改革開放40年四川糧食應急保障體系建設回顧與展望

柳易 王雄

摘要：改革開放已40周年，汶川大地震已10年。站在新的歷史起點上，對四川糧食應急保障體系建設進行回顧、反思和展望，對于在新的歷史時期，有針對性的強化糧食應急能力建設，在更高層次保障四川糧食安全意義重大。

關鍵詞：四川糧食 應急保障 回顧展望

改革開放以來，我們黨成功地解決了十幾億人的吃飯問題，取得了世人矚目的成就。特別是進入新世紀以來，我國糧食生產實現“十一連增”，糧食流通設施條件得到改善，應急體系逐步建立，宏觀調控能力不斷增強，統一開放、競爭有序的糧食市場體系逐步健全，為國家的糧食安全打下良好基礎，對促進國民經濟平穩較快發展發揮了重要作用。立足于“保供應、穩市場、強產業、守底線”全面強化糧食安全保障能力建設，特別是糧食應急保障能力顯著提升，全力保障了“5.12汶川大地震”、“4.20蘆山強烈地震”等重特大自然災害的糧油供應。在紀念改革開放40周年、汶川地震10周年之時，我們有必要回顧和反思，四川糧食應急體系建設取得了哪些成就？面對既要保障軍需民食，又要應對頻繁自然災害的特殊省情，全省糧食應急保障能力取得了哪些長足的進步？要提升我省糧食安全保障能力，還有哪些短板亟待彌補？以利于我們在新的歷史時期有針對性的強化糧食安全保障能力建設，更有力地推動糧食經濟大省向糧食經濟強省跨越，為“治蜀興川”再上新臺階提供糧食安全保障。

一、歷程回顧：從建機制到成體系、從事后應急到事前預警

（一）保障中建機制

1986年―2005年，四川省糧食部門通過建立糧食應急機制，應對重大自然災害、糧價異常波動等突發性事件，逐漸完善糧食應急保障系統，由事后應急處理為主向事前預警和應急響應相結合轉變，全力做好各時期自然災害的糧油保障。

1991年4月，省政府根據國務院決定，從5月起提高糧油銷售價格。為應對調價前的搶購風，全省各級糧食部門迅速制訂應急方案，緊急組織糧油加工、調運，保證不斷檔脫銷。4月22―25日3天，全省糧油的日均銷量為平時的幾倍，個別地方達到幾十倍。全省4月份糧食銷量70.40萬噸，比1990年同期多銷44.20萬噸;平價食油銷量1.07萬噸，比上年同期多銷0.74萬噸;議價食油銷量2.18萬噸，比上年同期多銷1.49萬噸。7月，長江中下游遭受特大洪災，為減少糧食損失，按中央決定四川接收從災區搶運、疏散出來的部分糧食。為此，在省內國營糧食企業倉容已很緊張的情況下，采取在沿江港口“集、騰、并、轉”糧食騰空倉庫、利用倉房空地臨時搭蓋簡易貨棚等辦法，完成了此次緊急接收任務。在當年的全國糧食工作會議上時任國務院總經理李鵬接見了部分代表，并對全國國營糧食部門在應對救災、保糧、調價等突發事件時的工作成績予以肯定。

1993年，為迅速平抑市場糧價，全省所有國有糧食企業和基層糧店，按國務院決定和省政府要求，從12月30日開始掛牌降價，敞開銷售，確保市場穩定。1994年6月，為確保國務院糧價改革方案的平穩出臺，省糧食局制定了“不準賣大號、不準亂漲價、不準有價無貨”等應急規定，并緊急安排了20多萬噸糧源投放市場。成都市糧食局職工不顧辛勞，不講條件送貨上門，工作到深夜;攀枝花市糧食局于9日組織貨車40余輛通宵運糧進城;自貢市糧食局組織全局85名干部到一線糧店協助備貨。

1998年，四川省發生嚴重洪澇災害，省內國有糧食企業受災點593個，受災倉庫1 265棟，囤、垛190個，水毀倉容7.24萬噸。為抗洪救災，省、市、縣糧食局迅速成立了“抗洪救災”應急指揮部，各地糧站、所、庫、廠職工，晝夜奮戰，轉移糧食26.10萬噸，整、曬糧食5.33萬噸。全省先后三批安排8 450噸救災糧保證災區糧食供應。省糧食局還緊急下撥洪水重災區古藺縣救災款30萬元，安排救災糧500噸。

