高校政府采購內部控制審計路徑

趙艷紅

[摘要]本文從高校控制環境、預算管理、采購方式等方面著手，分析了高校政府采購業務存在的問題與風險，并以上海交通大學為例，構建高校政府采購業務內部控制審計關鍵指標體系，旨在通過審計監督達到規范政府采購業務、提高資金使用效益的目的，為國內高校實施政府采購內部控制審計提供參考。

[關鍵詞]高校? ? 政府采購? ? 內部控制? ? 審計路徑

隨著高校教育體制的改革，政府財政性資金對高校投入增加的同時，高校經費來源渠道更加多元化，形成以財政撥款為主、其他多種渠道籌措為輔的教育投入體制，高校政府采購逐步成為高校教育、科研和社會服務健康持續發展的重要資源支撐。作為學校重要的經濟活動，高校政府采購各環節涉及的利益關系錯綜復雜，是經濟活動失范和腐敗的“敏感區”。近年來，在高校各類專項檢查中，政府采購領域發生的管理體制與運行機制不完善、規避招標、招標環節暗箱操作等問題突出，內部控制缺陷是導致上述問題產生的根源所在。因此，實施政府采購業務內部控制審計，發現政府采購管理中的漏洞，倒逼政府采購內部控制體系完善，對于規范高校政府采購業務、維護高校利益、提高資金使用效益具有重大現實意義。

一、高校政府采購管理存在的問題

（一）政府采購業務未歸口管理，采購主體分散

目前，高校采購類型多樣化，包含教學科研設備、行政辦公物資、飲食服務、物業服務、咨詢服務等，院系、機關部處、后勤部門均有采購行為發生。部分高校未設置歸口管理部門，如教學科研設備、行政辦公由資產管理處負責，飲食服務、物業服務由后勤部門負責，可能導致采購缺乏集中、統一管理，主體責任缺失。

（二）政府采購申請審查不嚴，預算編制缺乏依據

部分高校采購預算編制隨意性大，未摸清實際家底，也未進行市場調查，盲目進行采購，并隨意填報預算金額和實際配置條件。由于采購的部分設備專業性較強，預算審核人員缺乏專業知識，審核形式化，導致高校采購資金浪費或采購實際支出與預算資金差異較大。

（三）部分政府采購項目采購方式違規，存在規避公開招標情況

根據政策規定，達到標準金額以上的政府采購，需采用公開招標方式。由于國家招投標政策文件中對招投標程序均有嚴格的規定，使得采購周期相對較長，部分高校為縮短采購周期，選擇有明確購買意向的供應商，以違規肢解項目方式規避公開招標，可能導致采購出現暗箱操作、舞弊情況。

（四）政府采購評審流于形式，且評審標準過于單一

一方面，高校評審專家多為財務、基建、資產、后勤等職能部門的負責人，由于評審專家為隨機抽取，選中的專家業務領域與本次采購項目不符，可能導致專家對于采購需求、供應商判斷無法作出合理分析;另一方面，由于評審時間較短，評審專家無法充分了解項目概況、技術要求、投標文件，可能導致隨意評審、評審流于形式等風險。此外，在采購過程中，部分高校過于追求低價中標，忽略了供應商所提供物資設備或服務的質量和綜合性能，導致后續使用與維護成本過高，增加采購成本，影響采購效率。

（五）政府采購合同缺乏統一管控

由于高校合同種類繁多，合同管理職能分散在院系、教務、科研、后勤等部門，合同管理混亂，出現濫用學校印章、合同履行過程缺乏監控、付款結算審核不嚴等一系列問題，導致高校利益受損或承擔法律責任。

二、上海交通大學政府采購內部控制審計路徑

（一）進行審前調查，掌握學校政府采購業務基本情況

上海交通大學政府采購業務主要由招投標與政府采購辦公室（以下簡稱招采辦）負責，目前學校政府采購實行政府集中采購及分散采購相結合，集中采購的范圍依照國務院每年下發的中央預算單位政府集中采購目錄確定，分散采購則依據學校采購金額大小及政策規定，將采購組織方式分為A、B、C三類，A類委托招標代理公司公開招標，B類由招采辦組織招標采購，C類則由用戶單位組織。為規范政府采購管理，上海交通大學制定了《執行政府采購開展招標投標活動實施意見》，且依據工程、貨物設備、服務等不同采購內容制定相應管理實施細則，明確了各類招標與采購實施程序;2016年上半年，學校制定了《上海交通大學招標與采購管理內部控制規范》，包含實務操作規范與制度匯編。為提高招采效率，逐步上線項目管理系統，由線下流轉審批逐步轉為系統線上管理實施。目前，上海交通大學政府采購基本流程如圖1所示。

