國外應(yīng)急物流軍民一體化建設(shè)的四大措施

應(yīng)急物流是指以提供突發(fā)性自然災(zāi)害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件等突發(fā)性事件所需應(yīng)急物資為目的，以追求時間效益最大化和災(zāi)害損失最小化為目標(biāo)的一種特殊的物流活動，主要表現(xiàn)為在突發(fā)戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害、突發(fā)事件等三種緊急狀態(tài)下的應(yīng)急物流活動。當(dāng)面對突發(fā)事件時，應(yīng)急物流系統(tǒng)與組織通過快速識別和動態(tài)地確定危機級別，對應(yīng)急物資調(diào)配、人員救助等活動進行有效計劃、組織與控制。應(yīng)急物流具有突發(fā)性、多樣性、多主體參與性與弱經(jīng)濟性等特點。當(dāng)今世界，許多發(fā)達國家都非常重視應(yīng)急物流的研究與實踐，尤其是以美國、日本等為代表的發(fā)達國家成立了專門的政府機構(gòu)，建立了相對完善的應(yīng)急物流管理機制，以謀求實現(xiàn)國家應(yīng)急物流體系的高水平建設(shè)，并在應(yīng)急物流軍民一體化建設(shè)方面積累下豐富的經(jīng)驗，值得我們加以認真思考并積極借鑒。

一、搞好應(yīng)急物流軍民一體化建設(shè)法律法規(guī)保障

許多世界發(fā)達國家都十分重視應(yīng)急物流開展的法律法規(guī)建設(shè)，并對應(yīng)急物流的軍地銜接、協(xié)同保障與密切配合進行了規(guī)范。其中，美國的做法較為典型。美國是當(dāng)今世界上物流業(yè)最為發(fā)達的國家之一，其聯(lián)邦政府十分重視從立法高度，為建立軍民一體化建設(shè)的物流保障系統(tǒng)提供制度保障，并取得了明顯效果。為落實軍事行動與社會力量的結(jié)合，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，政府先后頒發(fā)了《戰(zhàn)爭權(quán)限法》《國家安全法》《國家緊急狀態(tài)法》等多種法律法規(guī)，對社會力量支持軍事行動進行了明確規(guī)定。此外，國防部部長頒布的涉及到軍民一體化建設(shè)的指令和備忘錄有《滿足緊急需求的靈活采辦備忘錄》《聯(lián)合應(yīng)急合同》《聯(lián)邦采辦條例國防部補充條例》等。各個軍種部所還頒布了與軍民一體化建設(shè)相關(guān)的條例、條令等，其中有美國陸軍制定的《戰(zhàn)場合同保障》；美國空軍制定的《應(yīng)急作戰(zhàn)合同保障計劃》；海軍制定的《應(yīng)急合同指南》等等。上述法律、法令、指令、條例的效力，皆嚴(yán)格遵循法律的基本價值位階和效力位階原則，為建立高度發(fā)達的軍民一體化的應(yīng)急物流保障系統(tǒng)提供了法律法規(guī)依據(jù)。又如日本，因長期受自然災(zāi)害之困，在預(yù)防和應(yīng)對災(zāi)害方面始終堅持“立法先行”，建立了完善的應(yīng)急管理法律體系。國家頒布了《災(zāi)害救助法》《災(zāi)害對策基本法》，其中《災(zāi)害對策基本法》對防災(zāi)理念與目的、防災(zāi)組織體系、防災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對策、災(zāi)害緊急事態(tài)、災(zāi)后修復(fù)、救災(zāi)財政金融措施等事項作了明確規(guī)定，是日本防災(zāi)抗災(zāi)的根本大法，有“抗災(zāi)憲法”之稱。根據(jù)《災(zāi)害對策基本法》，日本還頒布了《河川法》《海岸法》《防沙法》等法律法規(guī)。目前，日本共制定應(yīng)急管理（防災(zāi)救災(zāi)以及緊急狀態(tài)）法律法規(guī)227部。各都、道、府、縣（省級）都制定了《防災(zāi)對策基本條例》等地方性法規(guī)。一系列法律法規(guī)的頒布實施，顯著提高了日本依法應(yīng)對各種災(zāi)害的水平。為了確保法律實施到位，日本要求各級政府針對制訂具體的防災(zāi)計劃（預(yù)案）、防災(zāi)基本計劃、防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃和地域防災(zāi)計劃，細化上下級政府、政府各部門、軍隊、社會團體和公民的防災(zāi)職責(zé)、任務(wù)，明確相互之間的運行機制，并定期進行訓(xùn)練，不斷修訂完善，有效增強了應(yīng)急計劃的針對性和操作性。日本還注重應(yīng)急行動中的立法創(chuàng)新，在計劃中的“新應(yīng)急法案”里，準(zhǔn)備建立美軍和本國自衛(wèi)隊之間的應(yīng)急物資租借機制。按照計劃，日本自衛(wèi)隊不僅在和平時期可以向美軍開展后勤物資保障活動，而且在緊急情況下可以進行資源互助。此外，日本還規(guī)定可以在緊急情況下開展船只檢查、禁止外國公民旅行等行動，日本軍方更是高度關(guān)注應(yīng)對突發(fā)災(zāi)難的預(yù)備力量儲備，并對應(yīng)急預(yù)備役進行正式列編。再如俄羅斯，其軍方在《200年前俄聯(lián)邦武裝力量后勤發(fā)展構(gòu)想》中，對人員和設(shè)備等資源進行了整合，納入全國區(qū)域保障，建立起跨部門的一體化后勤保障體系，提高了應(yīng)急后勤保障的力量。

