推動寧夏學前教育深化改革規范發展的政策建議

張潔

黨的十八大以來，黨和政府對學前教育事業健康發展高度重視，黨中央、國務院視學前教育為我國人才強國戰略工程的重要組成部分和起始階段，把大力發展學前教育作為構筑國家財富的戰略舉措，不斷加大投入力度，努力實現幼有所育，促使學前教育事業的科學發展、均衡發展與可持續發展。2018年11月7日，中共中央、國務院印發了《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），對新時代學前教育深化改革規范發展做出了重大決策部署，進一步明確了學前教育改革發展的前進方向和重大舉措。

在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，寧夏學前教育事業快速發展并取得了卓有成效的進展。但目前寧夏學前教育事業還存在一些突出的問題，主要集中在發展不平衡不充分、普惠性資源不足、政策保障體系不完善、教師隊伍建設滯后、監管體系機制不健全、保教質量有待提高、部分民辦園過度逐利以及“入園難”“入園貴”等焦點問題。這些問題反映了在制度保障、經費投入、結構調整、資源擴展、隊伍建設、組織管理等直接關系到學前教育改革發展的關鍵點上仍然存在著問題。

筆者通過文獻研究、訪談、案例分析等研究方法對相關部門工作人員、公民辦幼兒園園長、幼兒園教師及家長進行了調研。結合寧夏實際，同時貫徹落實《意見》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》）和《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）的精神、基本方向與要求，筆者認為寧夏學前教育深化改革和規范發展的核心內容主要聚焦在管理、投入、辦園體制、教育質量等方面。通過本項目研究，筆者期望能對新時代寧夏學前教育改革發展的頂層設計和全面部署提供政策參考。各級政府能夠在宏觀層面做好規劃布局、統籌發展，全方位、多角度規范學前教育的屬性定位、發展目標、辦園體制、財政投入、收費管理、規劃布局、政府責任。同時，全面系統地做好頂層設計，以網絡化和全局性的管理，激活政府、市場、社會等各方積極性，推動寧夏學前教育的改革與發展。

一、明確學前教育重要作用，堅持政府主導，把握基本方向

中共中央、國務院印發的《意見》是新時代學前教育深化改革規范發展的行動指南，明確了新時代學前教育改革發展的重要意義和作用，即學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業，是應對未來挑戰和競爭的重要戰略。辦好學前教育、實現幼有所育，是黨和政府為老百姓辦實事的重大民生工程，關系到人的個體健康成長，關系到千家萬戶的生活幸福和廣大民眾的福祉，關系到社會的和諧穩定，關系到黨和國家事業的未來。

1.從政府層面確定學前教育在寧夏發展戰略中的重要作用。其作用主要體現在幼有所育是人民群眾共同的期盼，有助于促進社會公平、和諧穩定，為未來人力資源的生長奠定后繼續學習和終身發展的良好素質基礎。同時應該明確“以人為本”的經濟發展戰略必然重視學前教育，因為學前教育不僅具有教育性，也具有福利性。學前教育的發展水平是一個地區經濟發展的重要象征，也是社會進步、文明的標志。

2.在深化學前教育改革過程中要始終堅持政府主導，牢牢把握并堅持學前教育公益普惠的基本方向和基本原則，堅定以人民為中心的科學發展學前教育事業的基本思想。寧夏的學前教育存在著顯著的城鄉、地區及不同辦園類型之間的發展差異，尤其是貧困農村學前教育發展緩慢，相對滯后。為解決學前教育發展不均衡，促進教育公平，應始終堅持政府主導，強化自治區級和地市級政府統籌保障，區縣級政府要落實自身的主體責任，重點解決農村地區特別是貧困山區、少數民族地區的學前教育發展問題，重點確保農村、偏遠貧困地區在內的廣大人民的子女都能享受以公辦為主的公益普惠且具有基本質量保證的學前教育。應把貧困地區適齡兒童入園率作為對政府精準脫貧的重要考核內容，將公辦園學位數供給納入學前教育督導政府業績的考核評價指標。以此縮小城鄉發展差距，推動寧夏學前教育協調、健康發展。

