裝備科研生產軍民結合主體關系分析

熊薇

摘要：裝備科研生產軍民結合參與主體眾多且主體關系復雜，主要表現為軍隊與政府、政府與企業、軍隊與企業以及傳統軍工企業與民口企業之間的關系。理順軍民結合主體間的相互關系，為深入理解軍民結合運行規律提供理論依據，為拆除壁壘、深化改革、推進深度融合提供現實指引。

關鍵詞：裝備科研生產、軍民結合、參與主體、主體關系

軍民一體、軍地協同格局的形成離不開協調統一的主體關系，主體關系相互矛盾甚至沖突，必將影響軍民結合發展的廣度和深度、質量和效益。因此，厘清裝備科研生產軍民結合中參與主體的內在關系，有利于各主體認清自己的職能定位和權責分工，有利于找出矛盾關系和制約因素，有利于推進軍民結合高質量、可持續發展。裝備科研生產軍民結合參與主體眾多，本文選取政府、軍隊、傳統軍工企業和民口企業四個最主要、最具代表性的主體，分析其相互關系和內在聯系。

一、軍隊與政府關系

習主席在出席十三屆全國人大一次會議解放軍和武警部隊代表團全體會議時指出：“中央和國家機關、地方各級黨委和政府要大力支持國防和軍隊建設，全軍要積極支援地方經濟社會發展。”實際上，在任何一個時期，國防建設與經濟建設、安全與發展之間的關系都是密不可分、相互促進的。軍隊致力于國防和軍隊建設，政府致力于經濟社會發展，軍隊與政府關系在很大程度上能夠代表國防建設與經濟建設之間融合發展的程度。裝備科研生產軍民結合的推進，賦予了軍政關系新的時代內涵，使得軍隊與政府關系更多表現為一種協同關系。

首先，軍隊推進競爭性采購，吸納優勢民口企業進入裝備科研生產領域，需要依賴于政府引導作用的發揮，政府的政策供給、平臺搭建、信息推介等有利于軍隊利益目標的實現；而政府促進經濟社會發展和轉型升級，需要借助于軍事需求的牽引作用，裝備市場開放、軍用資源的轉移轉化、國防建設的“溢出效應”都有利于政府利益目標的實現。因此，共同利益的存在、實現目標手段的趨同，奠定了軍政協同關系的利益基礎。其次，軍工企業和民口企業作為裝備科研生產的供給方，不僅要接受軍隊需求和采購合同的約束，還要接受來自中央政府和所在轄區地方政府的管理。軍隊和政府在資格審查、保密監督、質量管理等方面對裝備承研承制單位的規范和監督，奠定了軍政協同關系的職能基礎。最后，軍隊與政府分屬于兩套獨立的運行體系和指揮鏈路，均服從于黨中央的統一領導，雙方無法實現彼此控制，管理上的相對獨立，奠定了軍政協同關系的效率基礎。

在利益基礎、職能基礎和效率基礎的共同作用下，軍隊與政府有條件建立起軍政協同關系，共同推進裝備科研生產軍民結合深度發展。具體表現為，定期組織軍隊和政府有關人員開展聯席會議、問題會商、聯合研究等，形成合署辦公、黨委議軍、情況通報等常態化對接機制。地方政府牽頭組織軍民融合展、交流研討會等活動，制作優勢民營企業名單和產品推薦目錄，軍隊積極推進裝備采購制度、軍品價格、稅收等改革，促進軍用資源、技術、設施與地方共建共享共用，實現軍地資源的雙向流動和互聯互通。例如，軍委裝備發展部2018年4月集中脫密了4038項國防專利，并依托網站、平臺向社會公開發布。

二、政府與企業關系

政府與企業關系包含兩個層面，政府與傳統軍工企業關系以及政府與民口企業關系。

（一）政府與傳統軍工企業關系

我國國防工業體系是伴隨著新中國成立發展起來的，軍工企業作為其中的重要組成部分經歷了多次改革，從最初的機械工業部，到工業總公司、軍工集團公司，到2018年年初結束的軍工集團公司制改制，再到正在試點的混合所有制改革。在不同的時代背景下，政府與傳統軍工企業關系具有不同的特點和表現。國防科技工業建立初期，軍工企業是接受政府直接控制的行政部門，政府借助指令性計劃干預企業生產經營、發展方向、空間布局等。后來，為落實政企分開的改革原則，軍工企業逐漸脫離政府序列，并在中央系列政策法規的引導下，開始進行市場化轉型，積極引入社會資本，加速資產證券化和股份制改造。

