基于城鎮開發功能導向的國土空間開發適宜性評價

張玲俐 張文選

摘要：伴隨著城鎮化進程加快，國土空間各要素之間競爭態勢逐漸增強，亟需編制“多規合一”的國土空間規劃，國土開發適宜性評價是國土空間規劃的重要前提。本文以河北省張家口市崇禮區為研究對象，基于城鎮開發功能導向，結合區內資源稟賦差異，首先選取11項評價指標開展限制性評價，識別影響城鎮建設開發的短板要素；其次進行綜合適宜性評價，運用GIS手段構建集成評價模型，在強限制性分區基礎上，得出4類適宜性評價結果，為國土空間規劃編制奠定研究基礎。

關鍵詞：國土空間開發；GIS；限制性評價；適宜性評價；崇禮區

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.008 中圖分類號：F301.23

文章編號：1009-1483（2019）11-0046-07 文獻標識碼：A

Suitability Evaluation of Land Space Development Based on Urban Development Function Orientation： Taking Zhangjiakou City， Chongli District as an Example

ZHANG Lingli， ZHANG Wenxuan

[Absrtact] With the acceleration of urbanization， the competition among various elements of territorial space is gradually increasing. It is urgent to draw up a "multi-conformity" land space planning. The suitability evaluation of land development is an important prerequisite for territory spatial planning. Choosing Chongli District as the research object， based on the function orientation of urban development and the difference of resources endowment in the region， 11 evaluation indexes are selected to carry out restrictive evaluation and identify the short-board elements affecting construction and development. Secondly， comprehensive suitability evaluation is carried out， and evaluation model is constructed by means of GIS. Four types of suitability evaluation results were obtained， which laid a research foundation for the compilation of territorial spatial planning.

[Keywords] land space development； GIS； restrictive evaluation； suitability evaluation； Chongli District

引言

改革開放以來，國家經歷30多年的高速增長，當前國家經濟發展進入了新常態，國土空間開發和保護面臨著許多新情況、新矛盾和新挑戰，比如部分地方出現國土空間開發失衡、環境污染嚴重、資源約束趨緊、生態系統退化等問題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設，要求按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，整體謀劃國土空間開發與保護。

2018年4月，習近平總書記在“深入推動長江經濟帶發展座談會”講話中指出，“在開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，抓緊完成長江經濟帶生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作，科學謀劃國土空間開發保護格局，建立健全國土空間管控機制”。黨的十九屆三中全會后正式組建自然資源部，適應新時代“多規合一”要求的國土空間規劃呼之欲出。2019年5月，國務院正式發布《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，文件明確建立“五級三類”國土空間規劃體系，要求國土空間規劃編制中要提高科學性，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間。由此可見，科學開展“雙評價”工作是編制國土空間規劃的前提和基礎。根據《國土資源環境承載力評價技術要求（試行）》，國土空間開發適宜性評價是判定土地資源承載力狀態的評價基礎。

從現有文獻研究來看，有關國土空間開發適宜性評價的研究大多聚焦于省域或區域等大尺度上，在建設生態文明已成為關系中華民族永續發展的千年大計的背景下，以生態優先為指導，選取并識別區域主要自然約束因素，進而構建評價模型得到適宜性分區結果[1-3]。在以往研究中①雖然學者們選取長江流域、皖江城市帶等大尺度研究范圍，但都選擇縣級行政區為研究單元，構建評價指標體系，通過資源開發約束評價，開發強度評價、開發潛力評價等各項研究得到開發適宜性評價結果[4-6]。可以看出，在大尺度區域受地形地貌、水土、氣候等自然條件影響，研究單元的差異特征顯著，更適合開展適宜性評價研究，小尺度下由于轄區面積小，區內自然約束條件趨于同質化，因此，對市縣級尺度，尤其是縣域空間開發適宜性評價仍處于摸索階段。有學者在小尺度研究中探索以鎮鄉街道為評價單元，兼顧自然生態約束條件和經濟開發需求，研究空間開發適宜性分區方案[7]。

本文選取河北省張家口市崇禮區為研究案例。崇禮作為2022年北京冬奧會重要協辦地，北京冬奧會舉辦為崇禮帶來巨大發展機遇，賽事舉辦帶來各類城鎮開發建設活動日益增多。本文通過對案例區自然資源條件和生態環境的研究，分析資源環境對崇禮城鎮建設開發的客觀約束，并在此基礎上，根據崇禮社會經濟發展及生態文明建設的需要，展開國土空間開發適宜性評價研究，提出規劃管控建議，為崇禮區及類似區縣國土空間規劃編制提供研究基礎和支撐。

1 研究區概況

崇禮區位于河北省西北部，張家口市中部。明長城蜿蜒于區境的南面與東面。地理坐標介于北緯40 47～41 17，東經114 47～115 34之間。全區東、東北與赤城縣、沽源縣交界；西北與張北縣接壤；西南與張家口市區毗鄰；南隔古長城與宣化區相望（見圖1）。縣域總面積2318平方公里。中心城區距離張家口50公里，距北京220公里，距天津340公里。崇禮全境多為崇山峻嶺，地形復雜，平地少且破碎，可開發利用的土地并不多，主要集中在東、中、西三條山溝中。

