關(guān)于軍地協(xié)作推進(jìn)國(guó)防工程建設(shè)管理降費(fèi)提效的思考

王月 廉振宇

國(guó)防工程，通常包括指揮防護(hù)工程、通信樞紐工程、技偵坑道工程、海防空防工程、導(dǎo)彈陣地工程、后方倉(cāng)庫(kù)工程、邊防陣地工程、人民防空工程等。民用的各類隧道、坑道、礦井、溶洞等如用于軍事目的，也應(yīng)列入國(guó)防工程范疇。國(guó)防工程是國(guó)家安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是國(guó)家積極防御戰(zhàn)略的基石，也是我們和平環(huán)境的重要保障。國(guó)防工程是戰(zhàn)場(chǎng)建設(shè)的重要內(nèi)容，是保障國(guó)家指揮體系的堅(jiān)強(qiáng)盾牌，擔(dān)負(fù)著掩護(hù)軍隊(duì)?wèi)?zhàn)略展開、保障軍隊(duì)和各類武器裝備發(fā)揮作戰(zhàn)效能、保障戰(zhàn)爭(zhēng)潛力生存能力的重要職能。貫徹新時(shí)代軍事戰(zhàn)略方針，加強(qiáng)國(guó)防工程建設(shè)管理，軍地協(xié)作降低全壽命周期成本、提升綜合效益，是謀“打贏”的重要策略和措施，是軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備的一個(gè)重要課題。

一、當(dāng)前國(guó)防工程建設(shè)管理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

國(guó)防工程建設(shè)管理事關(guān)戰(zhàn)場(chǎng)建設(shè)、事關(guān)戰(zhàn)斗力提升，投入大、標(biāo)準(zhǔn)高、風(fēng)險(xiǎn)大，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)損失巨大。隨著中美戰(zhàn)略博弈不斷升級(jí)，高新技術(shù)在軍事領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)和作戰(zhàn)樣式發(fā)生巨大變化，全域感知、精確打擊的威脅更加緊迫，對(duì)國(guó)防工程提出更高要求。面對(duì)新威脅新挑戰(zhàn)，今后較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，積極防御依然是我們的軍事戰(zhàn)略方針，我們必須把搞好國(guó)防工程建設(shè)管理作為軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備的重要任務(wù)，在理論研究、勘察設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、維護(hù)管理、技術(shù)改造、安全保密等方面加強(qiáng)過程風(fēng)險(xiǎn)管控。

（一）經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展迅猛，部分“隱蔽”的國(guó)防工程不再安全，部分城市工程對(duì)國(guó)防要求貫徹不夠

根據(jù)公開文獻(xiàn)記載，我國(guó)現(xiàn)存的許多國(guó)防工程建于上世紀(jì)五六十年代，主要部署在山高林密、人煙稀少、地勢(shì)險(xiǎn)要、便于隱蔽的山區(qū)。然而，隨著一大批城市擴(kuò)建、旅游開發(fā)等經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的上馬，許多原本十分隱蔽的國(guó)防工程陸續(xù)暴露，處于無密可保、無險(xiǎn)可守的境地。同時(shí)，城市作為政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心和重要交通樞紐，很多沒有按照打仗的要求搞建設(shè)，雖然人口集中、科技密集、經(jīng)濟(jì)雄厚，但在戰(zhàn)爭(zhēng)防衛(wèi)方面非常脆弱。因此，緊緊圍繞新時(shí)期軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備需求，當(dāng)前要有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)地抓好陣地工程建設(shè)與改造，加大城市人防工程建設(shè)力度，全面提高綜合防空能力。

（二）軍事科技高速發(fā)展，國(guó)防工程對(duì)高技術(shù)精確打擊防護(hù)能力要求更高，更加依賴于新材料新技術(shù)的應(yīng)用

國(guó)防工程與技術(shù)發(fā)展緊密相關(guān)，防護(hù)體系經(jīng)歷了深溝高壘、要塞筑城、地下防護(hù)三個(gè)階段。信息化戰(zhàn)爭(zhēng)中，精確制導(dǎo)武器命中精度高、投射距離遠(yuǎn)、彈藥威力大，特別是深鉆地武器破壞效應(yīng)大，強(qiáng)敵偵察呈現(xiàn)全時(shí)辰、全天候、全頻譜特點(diǎn)，電磁武器毀傷力強(qiáng)、干擾強(qiáng)度大，對(duì)于“三防”能力以及抗摧毀能力提出更高要求。國(guó)防工程建設(shè)既要重視地下防護(hù)工程的建設(shè)，也要探索自適應(yīng)智能偽裝、防精確打擊干擾引偏等高新技術(shù)的應(yīng)用。同時(shí)，也要積極采用新材料新技術(shù)新工藝，提高質(zhì)量、縮短工期、節(jié)約經(jīng)費(fèi)，最大限度地挖掘保障潛能。還要采取院校培養(yǎng)、在職培訓(xùn)等多種途徑，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的工程隊(duì)伍。

