成都推進高水平開放的路徑與重點

李俊

新時代背景下，高水平開放、高質量發展是時代主旋律。成都提出堅持開放發展，建設國際門戶樞紐城市，經過持續不斷努力，以開放通道、開放平臺、開放環境等建設為標志，成都大開放格局和內陸開放高地建設的總體框架已經基本形成，對國際門戶樞紐城市建設起到了重要支撐作用。下一步，要瞄準更高標準，適應當前世界與我國開放新形勢新要求，在高水平開放和高質量發展上做文章，突出服務業開放合作和服務貿易創新發展，努力把國際門戶樞紐城市建設推向更高水平。

成都推進高水平開放的時代背景

2018年底召開的中央經濟工作會議指出，“推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變”。2019年3月5日，李克強總理在政府工作報告中進一步指出：“繼續推動商品和要素流動型開放，更加注重規則等制度型開放，以高水平開放帶動改革全面深化。”黨中央、國務院為未來一個時期我國對外開放戰略走向和重點指出了方向。商品開放、要素開放、規則開放齊頭并進代表了未來我國高水平開放的戰略路徑，既是順應世界開放大勢，對接國際規則的需要，也是我國對外開放戰略升級，更好服務于高質量發展的必然要求。

商品開放。商品開放也就是產業開放。過去的商品開放主要是制造業開放，并以制造業開放推動貨物貿易發展。未來的商品開放將在繼續深入推動制造業開放的同時，要以更大力度推進服務業開放，并以服務業開放推動服務貿易發展。可以說，服務業開放和服務貿易發展是商品開放的升級形態。

要素流型開放。傳統的生產要素包括資本、技術和勞動力，而信息、數據等則是新型要素。過去的要素流動型開放主要是利用外商投資，緩解我國資本積累不足的缺口，同時通過外商直接投資，大量引進國外技術和知識產權、管理經驗，通過外商直接投資的技術擴散和外溢效應，促進了我國技術進步。未來，我國要素流型開放的升級方向是促進國內外資金、人力資源和數據信息更加自由更充分流動，達到資源在更大范圍優化配置的目的。目前，我國在資金的流入與流出、海外人才就業與工作、數據和信息跨境流動等方面仍存在諸多障礙，這將是未來構建高水平開放型經濟要著力解決的問題。

制度型開放。制度型開放是對外開放的高級階段，是指在規則層面與國際標準和規則對接，旨在建立一套與國際規則相銜接的制度體系。它與制度業為重點的開放階段不同，制度型開放主要適應服務業開放的新要求。服務業開放更多需要準入層面開放之后的國內法律法規等制度的配套，而制造業開放更多是關稅和非關稅壁壘，更多體現為準入前或邊境之上的開放。制度型開放包括國內法規與國際規則的對接，行業管理制度與監管政策，例如負面清單管理制度、行政權力清單制度、知識產權保護制度、競爭中立制度、透明度和政府信息公開制度等，都屬于制度型開放的范疇。

改革開放40年來，我國對外開放正是沿著商品開放、要素流動型開放，再到制度型開放的路徑不斷升級。需要說明的是，商品開放、要素流動型開放和制度型開放三者相互聯系，且疊加在一起，并非是三個獨立的階段，只是在不同時期三種類型的開放有所側重。事實上，商品開放、要素流動型開放、制度型開放各自都有升級的空間。未來，成都要提升開放型經濟水平，以高水平開放推動高質量國際門戶樞紐城市建設，也需要從這三類開放升級上尋求方法和路徑。

成都具備高水平開放的基礎和條件

（一）打造支撐成都全面開放新格局的四梁八柱。根據成都2018年6月公布的《關于加快構建國際門戶樞紐全面服務“一帶一路”建設的意見》，成都市已經形成了全面開放新格局的四梁八柱。

一是構建立體多向戰略通道。充分發揮樞紐城市優勢，加快推進國際機場建設和擴能改造，打造全球重要的國際客運中轉樞紐和航空物流轉運中心。構建泛歐泛亞的鐵路和海陸聯運通道，全面打通面向東盟的國際陸海貿易新通道，銜接21世紀海上絲綢之路。

二是建強高能級開放平臺。《意見》提出強化三區（自貿試驗區、天府新區、國家自主創新示范區）引領，強化五園（中德中小企業合作園、中法生態園、中意文化創新園、中韓創新創業園、新川創新科技園）示范，強化多平臺（國際合作標志平臺、海外成都綜合服務平臺、國際營銷推廣平臺）支撐的開放平臺和載體。