本文以崇禮區為案例區，在收集數據資料的基礎上，充分考慮自然、經濟社會、生態環境等因素，構建適宜性評價模型；借助GIS柵格數據空間分析功能，先進行單因子分析，再對照評價指標定量分級標準，進行柵格數據疊加計算；確定國土空間開發適宜性分區結果。

2 國土空間開發適宜性評價方法及數據來源

2.1評價方法

參考相關文獻研究[1-7]，以城鎮功能開發為導向的國土空間開發適宜性評價，主要分為兩個部分。一是開發利用限制性評價。依據木桶理論，對每一類影響城鎮建設開發利用的自然生態約束條件展開單要素限制性評價分析，識別影響城鎮建設開發的短板要素。在此基礎上，通過疊加展開綜合限制性評價，設定強限制條件標準，得到強限制分區規模和分布；二是開發利用綜合適宜性評價。通過選取評價指標，構建綜合適宜性評價模型，在強限制性分區基礎上，利用GIS空間分析功能進行集成評價，得到綜合適宜性評價結果（見圖2）。

2.1.1評價指標體系

通過梳理已有文獻資料[6-8]，本文從自然因素、社會經濟因素和生態安全因素三個方面，兼顧崇禮區區域發展戰略目標和資源稟賦，選取地形起伏度、坡度、地質災害、基本農田保護區、與建成區距離、與主干道距離、人口規模、生態公益林、飲用水水源地保護區、河流水面、水庫等11項對國土空間開發影響較大的因子，構建適宜性評價指標體系。進一步采用層次分析法、德爾菲法等確定適宜性評價指標的權重（見表1）。

2.1.2評價指標分級

空間性數據分級，一定程度可理解為等值圖分級，是指某一數值在地圖上以面域方式顯示的等級結構。只要選擇合適的類別間隔就可以清楚地表達該變量的空間分布規律，并能顯示每個值域區級的地域集聚特征[9]。本文從崇禮區城鎮建設開發功能需求出發，綜合采用專業知識分級與GIS自然斷裂點分級方法[4]，將建設開發適宜性程度劃分為三級，即：優先作為城鎮建設用地的適宜區、作為城鎮建設用地效果不明顯的基本適宜區和完全不作為城鎮建設用地的不適宜區，對應的適宜性分值分別為3、2、1。確定崇禮區的適宜性評價因子分級劃分標準（見表2）。

2.1.3限制性評價因子及標準

梳理區域資源現狀，掌握資源稟賦和特點，以城鎮建設開發為導向，識別資源開發利用的短板因子，包括地形起伏度、坡度、地質災害、優質耕地保護、水資源保護、生態林保護等五方面。綜合城鎮建設條件、地質災害防治規劃、土地利用總體規劃、水資源保護和國家級生態公益林管護等工程、規劃和管理要求，確定以下強限制區標準（見表3）。

2.1.4適宜性評價模型

運用ArcGIS10.2軟件，對各個評價指標進行加權疊加。在確定好評價指標分值和指標權重的基礎上，建立綜合適宜性評價模型，計算綜合評價結果。綜合適宜性評價模型為：

2.2數據來源

本文采用的土地現狀數據來自于崇禮區第二次土地利用現狀變更調查數據庫，土地規劃數據來自于崇禮區土地利用總體規劃數據庫，數據格式均為矢量數據（.shp）。采用的地質災害、生態公益林、人口及水資源等相關數據來自于崇禮區各職能部門。本研究所使用地形地貌數據，來自于美國NASA的LP DAAC（美國陸地過程分布式活動檔案中心）的DEM影像數據，數據格式為柵格數據（.tif），數據精度為30m×30m。結合適宜性評價需要，本文擬采用柵格數據的疊加分析功能，運用ArcGIS10.2軟件，將收集并提取的相關評價要素矢量數據逐一轉換為柵格數據圖層。

3 國土空間開發適宜性評價研究結果

3.1國土空間開發限制性評價結果

利用ArcGIS10.2疊加各單因子評價結果，按照限制性評價標準剔除各單因子重疊部分，綜合確定強限制區1112平方公里，占全區總面積的48%，分布于東部山地區域，以及驛馬圖、石嘴子、高家營沿河兩側地帶（見圖3）。

3.2國土空間開發適宜性評價結果

利用ArcGIS10.2的空間分析模塊，根據評價體系的權重，對以上各評價單因子形成柵格圖層進行加權疊加，得到多因子加權疊加的綜合適宜性評價值，劃分出適宜區、基本適宜區和不適宜區，同時將強限制分區成果直接作為禁止建設區（見表4）。