二、重視應(yīng)急物流軍民一體化建設(shè)的組織體制構(gòu)筑

許多國家在長期的應(yīng)急物流實踐中紛紛認識到，科學(xué)合理的組織體制是保障應(yīng)急物流行動成功開展的重要手段，并努力根據(jù)應(yīng)急物流的不確定性，靈活調(diào)整組織機構(gòu)，有效組織各種資源，提高了應(yīng)急物流的反應(yīng)能力和服務(wù)水平。如日本自衛(wèi)隊為適應(yīng)新世紀(jì)現(xiàn)代戰(zhàn)爭和突發(fā)危機的后勤物資保障需求，引進現(xiàn)代物流理念和組織架構(gòu)，推進后勤保障服務(wù)的軍民一體化管理，大大減輕了作戰(zhàn)部隊的負擔(dān)。日本自衛(wèi)隊還對現(xiàn)有分散在各基層部隊的后勤保障任務(wù)、人力資源進行集中，組成后勤保障團，發(fā)揮組織效力，實行一元化業(yè)務(wù)管理，工作效率大大提高。又如英國規(guī)定在中央層面，當(dāng)發(fā)生大范圍影響并需要中央?yún)f(xié)調(diào)處置的突發(fā)公共事件時，會啟動內(nèi)閣簡報室（COBR）機制，以協(xié)調(diào)軍隊、情報機構(gòu)等相關(guān)部門進行相應(yīng)處置。同時，英國還具有針對性地成立了國防運輸行動局、國防后勤部等機構(gòu)，加強英軍后勤保障的反應(yīng)速度和綜合實力。其中，國防運輸局對海陸空三軍的運輸行動進行統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)，提高了物流效率和保障能力；國防后勤部則對海陸空三軍的后勤編制進行規(guī)劃，建立規(guī)模適度的后勤支援體系，制定軍內(nèi)后勤支援的運作流程和辦法，實行以提高效率、降低成本為中心的精明采購計劃。再如俄羅斯，其軍隊十分重視后勤工作的靈活性，以及在處理突發(fā)事件時的快速應(yīng)變能力。近年來，俄羅斯軍方繼續(xù)在組織機制上進行改革，對傳統(tǒng)后勤官僚機構(gòu)的龐大規(guī)模進行了精簡，對后勤保障部門的組成結(jié)構(gòu)、人員編制等進行了重新核定，實行扁平化管理體制，尤其對后勤保障運輸系統(tǒng)進行了優(yōu)化，軍隊在開展應(yīng)急物流行動中的反應(yīng)速度和工作效率得以提高，也為應(yīng)急物流軍民一體化建設(shè)打下扎實的組織基礎(chǔ)。

