包頭市北梁棚戶區改造的經驗啟示

王亮

摘 要 本文主要通過對北梁棚戶區改造的實施環節進行分析，總結棚戶區改造的基本經驗，為其他棚戶區改造提供一定的借鑒與參考。

關鍵詞 北梁棚戶區 基本概況 實施環節 經驗啟示

40年眾志成城，40年砥礪前行，40年春風化雨。1978年 以黨的十一屆三中全會召開為標志，中國開啟了改革開放的歷史征程，包頭也開始了改革發展的新征程。

包頭，蒙古語“包克圖”的諧音，意為“有鹿的地方”，位于大青山南麓黃河北岸，平均海拔在1015米左右。是內蒙古重要的制造業、工業中心，呼包銀經濟帶、呼包鄂城市群的中心城市，被譽稱“草原鋼城”、“稀土之都”。包頭是一座典型的移民型城市，歷史上經歷了無數次的人口遷徙，形成了豐富多彩別具特色的移民文化，包容、開放、多元、活力是這個城市的特質。

歷史上的包頭，主要指現在的東河區，東河區是現代包頭的根，更是包頭文化的魂。1950年2月23日，成立包頭市人民政府。1954年3月6日，綏遠省撤銷，包頭市劃歸內蒙古自治區。1956年5月15日，博托河被稱為東河，老包頭改為市屬區，東河區正式出現。同年8月15日，包頭市政府由老包頭遷往新建的昆都侖區。至此，東河區不再是包頭的政治經濟文化中心，東河區也失去了曾經的行政優勢。包頭廣為流傳著一句話，“根在東河，魂在北梁”。“北梁”作為包頭最悠久的歷史文化發源地，2013年迎來了北梁幾百年未有之大變局，2013年2月，時任國務院副總理的李克強視察北梁棚戶區，要求徹底改變城市“一邊高樓林立，一邊棚戶連片”的不協調現狀。9月9日，包頭北梁棚改工作全面正式啟動，按照"四年規劃、三年完成"的目標，包頭市打響了北梁棚改攻堅戰，北梁棚戶區改造由此拉開帷幕。

一、北梁棚戶區的基本情況

分析北梁棚戶區的形成過程，首先我們需要對北梁的形成和發展做一簡單梳理。我們都知道，在北梁棚戶區改造過程中，保護修繕了一部分代表老包頭歷史的原始民居建筑群，共19處古民居院落?！耙巹澤婕胺秶s13.6公頃，總建筑面積約3.64萬平方米，計劃總投資約1.734億元用于保護修繕?！睆倪@些數據中就可以看出，北梁在包頭發展中的作用，更是包頭市歷史文化遺產的重要組成部分。

（一）北梁的歷史淵源

早在200多年前，北梁就成為連通西北地區的重要樞紐，是當時西北地區主要的貿易集散地，在老包頭的眼里，一直是“包羅萬象，廣納金錢”的榮耀之地，是一塊風水寶地。據包頭市本土成長的歷史學家張貴教授考證，當時的北梁有：“‘五龍四水’，五龍指高出來的黃土坡，有四店梁、官井梁、西營盤梁、黃土渠、慈人溝；四水有：瓦窯溝、榆樹溝、后水溝、博托河（包頭河）?！睎|河區整個地形呈北高南低之勢，人們習慣上將高處稱為梁，“北梁的主要范圍就是長勝街至西門大街以北，先明、劉柱窯子以南的這片地區現稱之為北梁?！?/p>

從北梁居民構成的視角分析，北梁傳統居民主要由三大部分組成，一部分是最早來此放牧定居的蒙古族“巴氏家族”，這個家族是明清時期整個包頭地區巴姓蒙古族的統稱，當時的包頭只是巴氏家族放牧定居的一個村莊，也就是包頭最早的發展起點“包頭村”，現在北梁的巴氏家族后人可以證明這一點。另一部分是移民，主要以回族為主，此次移民潮從康熙、雍正年間開始，“雍正末年，有河北、山東的回民來包頭販賣牲畜。乾隆初年，河北滄州的回族、山東的回族，以經營牲畜為業在北梁定居。隨后有順天、河南的回民和陜西、甘肅、寧夏、青海等地的回民來包頭經商做買賣。”最后一部分是走西口定居居民，現北梁部分極具山西建筑風格的古院落，可以證明這一點。

