需進行融資，可用流轉的土地自愿申請辦理《農村土地經營權證》，在辦理《農村土地經營權證》后，可以此作抵押，用土地收益作保證進行抵押融資貸款。農業行政主管部門對申請辦理《農村土地經營權證》的業主按照農戶是否自愿與其簽訂土地流轉協議、是否支付土地流轉租金等要求進行審核，對審核符合條件的頒發《農村土地經營權證》，并每年復核一次。

1.2.3 建立農村產權交易平臺。任何一個市場交易都包括3個基本要素，即交易主體、交易平臺和交易規則。在農村土地交易主體明確的情況下，順慶區建立了農村三級產權交易平臺，方便農村產權交易。①依托區政務服務中心建立了農村產權交易中心，負責全區產權交易的組織指導、協調管理和產權交易；②在鄉鎮（含涉農街道）設立了產權交易服務站，負責本轄區農村產權交易信息收集、報送、咨詢、服務等工作；③每個村設立產權交易信息員，負責本村產權交易的聯絡、協調、上報信息、代辦相關業務等工作。

1.2.4 建立配套制度，規范抵押融資行為。為確保農村產權交易順利進行，順慶區出臺了《關于進一步做好農村土地流轉收益保證貸款試點工作的意見》《南充市順慶區農村土地經營權抵押登記暫行辦法》《南充市順慶區農村土地經營權證管理暫行辦法》《南充市順慶區農村土地流轉收益價值咨詢暫行辦法》等一系列文件，規范農村土地流轉收益貸款的操作流程和管理。在土地流轉收益保證貸款試點方面，主動順應“資源向大戶集中、產業向基地集中，農戶向城鎮集中”的農村經濟發展大趨勢，推動形成“政府搭臺、人行推動、銀企聯動、市場運作、互利共贏”新型合作模式，實現城鄉資源要素的有序流動和合理配置，通過土地承包經營權流轉收益保證貸款等金融產品，引導社會資金投向農業，促進“三農”的全面發展。在土地經營權抵押登記方面，明確了區農牧業局為農村產權登記機關，按照自愿申請、誠實報送、公平公開、嚴格審查和據實登記的原則，規定了申請抵押需提供的資料和登記機關登記的內容及變更登記的辦法。在土地經營權證管理方面，規定了土地經營權證包括的內容、規模經營業主、農戶申領證件分別應具備的條件、登記機關應當履行的職責等內容。在農村土地流轉收益價值咨詢暫行辦法方面，規定了咨詢對象和基本條件、咨詢專家的組成、咨詢程序、咨詢報告的內容等要求。通過制度建設，農村土地流轉收益貸款工作，做到了管理規范、程序清楚、職責明確。

1.3 采取三大措施，嚴格防控風險 農業經營存在自然與市場雙重風險，土地投資回收期長，無論是流轉土地進行規模發展的業主，還是發放農村土地收益抵押貸款的商業銀行，都面臨較高的風險。順慶區不斷完善相關審核和保障制度，努力將農業經營風險和融資風險降到最低。

1.3.1 實行三級審核，嚴把源頭關口。對流轉農戶土地進行規模化種養的專業大戶、專業合作社組織或農業開發公司申請辦理《農村土地經營權證》實行三級審核，審核的內容主要包括經營的項目、市場前景及對環境的影響等。流轉土地面積在6.67 hm2以下的，由所在鄉鎮政府負責初審，區農業主管部門進行審核；流轉面積在6.67 hm2以上的，由所在鄉鎮政府負責初審，區農業主管部門進行審核，區人民政府審批。對申請辦理《農村土地經營權證》的業主，經審核批準后，由區農業主管部門在10個工作日內按規定辦理《農村土地經營權證》，對不符合條件的在5個工作日內書面告知原因。