三、圍繞應(yīng)急物流軍民一體化建設(shè)不斷深化相關(guān)改革

當(dāng)前，世界許多發(fā)達國家已經(jīng)建立起較為完善的社會化物流體系，并在應(yīng)急物流軍民一體化建設(shè)領(lǐng)域不斷深化相關(guān)改革。其中，英國、德國、美國等軍方對許多物流服務(wù)進行了外包，比如軍隊運輸、配送和倉儲等，第三方物流已經(jīng)成為軍事物流的主要力量。這其中，美國較為典型。在美國物流市場中，第三方物流占據(jù)統(tǒng)治地位，80%的貨物運輸工作由第三方物流公司完成。同時，積極引進了社會化的物流力量，使得第三方物流承擔(dān)了大量應(yīng)急物流任務(wù)。在此大背景下，美軍為適應(yīng)大量物流外包的新形勢，對其軍事物流的組織結(jié)構(gòu)進行了較大改革。其突出的特點是：重新設(shè)計軍事物流的組織機構(gòu)和流程，大量精簡運營機構(gòu)，無論是司令部還是基層辦事機構(gòu)，組織機構(gòu)進行全面瘦身，分批一共撤銷了600多個物流工作崗位，節(jié)約軍事物流支出費用過億美元。物流管理機構(gòu)的精簡不單是減少了成本費用，更重要的是物流管理更加高效，克服了以往層級眾多、機構(gòu)臃腫的官僚病。與此同時，美軍還十分重視做好應(yīng)急物流人員后備力量建設(shè)和相關(guān)設(shè)施建設(shè)。從上世紀(jì)50年代開始，美軍建立了后備航空員隊伍，在民間召集飛機駕駛員，雙方簽訂協(xié)議，保證預(yù)備隊員在緊急情況突發(fā)時可以為軍方使用。目前，美軍擁有500架飛機的預(yù)備隊伍，60%的空運能力可以通過預(yù)備隊加以解決。此外，美軍的應(yīng)急物流預(yù)備隊伍涵蓋空中、陸地和江河海洋等多個領(lǐng)域，以預(yù)備船隊為例有客輪、油輪、干貨船、醫(yī)院船、補給修理船等多種艦船類型可用，能在緊急時刻提供100余艘油船和200余艘貨船參加行動。為激勵船舶等民間設(shè)備投入應(yīng)急物流建設(shè)，美軍還通過立法，對商業(yè)船只、飛機經(jīng)營等進行補貼，或優(yōu)先將國防運輸合同等政府訂單交由民間運輸機構(gòu)完成。

又如俄羅斯，按照其軍方的計劃，在2010年之前，軍地一體化的保障體制要得到完善，軍隊物流服務(wù)完全和市場接軌，軍隊的各類保障需求、物資裝備的日常儲備，以及應(yīng)急資源的儲備工作，都要達到規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，進入市場進行物資采購以降低軍事物流成本，實現(xiàn)物流的標(biāo)準(zhǔn)化與一體化建設(shè)。再如日本，其防衛(wèi)廳基于軍民一體化建設(shè)進行了大量研究、部署與改革，盡量將軍方任務(wù)向民間力量轉(zhuǎn)移；在軍事裝備研究方面，與裝備發(fā)展息息相關(guān)的基礎(chǔ)研究交由軍方的技術(shù)研究本部，其余研究均交給民間研究機構(gòu)來完成；在基礎(chǔ)理論的應(yīng)用研究階段，以及開發(fā)工作等方面，軍方只是確定相關(guān)技術(shù)指標(biāo)，并進行試驗和驗證，而把具體產(chǎn)品設(shè)計和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的工作交由民間力量來完成。