二、加強公益普惠性學前教育資源的擴充與供給

中共中央、國務院頒發的《意見》對多渠道擴大學前教育資源供給提出了明確的要求，就是要千方百計增加資源，滿足人民群眾的入園需求。寧夏在加強公益普惠性學前教育資源的擴充與供給時可以從以下方面著手。

1.要正確認識和科學定位學前教育事業公益普惠性和教育性的屬性，明確學前教育是重要的公益事業，明晰普惠性學前教育資源和普惠性幼兒園的內涵和特點。需特別重視學前教育對促進個體全面發展和國民素質整體提升的重要價值，以及對兒童后繼學習和終身發展奠定素質基礎的重要教育價值取向。公益性是學前教育的根本屬性。普惠性的核心內涵是“惠及人民”，這也是普惠性學前教育最核心、最基本的價值訴求。普惠性學前教育資源主要指提供普惠性學前教育服務的幼教機構和相關的人、財、物。狹義的普惠性幼兒園是指公共資金舉辦的，能夠面向廣大中低收入家庭服務的幼兒園，主要包括教育部門辦園、集體辦園及其他部門辦園等公辦幼兒園。廣義的普惠性幼兒園指由公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園構成。第十三屆全國政協委員、北京師范大學劉焱教授認為，普惠性幼兒園是指為社會提供普惠性學前教育公共服務的幼兒園，其基本特征是獲得政府公共財政資金的投入、接受政府限價與監督管理、機構性質為非營利性幼兒園，不能獲取“合理回報”。

2.著力構建以公益普惠性資源為主體的辦園體系，不斷擴大學前教育資源供給，努力形成覆蓋城鄉的公益普惠性學前教育公共服務體系。根據2018年度寧夏回族自治區教育統計手冊顯示，截至2018年底，全區幼兒園總數1221所：其中公辦園558所，占比45.70%;民辦園654所，占比53.56%，普惠性民辦園379所，占比31.04%（占民辦園總數的57.95%）。城區幼兒園367所，占比30.06%;鎮區幼兒園343所，占比28.09%，鄉村幼兒園511所，占比41.85%。其中鄉村幼兒園中民辦109所，占鄉村園所總數的21.33%。

以上數據說明，寧夏普惠性學前教育供給資源的存量現狀是：公辦幼兒園、普惠性民辦園、農村幼兒園數量仍然短缺;學前教育公共服務的“公益普惠普及”程度還需要不斷提高。基本公共服務體系中的學前教育是機會均等，因此，需著力構建以政府為主導、以農村為重點、鎮村辦園一體化、城市辦園多元化，以公益普惠性資源為主體的辦園體系，努力擴大公辦園在城鎮與農村的覆蓋范圍，不斷擴充與供給公益普惠性學前教育資源，確保公益普惠資源占絕大多數，公辦園占絕大部分，普惠性民辦園應占民辦園總數的絕大部分。把握城鎮社會發展規劃狀況、人口發展動態、百姓現實和可能的需求，在此基礎上，以優先保障貧困農村地區學前教育基本質量為前提，建立健全以公辦為主、科學合理的布局結構，城市和農村共同推進，兒童受益、惠民利國的學前教育公共服務體系。在政府財政投入的有力保障下，形成合理和有效的制度來促進學前教育公共服務體系的公平、有活力、有質量、可持續發展。與此同時，要以自治區級優質的示范性幼兒園為專業輻射引領，市、縣級示范性幼兒園為示范，農村鄉鎮中心幼兒園為骨干，村級幼兒園為基本的自治區、市縣、鄉、村四級學前教育公共服務網絡。

三、明確辦園體制改革的基本思路

1.各級政府在學前教育辦園體制改革發展速度和質量上要保持城鄉基本一致，堅持城鄉統籌;在政策設計上應致力于縮小城鄉差異，以確保學前教育的基本公平。

2.要確立以公辦園、公辦性質園、普惠性民辦園為主體的，多元化、共同發展的辦園體制，富有創新且有效地擴大與盤活各類學前教育資源。實行城鄉不同的辦園體制，即農村和貧困縣區以公辦為主，城市和縣城可以靈活多元、開放且有活力的多種形式辦園。