2001年，全省各地相繼遭受特大干旱等自然災害。經省委、省政府同意，借出省儲備糧6.50萬噸、地方商品周轉糧2萬噸，安排災區群眾生活。2003年，省糧食局和部分市、縣糧食局分別制定了《糧食緊急狀態處置方案》，建立了監控報告制度和糧食危機防范機制。省糧食局確定了糧食供應緊急狀態下100戶定點糧食加工企業。2004年5月，省政府出臺《四川省糧食安全應急處理辦法》，確定全省定點糧食儲備庫142個，定點糧油加工廠99戶，定點糧油供應網點358個，全省糧食應急網絡體系雛形初現。

（二）成體系

2006年以來，四川糧食應急保障體系經過雨雪冰凍、汶川大地震等重大突發事件的推動，得到了較快的發展，完成了從建立應急機制制度到建成應急和預警體系的實踐探索，從初步建立到日臻完善，經受住了多次重大自然災害和突發事件的嚴峻檢驗，抵御了冰雪凝凍災害引發的糧食供應危機，平抑了2008年初的食用油搶購風潮，確保了“5.12”汶川特大地震抗震700多萬受災群眾和救援大軍的口糧供應，同時也為近年來接連發生的地震、雪災、特大洪災泥石流受災群眾的糧油供應提供了有力保障。

1. 應急預案體系基本形成。2006年，省政府正式頒布了《四川省糧食應急預案》，成立了由分管糧食的副省長任總指揮，省糧食局、省發改委、省財政廳等15個部門組成的四川省糧食應急指揮部，負責全省糧食應急指揮、管理、建設工作。各市、縣政府按省政府要求，結合本地實際，分別于2007年底前制定了本級糧食應急預案，由此，全省應急預案體系基本形成，并在以后的工作中不斷得到細化和完善。目前，全省制定并實施的省、市、縣三級《糧食應急預案》205個，建立糧食應急網點5009個，應急網點實現全省所有鄉鎮全覆蓋。

2. 糧食應急監測預警機制基本建立。目前，已建立了糧油信息日常監測制度、異情報告制度、糧油市場行情分析與預測制度等信息監測制度。全省設立國家糧油信息監測直報點132個，實行監測信息周報、旬報、月報;結合社會糧油供需平衡調查，建立了9548個基層糧油信息監測網點，及時了解和掌握市場動態，準確研判市場行情，提高糧油市場應急調控的前瞻性和預見性。同時，加強糧油信息監測資金投入，確保了糧油信息監測工作的順利開展。

3. 地方糧油儲備體系基本到位。目前，國家下達的57億斤省、市、縣三級地方儲備全部落實到位。2008年，立足于四川自然災害頻發的實際，省政府在市州建立小包裝成品糧油儲備57960噸，并針對近年來糧油市場價格波動較大，保供穩價任務較重的新形勢，逐年增加了小包裝成品糧油儲備數量，目前，全省21個市州建立小包裝成品糧油儲備10萬噸，可保證大中城市10-15天成品糧食供應。

二、汶川抗震救災保障：響應迅速、運轉高效

2008年5.12汶川地震發生后，在糧食系統自身遭受重創，災區道路、通信、電力等基礎設施嚴重破壞的情況下，要在涉及六個市州的廣大災區對數百萬災民和救援大軍實施糧食應急保障，對全省糧食系統特別是災區糧食部門的應急保障能力和組織指揮能力都是嚴峻的考驗。在省委、省政府的堅強領導和有力指揮下，全省糧食系統迅速行動，全力以赴投入搶險救災。災區糧食職工強忍失去財產和親人的悲痛，冒著頻頻余震的危險，搶救遇險人員生命，保護庫存糧食安全。全省糧食部門緊急組織糧食加工，星夜兼程裝車發運，冒著余震飛石危險，第一時間將糧油搶運到災區，汶川、映秀等全世界關注的震中“孤島” 也及時得到了糧食救援。經過全省糧食系統干部職工的艱苦努力和頑強拼搏，有力地保證了數百萬災區困難群眾和救援大軍的吃飯問題，成功地化解了大范圍、高難度的糧食公共危機。抗震救災糧食供應的成功實踐，也有效地檢驗了我們的危機應急體系各個子系統的功能和作用。

（一）政令暢通的指揮體系是有效處置危機的核心

在突如其來的特大地震災害面前，各級糧食行政管理部門臨危不亂，迅速有序地展開了搶險救災各項工作。省糧食局黨組牢記職責，緊急行動，以對糧食工作高度負責的精神，立即成立抗震救災領導小組，緊急啟動地震災害應急預案，黨組成員第一時間深入災區了解掌握糧食系統受災情況，緊急部署救人保糧和市場糧食供應工作，加強與國家局和市州縣糧食局的信息溝通，確保了信息通暢和政令暢通。各級糧食部門和廣大糧食企業緊急動員，服從指揮，不計得失，按照省政府和省糧食局的指令，緊急籌措糧源，迅速加工調運，按時將救災糧油運到指定地點。5月12日當晚7點，崇州市糧食局軍供站就將3000公斤大米，1000公斤面粉、500公斤菜油和其它物資送到了都江堰聚源鎮搶險部隊駐地;5月14日早上，省糧食局組織的第一批糧食就空投到了災區孤島，為災區群眾和救災隊伍提供了及時可靠的生活保障。各級糧食部門以雷厲風行、為民務實的作風及時化解了特大地震造成的糧食供應危機，較好地完成了黨和政府交給的光榮而艱巨的任務，得到了社會各界的肯定和好評。

