關于成都市產業功能區體制機制建設的思考

成都市改革發展研究中心

本文基于對產業新城建設研究以及對產業功能區進行實地調研，形成對產業功能區體制機制建設的思考。產業功能區體制機制建設要堅持人城境業和諧統一理念，按照PDCA管理，依據Plan（計劃）—Do（執行）—Check（監督）—Action（改善）流程，以產業和全生命周期需求為導向，以轉變政府職能、理順權責關系、激發市場活力為重點，按照決策科學化系統化規范化，執行目標化項目化標準化，監督前置化常態化體系化，保障集約化精準化便利化，形成體制機制建設的制度供給體系。

決策機制

建立高位推進的領導體制。一方面，建立統籌集中、分類指導的統分指揮系統。按照市產業功能區建設工作領導小組統一部署，確保1名市級領導總牽頭1個生態圈;健全“市領導+市級部門+區（市）縣+管委會+專業公司”的工作推進機制，完善市、區工作對接機制，對跨行政區的產業功能區要定期召開區（市）縣主要領導間的聯席會議，共同商討推進規劃審查、政策整合、項目統籌等重大問題。另一方面，建立多位一體、多方聯通的決策支持系統。在市產業功能區及園區建設工作領導小組辦公室牽頭組建專家咨詢委員會，建立定期聯席會議制度、專家咨詢指導制度，形成群策群力的工作機制。探索各產業功能區所在區（市）縣部門派駐產業功能區代表制度，各產業功能區所在地相關部門、街道（鄉鎮）派駐相關負責人員作為產業功能區首席聯絡員，負責協調溝通功能區與相關部門，并將履職情況納入部門專項考核。加強各部門、各渠道之間的交流溝通，建立專家、企業、行業協會等與市工作領導小組直接對話的綠色通道，方便領導小組和相關部門及時了解信息和反饋信息。

建立經濟社會的融合共生機制。一是探索多維共生的運行模式。通過實施“管委會+街道+公司+商（協）會”的運行管理，實現產業功能區經濟發展、社會事務、城市建設等管理協同。鼓勵“一區多園”運行模式，構建“一個平臺多個園區多塊牌子、一個主體一套班子一套人馬”管理體制。二是形成統籌推進的管理模式。實施“兩張清單（賦權清單、職責任務清單）管理”，把產業功能區打造成城市的產業社區，注重多渠道、多途徑吸引社會資金參與產業社區的開發、建設和管理。三是推進系統化的治理模式。鼓勵有條件的地方依法定程序將鄉鎮（街道）委托產業功能區管理，并負責轄區內企業和項目服務工作，為功能區匹配投資平臺承擔土地一級開發、重大項目投資等職能，功能區組織引導好相關社會組織和自組織，依托有關專業商（協）會做好業態提升基礎性工作，實現“管理機構專業化、服務機構屬地化、建設運營企業化、業態調整自治化”。

建立利于功能區優化調整的規劃體系。創新規劃體系，從全市發展的戰略高度統籌產業功能區規劃，構建層次分明的規劃體系。一方面，市級層面統籌，以形成全球競爭優勢、國內比較優勢為目標，打破行政區劃限制，統籌資源配置和規劃布局;另一方面，區縣層面協同，以形成區域競爭力，配套支撐全市“5+5+1”產業體系為目標，細化差異布局重點行業、重點領域。

執行機制

建立市場化規范化的篩選開發機制。一方面，拓展市場化服務覆蓋面。通過市場化供給，提供產業功能區和城市區域經濟發展的綜合式解決方案，寬領域的覆蓋規劃設計服務、土地整理投資、產業招商服務、城市運營服務等。另一方面，形成產城融合的規范化整體開發機制。通過政府（功能區管委會）和投資方成立項目公司，整體性外包項目，具體包括設計、建設、移交、運營維護、服務。

建立項目招引和總部培育的建設體系。創新產業功能區建設模式和招商模式，探索產業功能區招引培育機制。一方面，開辟“小投入、大產出”轉型之路。借鑒新加坡、蘇州工業園區建管分離、企業化運作的發展模式，邀請專業的園區規劃建設機構、引進民間資本和專業化招商等方式，解決普遍存在的資金缺乏、園區規劃滯后、專業性差等一系列實際問題。另一方面，開辟“重資本、輕資產”招商之路。圍繞主導產業，加大基礎設施、金融、科技等配套產業的投入和企業引進力度，減輕企業非生產性投入，為企業資本利用率最大化騰出空間。

建立體現開放共享的創新場景應用管理體系。堅持以數據和信息為基礎，建立創新場景應用的管理體系，加快推進經濟模式向數據驅動型發展模式轉變。一方面，建立產業生態圈資源要素需求的整合機制。大力招引技術研發、產品設計、檢驗檢測等功能性、平臺性項目，促進企業與零售商、物流商、供應商、服務商和最終用戶建立更加緊密的供應鏈協作關系，構建產業生態圈。另一方面，建立數據的共享機制。在數據安全的基礎上進一步開放數字政務，激活大數據，牽引新經濟，營造全民參與數字經濟等新經濟形態的濃厚氛圍。

監督機制

建立利于產業引育疏導的準入機制。一方面，實施差異性分類標準前置。針對不同類型的產業功能區，從產業布局、環境控制、投資強度等合理制定投入產出強度標準，控制產業門類，提升質效。另一方面，建立剛性準入負面清單。嚴格對照“三圖一表”，將不符合產業功能區戰略導向、不符合產業技術演進趨勢、不符合國家中心城市定位、不符合綠色發展理念的“四類不符”項目列入負面清單，嚴格管控項目準入。