3.各級政府要大力發展公辦園，多途徑提高公辦園比例。公辦幼兒園是實施普惠性學前教育供給體系的支柱，要充分發揮其保基本、兜底線、補短板、促公平、平抑收費、引領辦園方向、提高科學保教質量的主渠道作用。要求享受了財政補貼的公辦幼兒園承擔應有社會責任，起到“保底”的作用，優先保障低收入家庭幼兒入園。

4.加大政策和經費支持力度，辦好公辦性質幼兒園;引導、支持、規范與促進普惠性民辦園的發展，并對普惠性民辦園能否高質量、優質地發展負有重要責任。

四、建立多級政府穩定的財政性投入與運行保障機制

諸多國際權威研究和多國成功經驗已證實，發展有質量的學前教育是消除貧困、打破貧困代際傳遞的有力措施，同時也是增加社會平等的國家策略。發展有質量的學前教育是需要政府穩定的財政性投入與運行保障機制才能實現的。要在保證現有投入的基礎上加大投入、改善投入，建立積極有效的投入機制，全面投入與重點投入相統一，保障性投入與激勵性投入相結合，寧夏學前教育才能確保有一個基本的發展基礎，才有可能實現可持續發展。

1.各級政府都有加強對學前教育投入的責任，理順投入體制，明確劃分不同層級政府對全部學前教育機構的投入責任。構建以財政投入為主，各級政府共同分擔的學前教育長效籌資機制，并加強對學前教育投入責任的制度安排。建立自治區、市、縣（區）、村四級政府合理的財政投入分擔機制，縣（區）政府是主要的責任主體，確定農村、城市不同的投入體制，比如鄉村政府維護，市、縣政府投入，社會支持及家長分擔教育成本的投入體制。

2.各級財政預算單項列支，分項目、分區域、有重點分擔比例。對于學前教育公共成本多級政府間分擔比例，可分項目按比例分擔，比如縣政府主要負責公立和普惠性學前教育機構的公用經費和基本建設費的全面投入。公辦幼兒園教師的工資主要由自治區政府負擔 1/2 或 2/3，剩余部分由縣政府承擔，具體比例視經濟發展水平而定。同時自治區政府財政投入重點應放在為貧困縣區引進和培養合格師資，持續購買教師崗位及購置玩具教具上，縣政府按比例配套投入，以確保農村兒童享受優質的學前教育。

3.要提高涵蓋公辦園、公辦性質園、普惠性民辦園在內的生均公用經費標準和生均財政撥款標準。要制定企事業單位、部隊、街道、村集體辦園和普惠性民辦園財政補助政策。創新并完善對不同性質機構的投入機制，尤其要對為一般普通民眾服務的學前教育機構進行穩定的政府財政性投入。

4.建立對普惠性學前教育穩定的財政性投入與運行保障機制。加強對農村幼兒園、小區配套幼兒園、街道辦幼兒園等的投入，尤其要優先保障貧困農村地區的傾斜性支持。制定并實施鄉村公辦園教師生活補助政策，并將其納入地方財政預算。根據辦園成本、經濟發展水平和群眾的接受能力，合理確定公辦園收費標準并建立定期動態調整機制。對于普惠性幼兒園，無論公辦、民辦，政府的生均補助標準要一致，實現辦園標準統一、財政補助統一、教師待遇統一，公共財政陽光普照。盡最大可能逐步實現公辦及普惠性民辦幼兒園在教育質量、教師待遇、收費價格、補助獎勵等方面做到標準統一。