（三）規(guī)模類型復(fù)雜多樣，國(guó)防工程項(xiàng)目管理的過程日益增多、風(fēng)險(xiǎn)不斷加大

工程項(xiàng)目管理直接影響著國(guó)防工程建設(shè)的質(zhì)量，關(guān)系到國(guó)防工程建設(shè)能否以較小投資獲得最大效益，決定著能否圓滿地遂行預(yù)定作戰(zhàn)任務(wù)。因此，各個(gè)國(guó)家都非常重視國(guó)防工程管理。由于國(guó)防工程涉及國(guó)家安全且屬于公共服務(wù)性質(zhì)，全部由國(guó)家投資，國(guó)防工程項(xiàng)目管理長(zhǎng)期存在著忽視投資績(jī)效的問題，特別是缺乏經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致我國(guó)國(guó)防工程建設(shè)存在一系列突出問題。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度逐步健全，當(dāng)前國(guó)防工程項(xiàng)目施工管理、資金風(fēng)險(xiǎn)控制、信息化管理水平等方面亟需引入先進(jìn)管理理念和成熟管理方法，為國(guó)防工程項(xiàng)目建設(shè)管理法制化、正規(guī)化、制度化提供支撐。

（四）備戰(zhàn)意識(shí)普遍不強(qiáng)，部分工程年久失修失維，工程戰(zhàn)備水平有待加強(qiáng)

長(zhǎng)期的和平環(huán)境，社會(huì)普遍滋生了和平麻痹思想，加之經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，使一些人淡忘了國(guó)防工程的重要作用，國(guó)防工程被破壞被廢棄被改造的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，直接影響著其戰(zhàn)技術(shù)性能的發(fā)揮。按照備戰(zhàn)打仗和實(shí)戰(zhàn)化訓(xùn)練的要求，亟需定期組織進(jìn)行工程戰(zhàn)備演練，及時(shí)檢驗(yàn)評(píng)估工程保障效能，不斷提高國(guó)防工程戰(zhàn)備水平，做好隨時(shí)應(yīng)對(duì)未來高技術(shù)條件下局部戰(zhàn)爭(zhēng)的準(zhǔn)備。同時(shí)，要建立健全各種管理法規(guī)和監(jiān)督檢查等制度，明確維護(hù)保養(yǎng)的主體責(zé)任和資金保障方式，使工程管護(hù)工作真正走向常態(tài)化、法制化、科學(xué)化的軌道，增強(qiáng)全民維護(hù)國(guó)防工程的責(zé)任感和自覺性。

二、從全壽命周期成本看國(guó)防工程建設(shè)管理問題

提高國(guó)防工程管理效益的方法、途徑很多，最根本的還是要從國(guó)防工程投資開始之前就必須做好可行性研究，包括國(guó)防工程的預(yù)測(cè)、決策和論證，從規(guī)劃、計(jì)劃、勘察、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、維護(hù)、更新改造直至退役的全過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，全面提高國(guó)防工程建設(shè)和管理效益。當(dāng)前，從全壽命周期成本看，國(guó)防工程建設(shè)管理存在以下問題。

（一）國(guó)防工程因保密程度高，公開招標(biāo)困難，交易成本高

國(guó)防工程建設(shè)項(xiàng)目多是國(guó)家重要秘密事項(xiàng)，施工管理涉及面廣、工作量大，具有建設(shè)分散性、人員流動(dòng)性、軍事保密性等特點(diǎn)，受制約性強(qiáng)。為此，一般多采用邀請(qǐng)招標(biāo)或保密方式發(fā)標(biāo)，造成招標(biāo)范圍有限、采購(gòu)過程非常繁瑣，無形之中增加了交易成本。同時(shí)，有的單位建設(shè)單位為了逃避招標(biāo)，將應(yīng)招標(biāo)的工程化整為零，自行決定施工單位，人為提高了工程成本，也存在極大的紀(jì)律隱患。