（二）制定審計方案，明確審計目標、組織方式及工作安排

1.明確審計目標。通過對上海交通大學政府采購業務內部控制設計及運行情況進行審計，評估政府采購業務內部控制的健全性與有效性，揭示政府采購業務內部控制的設計缺陷以及在執行過程中存在的突出問題與風險，提出可行的意見與建議，規范招標與采購管理。

2.確定審計組織方式。內部控制審計采取委托外部會計師事務所的方式，通過比選審計方案，從遴選中標的會計師事務所中進行選擇，上海交通大學審計處派出人員全程參與，進行過程跟蹤與協調事宜。

3.明確審計工作安排。內部控制審計主要分為三個階段，包含風險評估、現場審計以及問題分析和報告等，具體內容如表1所示。

（三）構建內部控制審計評價指標體系并實施相應審計程序

審計組通過收集政府采購管理制度與業務流程、年度采購預算和實際采購明細、招投標文件、采購合同及供應商檔案等相關資料，召開前期審計座談會或與采購管理人員訪談，確定審計過程中應關注的關鍵環節以及可能存在的風險點，設計內部控制審計評價指標體系（如表2所示）進行評價。政府采購內部控制范圍包含控制環境與關鍵業務環節，控制環境體現在管理體制與運行機制方面，關鍵業務環節包含預算與計劃的編制與審批、采購立項、采購活動、合同簽訂及執行、驗收與支付結算、質疑投訴受理以及監督與評價。審計組采用訪談、問卷調查、專題討論、穿行測試、實地查驗、抽樣和比較分析等一系列審計方法，對上述關注重點進行審計。

（四）認定內部控制缺陷，出具內部控制審計報告

政府采購內部控制缺陷包括設計缺陷和運行缺陷。審計組根據獲取的證據對內部控制缺陷進行初步認定，并按照性質和影響程度分為重大缺陷、重要缺陷和一般缺陷。在匯總缺陷的基礎上，審計組對審計基本情況、內部控制缺陷及其成因、表現形式和影響程度進行綜合分析和全面復核，形成審計報告初稿。上海交通大學審計處在會計師事務所工作的基礎上，對審計報告進行加工與修改，形成審計報告征求意見稿，與學校政府采購管理部門交換意見，根據審計報告反饋結果，審計處進一步研究、核實與修改，經相應層級審批后出具上海交通大學政府采購內部控制審計報告。

三、案例分析及啟示

（一）項目實施效果

通過此次內部控制審計，審計處就內部控制審計關注事項的整改事宜與相關部門溝通，下達上海交通大學政府采購內部控制審計報告的同時，下發審計整改通知書，要求被審計單位根據審計意見和建議進行后續整改，以規范政府采購管理。為此，政府采購管理部門制定審計整改方案，完善《上海交通大學政府采購內部控制規范》，規范招標文件編制、審核流程、專家及合同管理等方面;強化采購項目立項審批，嚴把預算關;完善招標管理信息系統，增加招采辦與招標代理線上流轉文件功能，建立全程留痕、責任追查機制;對工程非公開招標項目實施預選采購制，制定統一的供應商遴選標準，對于非公開貨物采購，建立計算機智能評標在線采購，實施計算機自動開評標;計劃建立用戶在線評價供應商機制，強化對供應商的履約評價。內部控制審計實現審計方案的預期目標，通過揭示政府采購內部控制的設計缺陷以及執行中的風險，達到規范政府采購管理的效果。

（二）項目啟示

高校政府采購內部控制審計是指審計部門依照法律法規和學校規章制度，對學校及所屬單位制定的旨在對政府采購風險進行防范和管控的內部管理制度、實施措施及執行程序的健全性、合理性和運行有效性做出的審查和評價活動。首先，要注重審前調查。在實施內部控制審計前，應當進行審前調查，通過訪談、收集資料等方式，掌握學校政府采購的管理狀況，確定重點關注領域。其次，審計應貫穿政府采購活動全過程。政府采購活動包含預算與計劃的編制與審批、采購立項、采購活動、合同簽訂及執行、驗收與支付結算、質疑投訴受理等環節，結合政府采購業務特點實行穿行測試，可以準確揭示政府采購業務存在的關鍵風險點。最后，要提出切實建議，注重整改效果。對于學校政府采購管理中存在的管理漏洞與風險，應從管理體制與機制上進行系統分析，從完善制度、強化管理、完善信息系統等方面提出具有可操作性的意見與建議。出具審計報告后，應及時追蹤審計整改情況，實現預期審計目標。

主要參考文獻

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