四、強化應(yīng)急物流軍民一體化建設(shè)中的現(xiàn)代信息技術(shù)引進

隨著人類社會步入信息時代，信息己成為維系社會活動的重要資源。作為主導(dǎo)和推動社會進步的重要因素，信息技術(shù)已經(jīng)融入到各行各業(yè)，深刻影響著政治軍事建設(shè)、社會經(jīng)濟生活等諸多方面。世界發(fā)達國家都十分重視借助先進的信息技術(shù)，提高突發(fā)災(zāi)難、事故的應(yīng)急處理水平。在美國，美軍為快速組織應(yīng)急物流行動，常常借力于先進的技術(shù)手段，以便實現(xiàn)交通運輸?shù)膭訂T和指揮自動化，更好地快速組織民間物流力量。美軍開發(fā)了一套名為“聯(lián)合部署系統(tǒng)”的軟件，將各種運輸資源納入數(shù)據(jù)庫，包括各種運輸力量所在的位置，運輸工具的性能和狀況，港口、車站的運輸能力等等，根據(jù)突發(fā)事件對運輸力量的要求，靈活、科學(xué)地調(diào)配運力資源。當(dāng)戰(zhàn)場上的運輸需求信息傳到信息系統(tǒng)，電腦能對物流計劃、運輸需求、任務(wù)完成進度等進行全程設(shè)計和監(jiān)控時，就可借助美軍遍布全球的軍事指揮網(wǎng)絡(luò)和各地軍事運輸機關(guān)進行聯(lián)系，組織起快速、高效的應(yīng)急物流行動。又如英國，軍方負責(zé)應(yīng)急物流行動的國防后勤部積極引進電子信息技術(shù)，建立了國防后勤信息網(wǎng)，在軍隊、國防部、物資供應(yīng)商之間建立起三位一體的網(wǎng)絡(luò)交互平臺。借助這一平臺，廠商的供貨品種和物資價格等各種需求信息皆可得到完整呈現(xiàn)，軍方可以通過比較分析選出最優(yōu)的軍用物資保障商。再如俄羅斯，各種最新信息技術(shù)與充滿科技含量的現(xiàn)代化器材、設(shè)備，軍方都會優(yōu)先在后勤管理系統(tǒng)中加以運用，不但將高新技術(shù)裝備到后勤總指揮部，而且將技術(shù)延伸使用到后勤保障系統(tǒng)的多個部門，在基層建立起區(qū)域性的綜合后勤指揮網(wǎng)絡(luò)，與軍區(qū)作戰(zhàn)指揮網(wǎng)絡(luò)甚至全國性通信系統(tǒng)建立聯(lián)系，最大限度地發(fā)揮信息技術(shù)在物流保障中的作用。日軍則根據(jù)自然災(zāi)情頻發(fā)、應(yīng)急任務(wù)繁重等特點，利用計算機技術(shù)、微電子技術(shù)等先進技術(shù)，建立起覆蓋政府、軍方的后勤保障自動化指揮和管理系統(tǒng)，使應(yīng)急處理中的信息傳播速度和工作效率得到提高。

總之，這些措施極大地提升了以上各國應(yīng)急物流體系的專業(yè)化、系統(tǒng)化程度，尤其在圍繞應(yīng)急物流軍民一體化建設(shè)中不斷深化相關(guān)改革，強化應(yīng)急物流軍民一體化建設(shè)中的法律和組織保障，追求應(yīng)急過程中軍地系統(tǒng)間的無縫銜接，并在這一建設(shè)過程中高度重視現(xiàn)代信息技術(shù)的引進等諸多方面，為我們提供了許多值得深思與借鑒之處。

參考文獻：

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[3]宋傳平、齊玉梅：《美、俄、英、日軍隊?wèi)?yīng)急物流構(gòu)建啟示》，《中國流通經(jīng)濟》2010年第7期，第22頁。

（作者簡介：霍炬，廈門大學(xué)嘉庚學(xué)院副教授，博士。）