（二）重大國(guó)防工程復(fù)雜多樣，成本測(cè)算困難，不易過程控制

國(guó)防基礎(chǔ)建設(shè)投資規(guī)模逐年增大，項(xiàng)目建設(shè)資金風(fēng)險(xiǎn)具有隨機(jī)性、相對(duì)性和可變性，工程地質(zhì)變化、自然災(zāi)害、市場(chǎng)物價(jià)波動(dòng)、業(yè)務(wù)管理制度變更以及國(guó)防安全形勢(shì)變化等一系列變數(shù)，都會(huì)給國(guó)防工程建設(shè)成本管理帶來不確定性，如戰(zhàn)備工程中，如果搞不清巖石類別就會(huì)差之毫厘則謬之千里。同時(shí)，由于投資、建設(shè)、監(jiān)管的權(quán)責(zé)不清，投資強(qiáng)度、建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)等不夠明確，易產(chǎn)生概算超估算、預(yù)算超概算和結(jié)算超預(yù)算現(xiàn)象。

（三）軍隊(duì)缺乏科學(xué)管理手段，時(shí)有釣魚工程，沉沒成本較高

當(dāng)前各類國(guó)防工程的功能越來越復(fù)雜、科技含量越來越高，其施工過程中的不確定性也逐步增加，而我國(guó)國(guó)防工程施工管理中存在組織機(jī)構(gòu)不強(qiáng)、管理人才缺少、管理模式傳統(tǒng)落后等突出問題，導(dǎo)致國(guó)防工程項(xiàng)目建設(shè)管理水平低下，特別是在事前的精準(zhǔn)估算、精準(zhǔn)設(shè)計(jì)，事中的動(dòng)態(tài)施工、動(dòng)態(tài)監(jiān)管，事后的科學(xué)評(píng)估、科學(xué)調(diào)整等方面管理能力不強(qiáng)，不可避免地會(huì)出現(xiàn)被釣魚的情況，甚至因反復(fù)迭代而不斷超支。

三、有關(guān)措施建議

國(guó)防工程管理是一項(xiàng)經(jīng)常性的戰(zhàn)備工作。新形勢(shì)下，構(gòu)筑戰(zhàn)建一體、軍民融合、技術(shù)先進(jìn)的國(guó)防工程體系，對(duì)于我國(guó)制衡強(qiáng)敵、爭(zhēng)取主動(dòng)具有重要意義。

（一）國(guó)家統(tǒng)籌國(guó)防工程布局，提高應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)能力

著眼戰(zhàn)時(shí)需要，建議把國(guó)防工程建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，深化經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目貫徹國(guó)防需求，把國(guó)防工程區(qū)域的環(huán)境改造納入政府整體規(guī)劃，指導(dǎo)地方合理布局開發(fā)。適度拓展國(guó)防工程的經(jīng)濟(jì)功能，開展紅色旅游、開展國(guó)防教育，使之既能充分保障戰(zhàn)備用途，又能發(fā)揮社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。要把人防工程建設(shè)與城市建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，保證城市具有平時(shí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、抗御各種災(zāi)害，戰(zhàn)時(shí)防空抗毀、保存戰(zhàn)爭(zhēng)潛力的多重功能，逐步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化城市與現(xiàn)代化防護(hù)體系相統(tǒng)一。

（二）開展軍民科技協(xié)同創(chuàng)新，提升研發(fā)投入績(jī)效

在信息化戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)代，誰(shuí)掌握了核心技術(shù)，誰(shuí)就能在未來戰(zhàn)場(chǎng)變被動(dòng)為主動(dòng)。近年來，陸軍工程大學(xué)國(guó)防工程學(xué)院與湖南建工集團(tuán)共建教學(xué)科研實(shí)習(xí)基地，軍事科學(xué)院國(guó)防工程研究院與中國(guó)運(yùn)載火箭技術(shù)研究院簽署首批軍民融合項(xiàng)目合作協(xié)議，成效初顯。建議借鑒軍工領(lǐng)域“小核心、大協(xié)作”組織形態(tài)，通過軍地在關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、成果資料共享、科研平臺(tái)建設(shè)及高層人才培養(yǎng)等方面協(xié)同創(chuàng)新，為打贏未來戰(zhàn)爭(zhēng)打造一支國(guó)防工程建設(shè)的生力軍。