裝備科研生產軍民結合要求政府給予軍工企業充分的經營自主權，政府主要發揮服務、指導、管理和監督等宏觀調控職能，不干預軍工企業自主經營過程，政府與傳統軍工企業由原來的行政上下級關系向行業管理關系轉變。首先，考慮到裝備科研生產的特殊性和極端重要性，政府為進一步推動國防科技工業發展，向軍工企業提供了一系列公共服務和優惠政策，同時通過建立產業集群、產業園區、特色基地等方式為軍工企業和民口企業研發合作創造機會。其次，從戰略層面對軍工企業行為進行引導，通過制定具有針對性的規劃計劃和政策法規，推動軍工企業改組改制和裝備科研生產能力結構調整，使軍工企業更適應市場經濟環境和軍民結合發展目標要求。例如，國務院辦公廳出臺《關于推動國防科技工業軍民融合深度發展的意見》中明確指出：“在確保安全保密的前提下，支持符合要求的各類投資主體參與軍工企業股份制改造”；原國防科工委發布《軍工企業股份制改造實施暫行辦法》中指出：“國防科工委負責指導、協調、監督軍工企業改制工作。地方國防科技工業管理機構負責組織地方管理的軍工企業改制工作。各軍工集團公司負責組織所屬軍工企業改制工作。”最后，雖然政府不直接干涉軍工企業組織和開展科研生產活動的自主權，但作為軍工行業主管部門，依然需要對軍工集團及其下屬企事業單位實施必要的監管，以確保武器裝備性能和質量符合軍事與國防安全需要。中央政府主要依托國家國防科技工業局和國務院國有資產監督管理委員會兩大職能部門，同時委托地方政府國防科技工業相關管理機構對駐省軍工企業進行管理。

（二）政府與民口企業關系構建各司其職、同軌并行的新型政商關系、政企關系，不僅是順應經濟新常態的必然選擇，也是軍民結合深度發展的基本遵循。中央政府通過地方政府實現對民口企業的間接管理，因此政府與民口企業關系主要表現為地方政府和轄區內民口企業關系。地方政府是推動轄區軍民結合發展的主導實體，民口企業是參與裝備科研生產軍民結合的關鍵一極，利益需要、地理位置等因素導致二者呈現出一種基于共贏的互惠關系。

一方面，民口企業作為地方經濟發展和科技創新的骨干力量，是地方政府實現經濟利益與政治利益、推動區域軍民結合發展的重要抓手；另一方面，民口企業參與裝備科研生產軍民結合，離不開地方政府給予的引導和扶持。因此在軍民結合實踐中，地方政府通過提供優勢資源、優惠政策和對接平臺，為民口企業進入裝備市場創造機會，而民口企業在實現自身利潤增長的同時，反過來又促進了區域經濟增長和政府利益實現。例如，在十二五期間，浙江省民口企業的軍品配套產值占全省軍品產值近三分之一，軍民結合產業為全省經濟作出了巨大貢獻。

三、軍隊與企業關系

在裝備科研生產軍民結合過程中，軍隊是武器裝備的需求方，企業是武器裝備的供給方，雙方關系主要是依托市場形成的，表現為買賣關系、契約關系。軍隊按照武器裝備建設和未來作戰需要，科學、合理組織裝備需求提報，向社會發布經解密、降密、分解后的需求信息，并擇優選擇裝備承研承制單位，與企業以采購合同的形式建立契約。為確保裝備質量符合要求，軍隊還要監督企業合同履行情況，對企業科研生產過程、產品質量性能進行監督和驗收。

這里企業既包括傳統軍工企業、也包括民口企業，其中軍隊與民口企業關系從分離走向融合、從孤立走向合作，經歷了一定的發展變化。1988年頒布的《中華人民共和國私營企業暫行條例》第12條規定：“私營企業不得從事軍工、金融業的生產經營”。這一時期，軍隊與民口企業割裂發展，軍民產業之間基本沒有互動交流。隨著科技進步與發展，不少軍用技術已具備向地方、民口企業轉移轉化的條件，部分領域民用技術發展和創新水平也已接近甚至遠超軍用標準，然而傳統二元體制卻限制了軍地資源的自由流動和優化配置。因此中央開始轉變思路，引導優勢民口企業進入武器裝備領域，推動武器裝備建設依托整個國家經濟和科技實力，通過軍民結合謀求軍事、經濟、社會效益的同步提升。