可見，北梁在包頭發展過程中起著源頭、起點的作用，北梁以其優越的地理位置，造就了屬于那個時代的商業繁華，東河因北梁著稱于世，包頭因老東河的歷史滄桑感而極具底蘊，根在東河，魂在北梁，北梁是包頭歷史發展中的靈魂所在，正是有了北梁的歷史，讓包頭向前發展的步伐更穩健。

（二）北梁棚戶區的基本概況

曾經經貿繁華，人員流動頻繁，文化交流常態化的老北梁失去了往日的盛景，重蹈了歷史上其他一些古城古鎮繁華落盡的老路，由于種種原因北梁成為包頭市乃至內蒙古最大的最典型的城中棚戶區，一邊高樓林立，一邊棚戶連片，和現代城市發展格局極不相稱。

北梁棚戶區當時存在基礎設施的“四沒”，日常生活的“四難”和人員復雜的“六多”現象，進入北梁棚戶區給人的最直觀感覺是臟亂差，基礎設施落后，人居條件惡劣，居民文化素養低下，人們很難想象到昔日北梁的繁華，更無法想象到現代包頭的發祥地就在這里。存在“沒有暖氣，沒有下水管網，沒有燃氣，沒有消防設施”四沒；和“行路難、住房難、吃水難、如廁難”四大難問題和“弱勢群體多、特殊人群多、流動人口多、少數民族多、老人多、啃老族多等六多現象。北梁棚戶區占地13平方公里，住戶4.7萬戶，常住人口12.4萬人，人均住宅占有面積不足15平方米，戶均住宅面積在25平方米以下的多達2500多戶，其中90%以上的房屋是土木結構危舊房，房齡超過50年。

北梁棚戶區不僅成為制約東河區發展的一大難點，更是影響包頭發展的一個必須要解決的突出問題，如果北梁棚戶區不解決，直接影響包頭全面建成小康社會的進程，影響包頭的城市發展，檢驗著幾百萬包頭人民對于包頭市委、市政府為民政策的落實情況。北梁棚戶區的改造是歷屆包頭市委、市政府想解決的難題，要攻克的難題，2011年、2013年李克強總理先后兩次視察北梁棚戶區，提出了很多極具指導意義的思路和看法，更加堅定了包頭市委、市政府對于城中棚戶區改造的決心和意志，這是幾代北梁人夢寐以求的好事，更是我黨以人民為中心思想的突顯和表達。

二、北梁棚戶區改造的基本環節

北梁棚戶區改造整體經歷了兩個大的環節，分別為確定思路、制定計劃階段和依法拆遷、公平補償環節。這兩個階段的共性就是從立足實際，遵循規律，制定符合當地實際情況的拆遷標準，既讓人民滿意，又必須同當地實際財政實力相符合，核心是幫助人民安居以達到樂業的目的，整個改造過程突顯了濃厚的辯證法思維，堅持了歷史唯物主義原則，秉承可持續發展理念，讓人民有房住，有班上，有錢掙，實現北梁人民由輸血到自我造血的獨立自主的新境界。

（一）確定思路，制定計劃

總的思路是，“政府主導、市場運作、金融支持、滾動發展”的運作模式，采取“財政出一些、銀行貸一些、企業墊一些、居民拿一些、社會捐一些、上級支持一些”的籌資方式，堅持“先規劃后建設、先安置后拆遷”的實施步驟和“異地搬遷為主，局部原地改造為輔，統籌兼顧居民就業”的工作方式。