3.2.1評價結果空間分布

從研究結果的空間分布來看。受自然地形條件約束最大，全區的適宜區和基本適宜區的面積僅占全區總面積比例36%。適宜區沿東溝、中溝、西溝三條大溝及幾條重要小溝呈帶狀展開，空間分布與資源本底分布特征基本一致；基本適宜區則分布在地勢平坦溝域與山地交接地帶，交通條件欠發達，人口密度較低。不適宜區和禁止建設區占全區比重達到64%，大多屬于地形條件較為惡劣或因生態安全要素受剛性管控約束較強的地區（見圖4）。

3.2.2各鎮鄉的國土空間開發適宜性分級情況

通過對比各鎮鄉適宜性評價分級結果看出：位于中部和西部的紅旗營鄉、石窯子鄉、石嘴子鄉、驛馬圖鄉、高家營鎮和西灣子鎮等6個鎮鄉，適宜區和基本適宜區面積占比超過35%，對這部分鎮鄉可優先進行城鎮建設；東北部清三營鄉、獅子溝鄉、白旗鄉和東南部四臺嘴鄉等4個鄉，不適宜區和禁止建設區面積占比較高，其中區內重要的飲用水源保護區所在地白旗鄉和位于其上游的重要生態保育地獅子溝鄉分布的禁止建設區已超66%，對這4個鄉應控制城鎮建設活動，引導建設用地高效集約利用。

3.2.3現狀城鄉建設用地與適宜性評價分級分區疊加情況

崇禮區現狀城鄉建設用地面積約38平方公里，與適宜性評價分區成果套合后，結果顯示：適宜建設區內現狀城鄉建設用地24平方公里，占適宜區面積的5%，基本適宜區內現狀城鄉建設用地10平方公里，占基本適宜區面積的35%。89%的現狀城鄉建設用地位于適宜和基本適宜建設區，但仍有11%位于不適宜和禁止建設區范圍。由此看出，崇禮區現狀城鄉建設用地空間分布基本合理，且區內尚留有較多適宜城鎮開發建設的空間，一方面反映出區內整體城鎮化建設進程較為滯后；另一方面不適宜和禁止建設區范圍內的4平方公里現狀建設用地，包括75%的歷史遺留采礦用地和25%的老舊村莊，下一步面臨著騰退。

4 結論與建議

4.1結論

本研究以城鎮建設開發及研究區自身特點出發，以GIS技術為基礎，構建了基于城鎮功能開發導向的國土空間開發適宜性展開評價的評價指標體系，劃定強限制建設區，將全區國土空間劃分為4類：適宜、基本適宜、不適宜和禁止建設區，得到以下結論。

（1）國土空間開發適宜評價分級結果首先取決于區域自然地形條件約束最大，其次取決于區域生態安全保護需要，最后社會經濟要素在評價中所發揮的影響作用較為有限。因此，適宜區和基本適宜區均呈現出沿溝底條帶形的串聯式分布特征，而不適宜和禁止建設區則呈面狀延展式的集中分布。

（2）崇禮的中部和東部地區適宜城鎮建設開發的空間較多。中部的西灣子鎮是全區行政中心，借助奧運賽事舉辦，鎮區將全面承擔國際和區域旅游體育服務功能，亟需加快城鎮化建設進程，東北部白旗鄉受水資源保護剛性約束，建設發展空間有限，因此，通過修建隧道聯通東北部的紅旗鄉，加快整合中心區與紅旗營一體化發展，有助于提高區域城市集聚能力。

（3）崇禮區現狀城鄉建設用地有11%分布于不適宜和禁止建設區范圍內，對這部分現狀建設用地應實行差別化騰退引導措施：建議以奧運賽事舉辦為契機，加快中部行政中心和東部地區的城鎮建設，對存量城鎮建設用地應經評估后開展城中村改造或棚戶區改造計劃；圍繞礦山企業關停整治工作，對采礦用地需編制土地整治復墾方案，加大對采礦用地騰退力度；著手編制村莊規劃、增減掛鉤實施方案，盤活農村集體建設用地潛力。

4.2建議

本文還存在一些不足和有待完善之處。建議從以下三個方面進一步改進：

（1）國土空間開發適宜性評價是國土空間規劃編制的重要前提，評價工作是一個復雜的問題，不僅需要開展以城鎮開發功能為導向的國土空間開發適宜性評價，還應開展基于生態保護、農業生產功能指向的國土空間開發適宜性評價。

（2）在評價指標閾值劃分中，不應僅考慮適宜、基本適宜和不適宜三級區間，建議根據不同地方實際需要，做進一步細分，從而能更好反映各項指標內部差異，使其更符合研究區域特點，滿足國土空間規劃編制的需要。

（3）本研究通過開展單因子分析，識別了短板因素，劃定強限制性地區，但缺少對資源環境承載力系統評價分析，尤其在生態敏感性因子方面收集資料不足，難以全面刻畫區域資源環境稟賦特征。建議結合國家出臺的“雙評價”技術指南要求，深入開展對區域資源環境承載力研究。

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