建立以績效為導向的考核評價機制。一是突出績效評價目標導向。通過設立精準定量指數，推動差異化目標考核，將功能區建設發展指標與各部門、各區（市）縣考核目標掛鉤，確保各項行動計劃和相關政策落實到位。二是推廣要素差異化配置。在實際占用土地3畝（含）以上的工業企業、規模以上企業中推廣要素差異化配置，規模以上企業設置畝均稅收、畝均銷售收入、單位能耗工業增加值、單位COD排放工業增加值、單位工業增加值用水量、全員勞動生產率六項指標;規模以下企業設置畝均稅收、畝均銷售收入、單位電耗稅收三個指標，以指標權重和指標基準值為基礎，對企業進行綜合評價排序。分為A、B、C、D四類，根據企業的評價類別，在用地、用水、用電、信貸等環境資源要素配置上實施差別化措施，倒逼企業轉型升級，提高工業企業資源環境產出效益。三是注重信息發布和共享。建立成都產業功能區工作網絡數據平臺，保障長期、系統、準確地匯集整理、分析發布相關政策文件以及推進進度、考核結果等，供各區（市）縣、各部門、各功能區及時了解工作動態，確保信息對稱。

建立符合功能區特色的統計監測指標體系。一方面，探索建立激勵約束性的指標體系。圍繞投資產出、創新能力、綠色發展等方面，結合產業功能區發展質量考核評價辦法，建立功能區激勵約束統計監測指標體系。另一方面，建立健全全程統計監測機制。對功能區建設工作的監測指標進行動態統計和實時跟蹤，建立統計工作聯席會議制度，以區市縣為單位督辦，實現功能區統計指標等相關數據的“應統盡統，顆粒歸倉”。在市一級建立功能區各項統計數據的情況和監測信息平臺，實時監測功能區的經濟運行情況。

保障機制

建立多維度創新的人才支持機制。一是瞄準實體經濟引進高端人才。緊緊圍繞高新技術產業和戰略性新興產業領域“高精尖缺”的用才需求，大力引進人工智能、大數據、航空航天等高精尖領域的創新人才和創新團隊。二是加大對創新人才的政策支持力度。探索打通體制內外的靈活化用人機制。暢通不同身份人員進出通道，“動真碰硬”做實“員額制”，原編制內人員必須辦理出編手續，實行“滾動式”勞動合同管理;新機制職員（市場化招聘）設置多檔職級，實行考核晉級，適崗身份轉化。三是加強人才中介服務機構扶持力度。爭取放寬外商投資人才中介服務機構的持股比例和最低注冊資本金要求，設立引才中介獎，加快聚集國際一流的人才中介服務機構。四是打造新型智庫支撐高地。多措并舉強化各類改革創新型公益智庫的智力支持體系。

建立變資源為資本的復合型金融支撐機制。一是積極促進科技和金融有效結合。著力培育和壯大科技服務市場主體，加強科技服務平臺建設，提升科技創新公共服務能力。推動知識產權質押融資、專利許可費收益權證券化、專利保險等服務常態化、規模化發展。二是著力搭建產融對接平臺。充分發揮成都市中小企業服務中心、生產力促進中心、高新區盈創動力平臺服務功能，加快建設重大項目、優勢產業投融資信息庫。三是提升資產證券化水平。促進區域股權交易中心加快搭建“創新創業板”“一帶一路板”“軍民融合板”，為中小微企業提供培育、孵化、改制、融資服務。

建立重集約的高效率土地資源配置機制。深化土地供給側結構性改革，推動土地供給由注重增量向盤活存量、優化增量并舉，切實提高投資強度和產出效益。一方面，推進土地二次開發。借鑒上海工業園區二次開發的經驗，對舊園區進行土地回購、土地復墾、宅基地置換等開發，盤活工業園區存量土地。另一方面，建立產業退出機制。對已入駐產業功能區的企業進行跟蹤評價，探索分期供地機制，鼓勵不符合產業定位、經濟貢獻不達標、環境不友好的企業主動退出，引導產業良性可持續發展。

建立“三生融合”消費場景達標制。圍繞生產、生活、生態理念，構建消費場景達標制，推動產業布局規范有序、功能區高標準建設、城市高質量發展。一方面，落實“產城融合”理念，打破原有過度功能分區帶來的產業布局和城市功能隔離的固有模式;另一方面，針對每個產業功能區不同特定人群的個性偏好，提升優化小街區場景營造，合理配置商業、醫療、教育等公共服務功能，實現政務、商務、服務“三配套”，實現以產促城、以城興產、產城一體。

打造放心投資、安心發展的國際化營商環境。一是做到“強服務、真省心”，讓企業辦事更有便利感。深化“放管服”改革，進一步全面清理規范市、縣兩級行政許可事項，取消無法律法規依據的前置審批事項;堅持“時限就是綠線，超時就是紅線;紅線即預警，觸‘紅即警示”，取消合并審批事項、減少審批環節壓縮審批時限，優化審批辦事流程。二是做到“強法治、真安心”，讓市場競爭更具公平感。強化市場法治建設，若出現政策變更必須引導全員有序參與，充分尊重功能區市場主體的意見，聽證范圍和程序必須規范。三是做到“強監管、真放心”，讓企業投資更有安全感。深化信用體系與其他領域聯動發展，建立審批部門誠信服務市場主體評議制;加快探索“互聯網+監督”建設，建立跨部門聯合監管機制，探索數字化監管方式，引入綜合實力強、社會信譽好的第三方信用服務機構，參與審批部門信用建設和信用監督工作。