（三）鼓勵(lì)打包邀請(qǐng)企業(yè)競(jìng)標(biāo)，降低交易保密成本

分散發(fā)包不僅容易造成標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不能形成規(guī)模效應(yīng)，還可能因?yàn)椴块T利益引進(jìn)信用較低的小企業(yè)造成違約和腐敗風(fēng)險(xiǎn)。建議將若干關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的工程項(xiàng)目的建設(shè)與維護(hù)管理全過程打包發(fā)標(biāo)，并邀請(qǐng)質(zhì)量管理和保密體系較完善的大型企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)，以降低交易成本和保密成本，特別是有效管控后期維護(hù)成本，實(shí)現(xiàn)國(guó)防工程建設(shè)管理全過程的委托實(shí)施。同時(shí)，建議軍隊(duì)采用全壽命周期成本進(jìn)行國(guó)防工程經(jīng)濟(jì)性評(píng)估，指導(dǎo)國(guó)防工程建設(shè)項(xiàng)目的過程管控。

（四）推行工程管理購(gòu)買服務(wù)，提高建設(shè)質(zhì)量效率

國(guó)防工程建設(shè)項(xiàng)目作為一種建筑工程項(xiàng)目，既有其特殊性和軍事保密要求，又有建筑工程項(xiàng)目的一般性特點(diǎn)，特別是一些保密性不強(qiáng)的工程項(xiàng)目。建議進(jìn)一步突出投資、建設(shè)管理、監(jiān)理三個(gè)環(huán)節(jié)彼此分離、相互制約，強(qiáng)化軍隊(duì)單位作為投資方和監(jiān)管委托方的主體責(zé)任，推動(dòng)建設(shè)管理、監(jiān)理單位的招投標(biāo)確定，投資方不介入國(guó)防工程項(xiàng)目具體的材料設(shè)備采購(gòu)環(huán)節(jié)。敏感項(xiàng)目由軍隊(duì)科研機(jī)構(gòu)實(shí)施專業(yè)化管理和綜合評(píng)估，確保國(guó)防工程質(zhì)量?jī)?yōu)良、工期科學(xué)、造價(jià)合理。

（五）軍地聯(lián)合依法綜合治理，提高工程戰(zhàn)備水平

根據(jù)《軍事設(shè)施保護(hù)法實(shí)施辦法》，縣級(jí)以上地方人民政府和駐地有關(guān)軍事機(jī)關(guān)共同成立軍事設(shè)施保護(hù)委員會(huì)，國(guó)防工程管護(hù)走上軍民共管的路子，管護(hù)質(zhì)量不斷提高。當(dāng)前，國(guó)防工程管護(hù)問題日益上升為綜合治理問題，面對(duì)正確處理國(guó)防工程建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、安全保密與對(duì)外開放、義務(wù)管理與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等諸多新要求，建議進(jìn)一步加強(qiáng)軍警民聯(lián)管隊(duì)伍，健全共管模式，使國(guó)防工程綜合治理步入了常態(tài)化、法制化軌道，以平時(shí)的和平利用促進(jìn)戰(zhàn)備水平的維持與提高。

（六）健強(qiáng)軍隊(duì)造價(jià)監(jiān)理隊(duì)伍，加強(qiáng)壽命周期監(jiān)管

質(zhì)量和價(jià)格是軍隊(duì)實(shí)施過程監(jiān)管的重要抓手，近年來，軍事工程建設(shè)投入不斷加大，對(duì)造價(jià)管理人才的需求也日益增長(zhǎng)。而當(dāng)前部隊(duì)工程造價(jià)管理人才極其匱乏，重大國(guó)防工程造價(jià)估算團(tuán)隊(duì)較少，專業(yè)造價(jià)人才不足，很多建設(shè)單位都沒有或較少配備專職的造價(jià)管理人員，多為兼任，造成國(guó)防工程管理往往不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念和軍隊(duì)質(zhì)量要求。建議加大對(duì)現(xiàn)有人才的培訓(xùn)和教育，并適當(dāng)加大相關(guān)造價(jià)管理人才引進(jìn)，打造專業(yè)化的國(guó)防工程管理隊(duì)伍，把好軍費(fèi)效益關(guān)、工程質(zhì)量關(guān)。

（作者簡(jiǎn)介：王月，火箭軍研究院工程設(shè)計(jì)研究所工程師，碩士；廉振宇，軍事科學(xué)院評(píng)估論證研究中心某室副主任，博士。）