1.3.2 建立抵押貸款基金，減輕各方負擔。順慶區政府設立資金規模為500萬元的農村土地流轉收益保證貸款風險基金，并根據上年使用情況進行調整。基金主要有三方面用途：①貸款貼息。對農戶貸款額度10萬元及以下，規模經營業主貸款額度在500萬元及以下按銀行同期貸款基準利率貼息兩年。②保費補助。對農戶個人補保費總額的90%，對規模經營業主補保費總額的80%。③給銀行和擔保公司風險補償。對銀行按當年貸款發生額的1.5%補償，對擔保公司按擔保發生額的1%補償。每年年底區金融辦、區財政局、區農工委、區委統籌委、區農經局對當年發生的貸款業務綜合審核后報區政府審定，對滿足條件的，通過補貼基金進行補償。

1.3.3 倡導農業保險，分散投貸風險。針對農業產業抗風險能力較弱，自然災害、市場風險難以控制的特點，為減小自然災害風險，順慶區政府積極引導種養大戶、專業合作社組織和農業開發公司參加農業商業保險，并倡導各保險公司創新農業保險品種，讓更多的農業項目能夠參保，將風險帶來的損失降到最低。為減小市場風險，順慶區農業部門向農業項目經營主體提供需求、銷售、價格等市場信息，引導種植養殖業主按市場需求合理規劃種養殖規模和種養殖品種，以實現土地收益的最大化。

2 問題與困難

2.1 程序較多，手續繁瑣 申請人辦理一筆抵押貸款需要填寫幾張表，從申請貸款到最后還款要經過貸款申請、抵押登記、解除抵押、注銷《他項權證》、取回《土地承包經營權證》等眾多程序，申請人需要往返銀行和農業主管部門多次，還需要信貸員到村委會實地調查了解貸款戶具體情況，召集土地承包經營權共有人簽字等工作，整個抵押貸款過程程序復雜，手續眾多。并且，辦一本《農村土地承包經營權他項權證》最多只能使用5年，使用年限較短。申請抵押貸款對于借款農民（或農業經營企業）和信貸員來說，手續既生疏又繁瑣，難免從主觀上產生畏難情緒。

2.2 貸款金額少，吸引力不足 農業項目的投資收益總體不高，在進行土地收益抵押貸款時，一般都設有平均毛收入貸款比例。順慶區規定土地承包經營權抵押貸款的額度按照抵押土地近兩年平均毛收入的70%予以確定。由于該區地處丘陵地區，人多地少，每戶的家庭承包地面積較小，能夠貸款的額度少，所貸資金解決不了多少問題，對農民的吸引力不大，地少的農民利用土地收益進行抵押貸款的積極性不高，大多數農戶不愿意采用這種方式進行貸款。

2.3 法律制約較多，抵押流轉受限

2.3.1 抵押受限。按照《農村土地承包法》《物權法》《擔保法》的規定，除“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）的土地使用權和承包經營權外，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權原則上不得設定抵押。這就從法律層面制約了農戶承包地使用權的抵押。

2.3.2 流轉受限。土地流轉雙方簽訂的土地流轉協議得到的其實是土地租賃權而不具有土地使用權憑證。土地經營權的抵押直觸農民底線，對農民言，如何保障他們的生活，相關政策也處于試點探索之中，各種相應法律、政策仍不完備。

2.4 產權市場未完善，抵押物處置變現難 農村產權交易平臺建設滯后，部分交易功能和相關制度還不完善，還不能完全滿足交易的需要。專業的農村土地產權資產評估機構和評估專業人員缺乏，對土地經營權價值、基礎投入及經營資產還沒有專業機構和人員進行資產評估。科學完整的農村土地產權評估規則還未建立，難以準確認定農村土地產權的實際價值。商業銀行發放抵押貸款，開展資產和收益評估等業務的成本和風險較高，一但抵押物出現風險，處置變現非常困難。