三是推動國際貿易和投資優化升級。《意見》提出了實施“六項計劃”，即實施跨國企業總部提升計劃、促進國際中小企業來蓉發展計劃、“走出去”對外投資計劃、新外貿發展計劃、服務貿易創新發展計劃、國際化消費促進計劃。

四是重塑國際化營商環境。加快構建國際化的投資經營環境、城市人居環境和生活服務環境，加快形成以制度創新為支撐的開放新優勢和核心競爭力。建設世界文創名城、旅游名城、賽事名城和國際美食之都、音樂之都、會展之都，打響休閑、服務、創造、消費四大品牌，全方位提升城市國際影響力和美譽度。

（二）成都開放型經濟取得了巨大進步。

一是國際大通道持續提能。加快構建“陸上絲綢之路+空中絲綢之路”立體大通道體系，高水平建設國際門戶樞紐城市。2018年開通國際（地區）航線114條、定期直飛航線61條。雙流國際機場旅客吞吐量5295.1萬人次，比上年增長6.3%。成為中西部首個躋身全球“5000萬級機場俱樂部”的成員。國際班列境外站點數拓展至24個，全年累計開行2619列，比上年增長158.8%，其中中歐班列1591列，比上年增長85.4%。2019年第一季度，開行國際班列586列，綜合重箱率93.9%，班列境外站點數增至25個。其中，中歐班列232列。空中通道不斷拓展，開通總航線344條、國際（地區）航線116條，其中國際（地區）定期直飛航線64條。成都雙流國際機場實現旅客吞吐量1384.9萬人次，增長4.6%;實現貨郵吞吐量15.1萬噸。

二是對外貿易持續繁榮。2018年實現進出口總額4983.2億元，比上年增長26.4%。其中，出口總額2746.9億元，增長33.0%;進口總額2236.3億元，增長19.2%。貿易結構持續優化，高新技術產品出口額2231.9億元，增長32.1%。2019年第一季度，成都市實現進出口總額1238.2億元，同比增長21.0%，占全省規模比重為84.8%。

三是開放合作成效顯著。加快建設“一帶一路”開放高地，主動參與和推動經濟全球化進程，發展更高層次的開放型經濟。2018年全年新批準外商投資項目494個，其中1000萬美元以上的項目87個。實際利用外資502.9億元，比上年增長17.5%。世界500強企業落戶285家，駐蓉外國領事機構17個，友好合作關系城市93個。

四是開放平臺加快建設。2018年自貿試驗區啟動155項改革任務，重點推進84項任務、133個試驗項目。新增注冊企業2.7萬家，注冊資本3713億元，其中外資企業359家，注冊資本60.4億元。截至2019年3月底，成都自貿試驗區新增注冊資本6322億元，其中新增外商投資企業資本819億元，新增注冊外資資本122億元。2019年第一季度，成都高新綜合保稅區實現進出口908.2億元，在全國綜保區中名列第1。成都鐵路保稅物流中心（B型）、成都空港保稅物流中心（B型）進出口分別增長1.9倍、593.2倍。

（三）新形勢下成都開放型經濟發展有了更高要求。

當前，以自由貿易試驗區、自由貿易港等開放載體不斷引領我國開放走向新階段。自貿試驗區負面清單數目由2013年的190項減少到了2019年的31項，絕大部分產業，包括制造業和服務業都完全面向外資開放。截至2018年底，前三批自貿試驗區以不到全國萬分之二的國土面積，吸收了12%的外資，創造了12%的進出口。截至目前，共向全國復制推廣了202項改革創新成果。尤其是中國（上海）自貿試驗區和中國（海南）自貿試驗區（港）的建設，不斷探索著中國對外開放的最前沿。中國（四川）自由貿易試驗區成都片區（包括天府新區、青白江兩個片區）成立短短兩年多時間，取得巨大發展的同時，也要清醒認識到差距與問題。一方面是與上海、海南等沿海地方自貿試驗區發展的差距，另一方面與成都推進高水平開放、高標準建設國際門戶樞紐城市要求的差距。未來，要對標先進，以建設國際門戶樞紐城市這一戰略目標為導向，從制約開放發展的問題出發，沿著推進產業開放、要素開放和制度開放三條路徑，全面提升成都開放型經濟發展水平，為建設具有國際影響力的門戶樞紐城市做出更大貢獻。

高水平開放推動建設國際門戶樞紐城市的建議

沿著產業開放、要素開放和制度開放三大開放路徑升級，瞄準國際國內先進水平，充分發揮成都自貿試驗區的輻射帶動作用，全面提升成都開放型經濟發展水平和對外開放的系統性、協同性，以此高質量推進國際門戶樞紐城市建設。

