高校工程審計的“五要五不要”

劉斐

[摘要]本文在分析工程審計常見問題的基礎上，提出化解審計風險、關注審計重點環節等“五要五不要”的經驗和做法。

[關鍵詞]審計對象? ? 管理審計? ? 關鍵環節? ? 技術審計

設工程的實施是一個龐大而復雜的系統工程，

高校的建設工程管理方式大多是自籌自建式，對建設項目大多采用傳統經驗式的行政管理，普遍缺乏系統的管理知識培訓。隨著工程審計從結算審計到全過程跟蹤審計、從項目后期監督審計向項目前期評價的逐步轉移，審計工作范圍不斷擴大，審計風險越來越高。

根據高校內部審計指南的定義，工程審計是指高等學校內部審計機構依據有關法律法規和制度規范，對建設工程項目各階段業務管理活動的合法性、適當性、有效性進行的確認和評價。既然是對管理活動的確認和評價，而管理活動的主體是工程建設管理部門，那么工程審計的目的就是全面促進和提高建設管理部門的管理水平，使其加強內部監管，健全內部控制機制。工程審計實務中，需明確以下“五要五不要”。

一、要清晰審計定位，避免模糊審計對象

審計的一項重要工作是結算審計，通常由施工單位編制結算書，監理單位審核，報項目建設單位初審，最后由內部審計部門審核。但在項目實際實施過程中，監理單位常常把工作重點放在工程質量與進度管理上，對項目成本控制工作缺乏深入管理，使結算審核控制環節流于形式，未做到嚴格意義上的全面審核，導致建設單位的初審任務非常艱巨。按照現行的工程結算管理辦法對時間的要求，建設單位要做到全面細致的審核，就需要配備很強的工程造價管理人員，所以初審效果如何，取決于基建管理部門的專業力量配備情況，如果配備力量不足，結算審核的重任就推后到審計環節，因而在工程結算審計過程中，審計人員不可避免地要和施工單位核對結算書，解決結算過程中產生的分歧。核對過程的雙方主要是審計方和施工方，基建管理部門似乎漸漸退出了爭議中心，審計部門逐漸走入一個誤區，即審計對象變成了施工單位，并開始獨自與施工單位進行博弈。此時，由于管理活動不到位引發的糾紛也成為審計和施工方爭議的焦點，而對于管理活動的評價卻被弱化。從學校內部分工看，基建管理部門是學校建設工程的主管部門，對工程建設的質量、進度、造價乃至安全等負全面責任，而并非審計部門。造價審計勢必和管理的技術經濟活動密不可分，如果拋開管理談經濟，勢必會加大認識的分歧。因此，內部審計一定要清晰造價審核的流程，區分每一項決策和簽證的責任主體，讓責任主體在審核中發揮積極作用。發現問題要立足于基建部門發揮主體作用，一起協商解決，而不是內部審計沖到談判第一線。

二、要強化管理的主體地位，避免結算審計代替結算

實踐證明，只有最了解工程的人才能將工程造價的控制工作做得更好，所以要充分發揮基建管理部門對造價控制的主體責任和積極性。審計部門要切實做到監督不越位，參與不干預，控制不替代。部分基建管理部門由于人員配備不足就將初審的任務省略，由結算審計直接代替建設單位的結算，這無疑會加大工程造價的審核風險。首先，基建管理部門只有通過全面整理結算資料、審核工程造價，才能發現管理中的漏洞并不斷完善內部控制，尤其是對于結算中的減項問題，施工單位作為結算文件編制方不會主動提出，如果基建管理部門不審核并及時提出，恐怕審計方很難發現;其次，索賠問題一般在結算中反映，如果基建管理部門不深度參與結算，可能就會因為組織內部溝通不暢而喪失反索賠機會;最后，對于結算過程中的分歧，也需要基建管理部門作為建設主體來解決。基建管理部門對項目全盤有著更深入的了解，相反，審計部門如果替代基建部門處理糾紛，很容易將造價、工期、質量三者的關系割裂。在審計過程中，審計部門應該和基建管理部門共同商議出現的問題和解決對策，在兩個部門充分溝通取得一致意見的基礎上，再和施工方協商解決矛盾分歧，也有利于矛盾的快速解決。