時任國務院副總理的李克強同志分別于2011年3月、2013年2月，先后兩次來到北梁棚戶區進行實地考察，走街串巷，入戶登門進行考察，并就做好棚戶區改造作出了明確指示。包頭市委、市政府多次認真學習李克強同志關于棚戶區改造的指示精神， 進行了大量的準備工作，從2013年9月開始，北梁棚戶區搬遷改造工程，一場牽動萬千人心的民生工程拉開帷幕。2013年只是大規模的拆遷改造工作開始實施，早在2011年包頭市委、市政府就開始進行局部拆遷改造工作。“截至2012年底，北梁棚戶區改造已完成核心區內1.13平方公里范圍內的改造任務，共安置居民1.02萬戶、2.86萬人，累計投入資金20.8億元。未改造范圍內，仍居住居民35487戶、89083人，涉及房屋總面積338.45萬平方米”。

2013年起制定了詳細的計劃，選擇在東河區的東部區域進行異地安置，用三年時間完成全部3.5萬戶、8.9萬人的搬遷改造任務?！?013年，安置房建設全面開工，當年計劃回購安置房7000套，完成征拆50萬平米，開工建設安置房150萬平方米左右，實現搬遷安置居民1.15萬戶、3萬人；2014年，安置房交付使用50%以上，集中進行征收搬遷安置工作，實現安置居民1.4萬戶，3.2萬人；2015年，所有安置房具備交付使用條件，實現安置居民1萬戶、2.7萬人，北梁棚戶區搬遷改造任務基本完成；2016年，全面推進北梁地區開發建設，對部分搬遷騰空地塊進行基礎設施配套建設，根據市場情況適時分塊進行出讓。”

（二）依法拆遷，公平補償

從2013年3月開始，先后派遣共2000多名領導干部，組成90多個調查組，對北梁棚戶區改造范圍內的5個街道辦事處15個社區和1個鎮11個行政村進行入戶調查摸底。包頭市委、市政府根據前期的調研，制定了詳細的《北梁棚戶區國有土地上房屋征收補償方案》，此方案嚴格遵循依法、公平、實惠的基本原則，堅持“征一還一、住房保障、異地安置”三原則，通過貨幣補償和產權調換相結合的靈活方式，采取“先安置，后征收”的辦法，以異地安置為主的拆遷補償政策。

第一類為貨幣補償類，如果選擇此類補償，按照當時北梁城區內新建的現有商品房平均價格3000元/平米進行補償，而且實行一定的獎勵政策，既在規定期限內簽約，將獎勵上浮10%的優惠政策。

第二類為產權調換類，此類主要遵循“征一還一、以舊換新”、“貼近原有住房面積調換”、“建好—批、安置一批、有序搬遷、公開選房、先簽協議先選房”的原則?！皩υ谠凶》慨a權面積基礎上，選擇增加面積的，擴大10平方米部分，以優惠價每平方米1360元結算：再擴大10平方米部分，以優惠價每平方米2000元結算；再擴大面積部分按每平方米3000元結算。在征收公告規定期限內簽訂協議的，在原住房產權面積的基礎上獎勵10%：若選擇不增加面積的。給予每戶10000元獎勵。在征收公告規定期限內提前簽約、搬家的，再給予一定獎勵。對于征收無批建手續的住房，按照‘征一還一、補交差價’的原則，戶均90平方米以下按每平方米800元，90—150平方米之問按每平方米1000元，150平方米以上按每平方米1200元補交差價后，再進行產權調換，享受部分優惠政策”①。