（一）以服務業為重點高水平推進產業開放。

1.加快生產性服務業開放，為成都制造轉型升級和高質量發展提供支撐。提升成都產業開放水平，關鍵要提升服務業開放水平。服務業開放不僅關系服務業和服務貿易本身的發展，也關系制造業和貨物貿易發展。制造業和貨物貿易的高質量發展和附加價值的提升，離不開現代服務業的支撐。要以服務業開放帶動提升高水平制造業開放，推動貨物貿易高質量發展。為此，要以自貿試驗區為平臺，加快金融、研發設計、知識產權、運輸物流、跨國營銷、品牌管理等生產性服務業開放，加快成都生產性服務業國際網絡布局，為成都制造業出海提供強大服務支持。為服務成都國際門戶樞紐城市建設，要重點推動交通運輸和國際供應鏈管理領域的開放合作，努力把成都打造成為國際物流集散中心。

2.擴大生活性服務業開放合作，打造國際人文交流交往中心。國際門戶樞紐城市建設，不僅是物流的中心和商品集散樞紐，更應該是人的交流交往中心。為此，要擴大生活性服務業開放合作力度，在城市交流交往、醫療衛生、教育培訓、會展旅游、體育賽事等方面引進國際高端資源，大幅度提升城市的人文國際化水平，打造國際化宜居生活環境。要促進文化藝術、數字出版、動漫游戲、藝術品交易等文化領域交流和文化產業發展，把成都建設成為文化交流和文化貿易中心。要不斷引進建設國際學校、國際醫院、國際社區，不斷豐富高標準、高品質的國際生活環境。

（二）以人流、資金流、數據流為重點高水平推進要素流動型開放。

國際門戶樞紐城市更加體現為是國際人流、資金流和數據流的中心。以高水平開放推動建設國際門戶樞紐城市，應推進人員、資金和數據等要素流動型開放。

1.加大制度創新，促進人員自由流動。打破服務貿易自然人流動尤其是專業服務人員流動的障礙，通過制定資格認定程序或標準，降低準入門檻，為外籍專業人士在成都執業創造更好條件。探索本土高校自主擴大海外留學生招生規模，與國外高校合作開展學科建設。開展海外人才離岸創新創業試點，完善創新創業人才社會服務機制。研究制定自貿試驗區外籍高層次人才認定辦法，落實人才簽證實施細則。

2.拓展金融市場雙向開放的廣度和深度，帶動資金自由流動。成都應抓住當前我國金融業擴大開放的有利時機，爭取吸引國際金融機構入駐，擴大國際金融業務，提升金融行業國際化發展水平。例如，支持符合條件的企業參與跨國公司總部外匯資金集中運營管理和跨境雙向人民幣資金池業務。支持跨國公司成立全球或區域結算中心。吸引境外金融機構參與設立、投資入股商業銀行理財子公司;吸引境外資產管理機構與中資銀行或保險公司的子公司在成都合資設立由外方控股的理財公司等。引導境內外資本為創新創業項目提供投融資支持，拓寬創新創業項目境外融資渠道。

3.發展數字服務貿易，建設信息港，推動成都數據和信息自由流動。要大力發展電子商務、云計算、數據營銷等數據依賴型產業，促進數據自由流動。建設成都信息港，吸引國內外大型企業內部和公共數據中心項目入駐，努力把成都打造成為國際數據中心。

（三）以國內規制改革為重點高水平推進制度型開放。

1.推動與國內外高標準新規則無縫對接。在落實現有外商投資準入前國民待遇+負面清單制度基礎上，要制定外商投資極簡負面清單，同時引入跨境服務貿易負面清單制度。在數字貿易、數字規則領域向國際高標準規則靠攏。通過信息港的設立在中國境內基本實現與境外數據和信息的自由流動。

2.推動行政管理體制改革，高標準營造良好營商環境。進一步簡化投資審批流程。提升口岸通關服務水平，大力推廣應用國際貿易“單一窗口”，推進“互聯網+”口岸服務，推進深化通關監管環節“去繁瑣”改革，實施“一次性聯合檢查”和海關企業信用管理。通過行業管理法律法規的完善，加大對服務行業市場主體在運營中的管理。全面系統梳理服務行業管理的法律法規，對照國際標準和國際慣例，借鑒發達國家服務行業管理法規制度安排的經驗，完善監管法規制度體系，推動市場監管無縫銜接，消除監管空白。建立與國際接軌的知識產權保護體系。