2.5 風險補償機制不健全，貸款業務風險較高 目前，農業保險品種單一、保障率不高，農業信貸保險尚未發展，農村社會保障機制尚不健全，農業經營存在自然與市場雙重風險，土地投資回收期長，一但發生重大自然災害或巨大的市場波動，規模經營業主的投資難以收回，抵押貸款的資金也難以及時歸還，商業銀行發放農村土地流轉收益抵押貸款的呆賬、壞賬將增多，貸款風險增大。

2.6 農村保障體系不完善，產權改革受制約 隨著社會多元化的發展，就廣大農民而言，雖然土地的“命根子”作用有所減弱，但土地仍然是農民最重要的保障。由于農村養老、醫療、社會救助等社會保障體系不健全，農民的后顧之憂沒有得到有效解決，農民對土地的依賴程度較高，即使已經脫離農業或長期在外務工經商的農民，參加社會保障的比例仍不高，很大程度阻礙了農村土地經營權的流轉，導致抵押物權難以有效落實。

3 思考與建議

農村土地承包經營權抵押貸款是新的經濟形勢下誕生的一種新的融資方式，在先行先試期間，難免會出現一些問題和困難，需要大膽探索，認真分析，逐漸加以解決。針對試點過程中出現的問題，提出以下對策建議。

3.1 簡化程序手續，排除畏難情緒 在保證放貸質量的前提下，在程序上盡量簡化，統籌安排填表順序，避免申請人多個部門間多次來回折騰。同時，要轉變思想，運用考核獎勵機制，獎勤罰懶，提高信貸員辦理土地承包抵押貸款的積極性。

3.2 規范土地流轉，促進規模經營 加快農村土地承包經營流轉服務中心建設，引導土地向種植（養殖）大戶流轉，指導簽訂規范的土地承包流轉合同。土地承包的規模增大，貸款的額度也相應增加。種植（養殖）大戶多了一種融資渠道，可以再擴大生產經營規模，從而調動其利用農村產權及土地收益抵押貸款的積極性，破解農業項目融資難等問題。要運用廣播電視、板報、宣傳單、網絡、咨詢臺等各種途徑和方式，廣泛宣傳土地承包經營權抵押貸款的優點，轉變農戶的慣性貸款思維模式，逐漸接受土地收益抵押貸款方式。

3.3 修改完善相關法律，釋放農村融資活力 盡快修訂相關法律法規，明確農民對承包土地經營權抵押、擔保權能；明確在符合規范和用途的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。對于涉及農民生活保障、社會穩定等土地產權問題，要統籌兼顧農村土地產權融資和保障社會穩定，審慎推進相關法律修改。加快農村金融立法，規范農村金融供給方、需求方、監管方、支持保障方四方各自的權利、義務。分清政府與市場的關系，由以前的政府、保險公司、銀行合作，變為政府搭臺、保險公司、擔保公司、銀行合作，避免出現第二個合作基金會。開發多種金融品種，提高金融服務“三農”的水平。

3.4 健全保障制度，解除后顧之憂 逐步建立并完善農村養老保險、醫療保險、最低生活保障、社會福利和社會救濟等保障制度，減少耕地承載的農村社會保障功能，使離開農村土地的農民有可靠的生活保障，消除農民對土地流轉可能影響生活的后顧之憂。

3.5 分散投貸風險，完善補償機制

3.5.1 分散規模經營業主風險。加大農業保險險種創新，政府利用支農資金采取以獎代補等方式分擔部分保費，實現規模經營業主種養殖業保險全覆蓋。

3.5.2 分散銀行貸款風險。加強政策性融資擔保機構和專業支農融資擔保機構建設。推動政府利用財政支農資金設立土地產權抵押貸款風險補償基金、擔保基金，建立貸款損失保障和補償機制，在貸款發生違約或銀行處置抵押物出現困難時，收購抵押物或補償損失。

3.5.3 分散市場風險。農產品價格受市場波動影響很大，政府引導規模經營業主成立農業種養殖協會，負責市場信息收集、研判，為業主根據市場行情選擇種養殖品種、規模提供參考，減小因市場波動可能帶來的巨大損失。

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