五、提升學前教育質量的發展思路

聚焦質量，確保普惠不降質。質量是學前教育發展的生命線，需建立以優先發展“公益普惠性”學前教育質量為主的發展思路，打破公辦民辦壁壘，不唯“公”，只唯公益和質量。結合人民群眾對教育更多元、更高的需求，按照供給側改革的要求，應進一步加大優質學前教育資源的供給，解決教育差距，實現更高層次的教育公平。因此，專業優質的學前管理隊伍和師資隊伍、有基本質量保證的貧困農村學前教育、科學有效的質量評估體系、加強公辦園教師編制補充等方面是寧夏學前教育質量有效提升的發展思路。

1.關注學前教育管理隊伍與師資隊伍的質量。政府在實現學前教育普及率的同時，更應該關注學前教育的質量。影響質量的關鍵因素是管理隊伍與師資隊伍，他們是學前教育質量的核心要素。因此，應從政策與經費保障的角度培訓和培養、加快建立健全并有效運行的五支網絡化的、專業而有質量的隊伍，它們分別是：能準確設計和把握政策方向的學前教育行政管理隊伍;能科學推進學前教師教育改革的學前教育職前培養師資隊伍;能研究、指導、服務于學前教育實踐，業務精湛的學前教育教研員隊伍;有專業背景和較高價值領導素養和學前教育教學領導素養的幼兒園園長隊伍;具有良好專業理念與師德、能運用扎實的專業知識和嫻熟的專業能力實施保教實踐的幼兒園教師隊伍。

2.有基本質量保證的貧困農村學前教育。各級政府要堅持有質量地普及學前教育，杜絕盲目發展帶來的安全危機和質量危機。客觀冷靜地將規模與質量、速度與效率有機統一起來，形成真正科學的學前教育公共服務體系。“有質量”的貧困農村學前教育意味著園舍合格，班級面積和人數符合國家的要求，有專業人員從事保育教育和衛生保健工作，有科學適宜的課程和活動，教師有組織活動的自主權，兒童能健康而快樂地成長等。

3.加強學前教育質量評估體系的研究與建設。在科學專業的價值導向下，結合寧夏學前教育機構的特點，研究科學有效的學前教育質量監測與評估工具，建立寧夏學前教育質量評估體系，提高評估質量與效益。同時重點研究和建立寧夏學前教育課程指南和幼兒園管理標準，提高幼兒園課程、管理與運行質量，保證兒童健康發展。

4.重點將各級政府、教育行政部門舉辦的幼兒園、鄉鎮（街道）中心幼兒園、鄉村幼兒園、公辦學校附屬幼兒園納入機構編制管理。加強公辦園教師編制補充，充分挖掘現有編制資源，新增編制從改革管理、精簡收回等待分配編制中調劑解決。制定教師補助和獎勵政策，比如新增幼兒園教師津貼，因其教育對象和工作內容的特殊性，需要照護幼兒的保育與教育內容，尤其是生活照料工作量大，比其他學段教師的工作強度要大很多。

以習近平同志為核心的黨中央，對學前教育工作的高度重視，對辦好學前教育的堅強意志，對廣大學齡前兒童的親切關懷，增強了我們辦好寧夏學前教育的堅強決心和堅定信心。雖然寧夏學前教育發展存在著差異性、多樣性、復雜性和艱巨性等特點，要進一步深化改革規范發展，對于寧夏來說是一個長期而艱巨的過程，還需系統研究學前教育體制機制改革的理論和實踐，更準確地提供寧夏學前教育改革與發展的改革路徑、政策體系和方法體系，才能適應當下及未來學前教育治理能力的現代化、科學化和專業化。要大膽進行體制機制的創新，突破學前教育發展的一些體制障礙，從整體上統籌規劃，推進學前教育管理體制的順暢和財政投入的規范。政府應緊緊圍繞“擴資源”“調結構”“建機制”“提質量”四個主要方面，扎實全方位地構建覆蓋城鄉、布局合理、就近便捷，更加充裕、更加普惠、更加健康的學前教育公共服務體系。真正做到三個“不動搖”，更加務實、有效地解決當前寧夏學前教育事業快速發展過程中不斷出現的深層次問題和矛盾，從而推進寧夏學前教育事業可持續、內涵式、穩步、科學、健康地發展。

【參考文獻】

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