盡管民口企業已逐漸成為承擔裝備科研生產任務的重要力量，但與傳統軍工企業相比，民口企業不熟悉市場、不具備資質、進入沒有渠道、融資能力有限、抗風險能力弱，在裝備市場上缺乏綜合競爭力、處于相對劣勢地位，現階段還主要集中于低層次配套環節和軍工產業鏈中上游。此外，軍隊是裝備市場的唯一買主，其他單位和個人均不得購買武器裝備，使得軍隊作為需求方具有較大的市場支配力和壟斷權力。這些因素導致裝備市場的買賣關系、契約關系呈現出與公平競爭、平等交易的其他市場不同的特點，即以傳統軍工企業為主的買賣關系、在軍方主導下的契約關系。也就是說，盡管在裝備市場引入競爭打破了傳統軍工企業的壟斷地位，但并沒有改變軍工企業的主體地位，軍工企業依然是承接武器裝備總體、關鍵分系統、核心配套產品等任務的最主要供應商。同時，軍工企業和民口企業的平等市場地位是相對的、有條件的，必須接受和服從軍隊對其科研生產過程的直接監督與管理，必須首先滿足軍隊需求、裝備質量標準以及采購合同要求。

四、傳統軍工企業與民口企業關系

傳統軍工企業作為裝備科研生產的重要支撐力量，在過去很長一段時間里占據和壟斷著裝備市場。然而隨著軍民結合的全面推進和深度發展，隨著民口企業參與裝備科研生產渠道開放、途徑增多，傳統軍工企業與民口企業之間形成了新的關系，主要表現為競爭關系、配套關系和投資關系。

2015年，全軍武器裝備采購信息網正式上線，自此裝備采購需求和軍品配套需求開始通過這一專門渠道向社會發布，符合條件的民口企業可以與軍隊、軍工企業直接進行需求對接。當軍工企業和民口企業共同爭取軍隊裝備采購項目時，雙方憑借自身科研生產能力和產品技術實力展開競爭，相互之間是利益對立的競爭關系。但由于軍工企業體量龐大、資本雄厚、組織裝備科研生產經驗豐富，加之“政府屬性”和長期壟斷地位的作用，導致民口企業（尤其是民營企業）在裝備市場競爭中經常處于劣勢地位。因此，現階段民口企業要成為與軍工企業勢均力敵的競爭主體，還需要不斷提高自身綜合競爭力，同時也需要政府、軍隊的積極引導和大力扶持。

當然，民口企業也可以通過為軍工企業科研生產配套的方式參與裝備科研生產，此時軍工企業主要在軍工產業鏈下游，民口企業集中在產業鏈中上游，雙方是相互依存的配套關系。一方面，配套產品的質量性能決定著裝備整機、系統運行的有效性；另一方面總裝廠、系統生產廠家又決定著配套單位科研生產任務的有無、多少。中共中央、國務院、中央軍委印發《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》中指出：“國防科技工業應進一步打破行業封閉，立足國民經濟基礎，突出核心能力，放開一般能力”。作為裝備市場的主力軍，軍工企業應將非優勢業務和非核心業務交給民口企業去做，充分發揮比較優勢和分工效率，推動裝備科研生產能力結構調整。但目前在實踐中，民口企業能夠參與的環節有限、層次較低，主要集中在原材料、元器件、零部件配套以及外協加工，還未充分釋放軍民結合發展效益與紅利。

此外，民口企業資本投入裝備科研生產領域，也是民企參軍的重要途徑之一。民口企業在政策法規的指導和約束下，在政府財政資金的引導和帶動下，積極參與裝備科研生產活動、軍工企業改組改制、軍民兩用技術研發，積極履行出資人權利與義務，促進軍工企業產權結構的多元化。此時，民口企業與軍工企業就是投資者與被投資者關系。

綜上，在裝備科研生產軍民結合過程中，軍隊與政府主要表現為協同關系，政府與傳統軍工企業主要表現為行政管理關系，政府與民口企業主要表現為基于共贏的互惠關系，軍隊與企業主要表現為以傳統軍工企業為主的買賣關系、在軍方主導下的契約關系，傳統軍工企業與民口企業主要表現為競爭關系、配套關系和投資關系。

主體關系不清、關系混亂，行為就沒有依據、缺乏邊界，就可能會出現資源錯配、無序競爭、效率低下等問題，給投機者、逐利者采取機會主義行為創造可乘之機。厘清主體關系是推進裝備科研生產軍民結合持續、穩定、健康發展的基礎和前提，只有這樣，才能找出制約軍民融合發展戰略落地的關鍵節點，才能及時發現各主體的越界行為，才能有的放矢地采取治理措施，確保參與主體各司其職、各歸其位、協調統一、兼容共贏，確保軍民結合始終向著實現國家整體利益最大化的方向發展。（注：隨著時代發展，文中軍民結合如今已被軍民融合替代。）

（作者單位：國防大學聯合勤務學院。）