（二）高效率啟動糧食應急預案是及時處置危機的關鍵

“5.12”地震發生后，國家和省市縣各級糧食部門第一時間啟動了應急預案，整個應急體系圍繞確保災區群眾和救災人員有飯吃，及時、高效地運轉，糧食的應急調撥、加工、運輸、供應和質量監測等緊張有序地進行。按照“公路通到哪里，糧食就調配到哪里”的原則，確保在運輸線搶通的第一時間將糧油運送到災區一線。如果沒有各級糧食部門切實可行的應急預案，在倉促應對并使整個應急體系高效運作起來是不可能的。

（三）健全的應急網絡體系是應對危機的有效載體

2004年以來，全省就建立起了由數以百計的定點糧食加工廠、定點國有糧食購銷企業和糧食供應網點組成的應急網絡。震災發生后，完善的應急網絡體系立即啟動，高效快捷地運轉，發揮了十分重要的作用。一是動用災區一切糧源，及時保障受災群眾和救援大軍的應急需要;二是迅速恢復輕災地區糧油加工設施，日夜加工，千里搶運，確保災區一線的糧食有效供應。假如沒有健全的應急加工、儲運、供應網絡體系，要滿足驟然而降的幾百萬災民和10多萬救援人員的口糧需求是難以做到的。

（四）國有糧食企業是應對危機的堅強支柱

5.12汶川特大地震災害再次無庸置疑地證明，在市場經濟新形勢下的國有糧食企業才是應急供應的骨干，在應對危機中發揮了中流砥柱的作用，承擔了極其繁重的應急加工、調運和供應任務。在震中汶川，國有糧食企業在強烈的余震危險、頻繁的山體塌方和飛石威脅中，路通到哪里，糧食就運到哪里;在受災最嚴重的北川，損失慘重的國有糧食企業在廢墟中挺身而立，搭建了一個又一個“帳篷糧店”，保障了全縣糧食供應;在“孤島”青川，在震后的暴雨中，國有糧食企業職工將有限的帳篷、雨布用來保護救災糧食，而自身卻露宿雨夜。

（五）糧食產業發展是應對危機的基礎

在5.12汶川地震抗震救災及災后恢復重建中，由于災區群眾大量的生產生活設施被破壞，農民家中原有的糧食和產新的糧食無處存放，國有糧食企業充分發揮了“糧食銀行”作用，為災區群眾免費代收、代儲，并開展免費兌換服務，促進了災民減損增收。沒有這10多年的糧食產業發展，沒有健全的糧食流通服務體系，就不可能為災民提供急需的、特殊的糧油收購、保管、兌換服務。

（六）糧食法治是規范應對危機的保障

《糧食流通管理條例》的有效執行，規范了市場秩序，形成了良好的法治環境。地震發生后，各級糧食行政主管部門加大執法力度，強化市場監管。一是加大囤積居奇行為打擊力度，嚴格按照省政府《關于發布糧食經營者最低和最高庫存量具體標準的通知》精神，強化經營者最低和最高糧食庫存量監管，查處囤積居奇、牟取暴利行為。二是加大救災糧食監管力度，確保軍糧、救災糧等政策性供應糧食質量合格、數量真實。三是加大糧食市場供應監管力度，加強對糧食加工、運輸、銷售等環節的監督檢查，防止斷檔脫銷、防止搶購糧食，配合物價部門嚴厲打擊哄抬糧價、亂漲價等違法行為，確保了市場糧價基本穩定。四是強化收購市場監管，嚴格檢查經營者收購資格，做到亮證、掛牌收購，價格公開、現場付款，按時報表，有效防止了壓級壓價和向農民打白條的行為。