三、要重視管理審計，避免審計變為審價

工程審計的目的主要包括：一是將工程造價控制在適當、合理的范圍內，切實保障工程造價真實合理;二是通過對建設工程的關鍵環節進行審計確認與評價，保證建設工程物有所值，維護學校的合法權益，提高建設資金使用效益;三是通過完善和規范建設工程各環節的內部管理，防范工程建設中可能出現的風險。在實踐中，由于大部分高校工程審計是聘請造價咨詢公司協助審計，而咨詢公司從業人員一般都是造價人員，現行的按審減額計費的收費辦法也在一定程度上促使咨詢公司的關注點集中在造價的合理性和真實性方面，對于暴露的內部控制方面的問題很少提及，起不到促進完善和規范內部管理的作用，審計工作最終變成了審價工作，一紙審計定案表成為審計報告的全部。因此，在審計工作中要通過制度和管理方式的改變，強化對管理審計的重視，有效實現工程審計的全部目的。

四、要抓住事前審計的關鍵環節，規避審計風險

教育部2016年下發《關于加強直屬高校建設工程管理審計的意見》，各高校相繼開展事前審計，建立了投資評審等相關管理制度，但是對于事前審計的審計制度建設相對不足。事前審計通常分為三個階段，即投資立項階段的審計、勘察設計階段的審計、施工準備階段的審計。學校應當根據成本效益原則，結合自身特點選擇重點環節進行審計，對于重點環節的定義，要從效益性和風險性兩方面來綜合考慮。

投資立項階段的審計。主要是對項目建議書和可行性研究報告進行評審，對于使用財政資金的大型基建項目，一般在立項階段會接受立項審批部門組織的專業評審，對于可行性研究文件編制不完善、審批評審粗線條的項目，評審顯得更加重要。如一些修購資金的項目管理程序，有別于大型基建項目，這些項目的管理部門通常是后勤部門，其專業管理能力和基建管理部門相比略遜一籌，項目執行階段投資偏差較大，管理風險也會加大，應作為重點評審對象。

勘察設計階段的審計。這個階段是工程管理的重要環節，設計對造價的影響通常占建安投資的75%左右。但由于工程勘察和設計的專業性強、技術含量高，審計人員介入有相當的困難和風險。此外，目前國家建設管理部門要求對勘察和設計進行強制性審查，由專業的設計和勘察部門對勘察和設計成果進行技術性和規范性審查。因此，內部審計可以不作為重點審計環節。

施工準備階段的審計。主要是指招標審計，招標審計是事前審計的關鍵環節，應重點做好招標文件、工程量清單和招標控制價的審計。根據某高校工程審核的數據分析，此階段的審核對一般基建項目造價的影響占建安投資的5%–10%，對于修繕工程，這個數字占比甚至可以達到20%。此外，施工過程中的管理難題和結算階段的隱患主要是在這個階段埋下的，問題主要包括招標文件有漏洞或歧義、清單項目特征描述不清、清單工程量計算錯誤、清單漏項、措施費列項和項目情況不符、施工范圍表述不清等。如果在這個階段能夠做細做實，項目管理和結算的糾紛即可大大減少，結算效率可大大提高，正可謂磨刀不誤砍柴工。

五、要重視技術審計，避免孤立的造價審計

在項目招標控制價的審計過程中委托的造價咨詢機構，通常只關注量價的合理性而忽視設計圖紙的可行性和完善性。但事實上，圖紙的不完善或者不可行會造成后期大量的洽商變更，不利于工程造價的控制。這種現象在修繕工程中尤其突出。由于設計單位對于擬修繕工程的現狀不能深入了解，導致圖紙描述不完善或有錯誤，造成清單的描述和實際不符;或者設計的做法和原有工程做法銜接有困難，可實施性差，勢必導致在實際施工過程中增加洽商變更。有經驗的承包商為牟取更大利潤，會利用圖紙的漏洞在投標時采取不平衡報價，因此，審計人員應對工程現狀盡可能提前了解，及早發現此類問題并提出完善建議，不能留待結算再解決。

在結算審計過程中，同樣要重視施工方案和施工工藝的合理性和真實性。很多問題單純看造價沒有問題，但是施工方案是否合理或者施工工藝是否符合招標文件要求，需要在審計時抽查核實。如果有的洽商變更原因表達不清或理由不充分，就應該深究其真實性;有的施工工藝明顯不符合常規做法或施工做法過分保守，就要通過施工記錄或現場核查的方式來核實施工內容和圖紙是否一致。實踐證明，技術審查可以有力促進工程管理部門對工程建設過程的監督。

工程審計是一項專業性很強的工作，要求審計人員既懂工程經濟、又懂項目管理和施工技術。一個理想的團隊應該是既具有工程管理經驗的人員，又具有造價管理經驗的人員。作為委托方的審計人員，要具備較強的組織協調能力、問題洞察能力、分析處理能力，一方面在項目審計參與各方中發揮積極的溝通協調作用，另一方面也可以及時發現問題、解決問題，并對審計工作質量作出評價，提出管理建議，協助建設管理部門改善風險管理、提升效益，發揮審計的建設性作用。