第三類為住房保障類。“對低保戶、低收入戶、住房面積低于50平方米的住房困難家庭實施住房保障。對原住房產權面積低于25平方米的被征收人，實施50平方米廉租住房保障，原住宅面積按貨幣補償政策給予補償，補償金可用于購買廉租住房產權或購買政府監管的商業項目產權，實現居住、就業雙保障。對原住房產權面積在25-50平方米之間的被征收人，實施65平方米的安置房保障，其中50平方米歸被征收人，余下15平方米由被征收人購買，原住宅產權面積25-40平方米之間的，以優惠價每平方米2000元購買；40-50平方米之間，以優惠價每平方米1360元購買。針對‘一房多戶、一房多代’中涉及的離退休、低收入雙親或單親老年人，通過廉租住房進行住房保障，其子女實行產權調換。享受住房保障辦法的被征收人，入住時可一次性補貼水電暖生活費用3600元和首期公共設施設備維修基金”①。

三、北梁棚戶區改造的基本經驗

（一）黨員干部的率先垂范

黨員干部必須做到“五個帶頭”，即，帶頭講政治、提升站位；帶頭強本領、勤思勤學；帶頭抓落實、善作善成；帶頭攻難關、擔當擔責；帶頭優作風、清正清廉，努力在新時代新征程中展示新形象、實現新作為，這是十九大以后對黨員干部提出的新要求。在北梁棚戶區改造過程中，廣大黨員干部積極奔赴棚改第一線，披星戴月、廢寢忘食，無論是前期的入戶摸底，還是拆遷補償，以及搬遷入住，每一個過程都能看到廣大黨員干部的身影，既有任勞任怨的為民情懷，也有行之有效的方法舉措，讓整個棚改工作有了堅強的干部后盾，從而確保了北梁棚戶區改造各環節的順利完成。可謂勇立時代潮頭，無愧歷史擔當。

（二）聯動機制的有效運轉

上下聯動機制的有效運轉是確保北梁棚戶區改造的重要前提條件，上級黨委和政府的頂層設計、社會各界人士的積極配合、廣大人民群眾的廣泛參與，讓北梁棚戶區改造工作動力十足，順利開展。

李克強總理前后兩次實地考察北梁棚戶區，作了許多極具價值的指示，為北梁棚改指明了方向，明確了道路，充分體現了黨中央、國務院對北梁棚戶區改造工作的高度重視。自治區相關部門和領導多次親臨棚改現場進行視察和指導。包頭市相關部門無數次奔赴棚改一線，社會各界人士積極參與，無論從北梁的文化保護、資金幫扶、方案制定、后續保障等各個方面都給予了極大的支持，為北梁棚改的有序進行提供了有力的幫助。

（三）棚改方案的科學實施

北梁棚戶區改造過程中，堅持了科學的方法，立足實際，遵循規律，以辯證的思維全面、系統的對棚戶區改造的全過程進行了分析，制定了行之有效的棚改方案，確保棚改工作穩健有序的開展，并確保棚改攻堅戰最終取得勝利。如在制定《北梁棚戶區國有土地上房屋征收補償方案》的過程中，充分發揚民主，堅持依法、公平、普惠的原則，讓民眾參與方案的制定過程中，并進行了充分的調研和抽樣檢驗，保證方案的科學性，既保障了廣大人民的利益，又能確保棚改工作的順利進行。

（四）群眾力量的廣泛調動

北梁棚改過程中堅持唯物主義的基本原則，尊重人民群眾的主體地位，發揮人民的首創精神，在棚改的每個環節，都十分注重人民群眾力量的發揮，尊重人民在北梁棚改中的“主人翁”地位。廣大黨員干部始終注重從群眾中來到群眾中去的工作方法，走街入戶接近群眾，了解他們對棚改工程的認識，發動積極性較強的群眾擔當做部分不理解棚改工程的群眾的思想工作，為北梁棚改奠定了堅實的群眾基礎。

北梁以全新的面目迎接改革開放四十年的發展，北梁人，在新的環境中，以新的生活姿態，繼續傳承北梁的文化命脈，大踏步的邁入新時代，今天的北梁人正朝氣蓬勃的緊跟時代的步伐向前行進，創造新時代的屬于自己的新奇跡。

注釋：

①《北梁棚戶區國有土地上房屋征收補償方案》.2013.