三、應急體系建設展望：在更高層次保障糧食安全任重道遠

黨的十八大以來，習近平總書記創造性地提出了國家安全觀的系統思想。十九大報告強調“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。認真貫徹落實總體國家安全觀，加快構建更高質量的糧食安全保障體系，在更高層次保障糧食安全，我們任重道遠。縱觀四川糧食應急保障體系的建立和發展歷程，盡管在積極應對重特大自然災害和突發事件的考驗中發揮了較好作用，但與國家加快構建更高質量的糧食安全保障體系的要求相比，還存在不小的差距。為此，我們將按照《糧食收儲供應安全保障工程建設規劃（2015–2020年）》的部署，力爭用3年左右時間，通過整合資源和必要的建設改造，著力“構建五大系統，完善一個機制”，達到“應急指揮迅捷化、應急通訊現代化、應急網點標準化、應急儲備常態化、應急管理規范化”的目標，及時、高效、從容應對各種自然災害和市場搶購等突發事件，為四川經濟高質量發展發展和救災救濟提供有效的糧油保障。

（一）建立健全應急指揮系統

在21個市（州）、183個縣（市、區）建立糧油應急指揮平臺。一是設置專門的省級糧食應急辦公室，應急指揮會議室，應急資料檔案室。二是健全完善指揮制度和流程。將應急指揮體系、各級應急響應程序、應急網點布局、應急糧油擺布、應急指揮地圖等圖表化上墻。三是配備基本應急指揮和應急辦公設備，保證信息通暢，指揮有力。

（二）建立完善應急預警監測系統

通過建立應急預警監測體系，增強政府對突發公共危機的預防能力。一是建立省級糧油預警監測調度平臺。開發省級糧油價格調度系統軟件，配備服務器、防火墻、電腦、專用空調、專用機房等。二是在21個市（州）和183個縣（市、區）建立糧油應急預警監測信息采集服務平臺。三是在糧油應急預警監測網點建立和落實糧油價格定期監測和信息報送制度，增強信息采集的時效性和針對性，及時、準確、全面地掌握客觀真實的糧油市場價格動態等情況。

（三）建立完善應急加工供應系統

加工企業是應急保障的重要載體。針對糧食市場化后，糧食加工企業基本退出國有，成規模的糧油加工企業不多、設施落后、應急保障能力弱的現狀，擬在全省擇優選擇60家糧油加工骨干進行技術改造、產能升級和配送能力建設，完善散糧接卸設施、原糧儲存立筒倉、成品糧低溫庫、倉儲信息系統及倉儲物流設施，增強加工企業的應急反應和保障能力。

（四）充實完善應急糧油儲備系統

各級原糧儲備是調節豐欠，應對突發需求的物質保障，小包裝成品糧油儲備更是應對突發需求的物資保障。全省原糧儲備規模基本落實，但部分市州和省級儲備仍有部分缺口，市州級小包裝儲備已陸續建立，但發展也參差不齊。要按照“產區三個月、銷區六個月銷量”的要求，全面落實原糧地方儲備。按照大中城市要按照確保證市場10天供應量的要求，全面落實大中城市、邊遠高寒地區、災害頻發地區小包裝成品糧油應急儲備，以備應對各種災害引起的突發需求，保障市場有效供應。

（五）建立成品糧油配送供應系統

要適應小包裝糧油儲存和調控需要，加大應急資源整合力度，通過財政資金給予必要支持，通過糧食應急預案明確每個企業的責任，必要時通過開辟生產用電、應急運輸的“綠色通道”，確保應急骨干調控體系有效運轉，在應急保障中發揮主導性作用。同時在中心城區每個小包裝成品糧油應急儲存供應點建設10萬公斤以上成品糧油倉容，在每個高寒邊遠山區鄉鎮應急儲存供應點建設5萬公斤以上小包裝成品糧油倉容，達到倉容充足、標識明顯，小包裝成品糧油存儲安全、集運和供應方便、調度指揮靈活的目標，確保應急骨干調控體系在應急保障中發揮主導性作用。

（六）建立應急體系投入的長效機制

資金投入是應急體系建設的前提和保障。由于每個人對應急體系建設的認識和重視不一，糧食應急體系易受受行政領導更迭的影響，加上其它不確定因素的干擾，應急投入在某些時期或某些地方難以得到有效保障。為此，必須建立應急投入的長效機制，以確保應急體系的有效運轉。一是從制度層面上要加強應急保障體系投入的設計，細化對原糧儲備、小包裝成品儲備、應急設施建設、信息網絡建設、預警預測機制建設、指揮體系建設、常規演練等開支項目，納入財政年度預算。二是從監督監管機制上做好文章，對財政開支項目進行專項審計，增強使用透明度，使政府的投入使用得明明白白，合理合規，為繼續投入贏得信心支持。三是從考核評估機制上進行完善，對糧食應急保障體系建設進行分部門、地區、階段的履職考核，優化考核指標，進行年度績效評價，使群眾和領導見到實效，增強再投入的決心和信心，實現應急體系投入的良性循環。

（作者單位：四川省糧食和物資儲備局）