基于協(xié)同治理理念的城鄉(xiāng)幼教中心制的實踐路徑

韓金霞 官偉麗

《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》都明確提出，要重點發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育。由于發(fā)展底子薄、歷史欠賬多，農(nóng)村學(xué)前教育依然存在體制不完善、發(fā)展不均衡等問題，質(zhì)量堪憂。實踐研究表明，農(nóng)村學(xué)前教育面臨政府管理缺位、園所布局不合理、惡性競爭嚴(yán)重、經(jīng)費投入不足、辦園條件較差、師資短缺等多個發(fā)展難題。

如何將幼兒園這個關(guān)系千家萬戶民生問題的小細(xì)胞，納入整個社會的公共服務(wù)管理系統(tǒng)中，從治理的角度改善學(xué)前教育發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)，從而提高學(xué)前教育發(fā)展質(zhì)量？本文以平度市中心幼兒園實施幼教中心制的曲折歷程為例，總結(jié)農(nóng)村學(xué)前教育質(zhì)量提升的實踐創(chuàng)新之路。

一、幼教中心制是學(xué)前教育體制改革的有益探索

2017年9 月，中央全面深化改革委員會領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》，提出到 2020 年要形成更加完善的“政府依法宏觀管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會有序參與、各方合力推進的”教育治理格局，并確定了“堅持放管服相結(jié)合”的基本原則，即“深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，把該放的權(quán)力堅決放下去，把該管的事項切實管住管好，加強事中事后監(jiān)管，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系”。《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》提出，在幼兒園規(guī)范管理方面要“健全治理體系，堵住監(jiān)管漏洞”。緊接著教育部等四部門發(fā)布了《關(guān)于實施第三期學(xué)前教育行動計劃的意見》，提出“發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的輻射作用，加強對農(nóng)村學(xué)前教育的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，探索農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園和村幼兒園一體化管理”。

幼教中心制正是順應(yīng)學(xué)前教育治理體系改革、健全治理體系的有益實踐探索。幼教中心制就是在教育治理體系形成的大背景下產(chǎn)生的，是在縣市政府及教育部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，以區(qū)或鎮(zhèn)為單位，將所管轄范圍內(nèi)的所有公辦幼兒園、村辦幼兒園、私立幼兒園等整合建立幼教中心，實行同一法人、統(tǒng)一管理的幼教管理機制。

以平度市開發(fā)區(qū)中心幼兒園為例，平度開發(fā)區(qū)轄區(qū)內(nèi)共有2所公辦幼兒園、12所村辦園、7所民辦園，開發(fā)區(qū)設(shè)立中心幼兒園，法人代表一個，負(fù)責(zé)管理整個轄區(qū)內(nèi)的公辦園、民辦園以及村辦園等所有幼兒園的園所建設(shè)、設(shè)備配置、師資配備與提升、保教質(zhì)量、安全管理等。

二、幼教中心制是學(xué)前教育從管理走向治理的理念創(chuàng)新

治理理論的創(chuàng)始人詹姆斯·羅西瑙強調(diào)治理有共同目標(biāo)，無須依靠國家的強制力來實現(xiàn)。聯(lián)合國全球治理委員會從四個方面解釋了治理的概念：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào);治理既涉及共同部門，也包括私人部門;治理不是一種制度，而是持續(xù)的互動。俞可平認(rèn)為治理理論及其善治價值，是一種“新的政治分析框架”，顯示為“權(quán)威的合法性、治理的透明性、主體的負(fù)責(zé)性、運行的法治性以及回應(yīng)性、有效性”。

協(xié)同治理是社會事務(wù)治理的一種理想模式，是指跨越公共機構(gòu)、政府部門的邊界，在公共組織之間，公共組織與市場主體、社會組織之間建立合作機制，以實現(xiàn)其他方式無法達成的公共目標(biāo)。幼教中心制體現(xiàn)了三個方面的協(xié)同治理理念：

1.多元主體共同行動的治理體系

幼教中心制構(gòu)建了由政府、幼兒園、社會組織等多元主體參與的治理機制，實現(xiàn)了多元主體共同協(xié)商、共同行動的格局。幼教中心制通過轉(zhuǎn)變政府職能，向中心幼兒園讓渡管轄區(qū)域內(nèi)幼兒園的管理權(quán)力和責(zé)任。由此中心幼兒園相應(yīng)地承擔(dān)起超越本園區(qū)域內(nèi)的社會公共服務(wù)職責(zé)，由此促進整個區(qū)域農(nóng)村學(xué)前教育的均衡、高效、優(yōu)質(zhì)發(fā)展，特別是帶來了村辦幼兒園等弱勢群體的快速發(fā)展。

2.整合多元力量參與的治理過程

協(xié)同治理改變已有管理中強制推行、封閉獨尊的模式，強化了治理主體內(nèi)部各要素之間的協(xié)同，以及各治理主體之間的協(xié)同，有效調(diào)動各方治理主體擁有的資源與力量參與治理過程，發(fā)揮他們在復(fù)雜共同事務(wù)中的協(xié)同治理作用，使整體大于部分之和，降低治理成本，提高治理效果。政府教育部門以簡政放權(quán)的方式，專注地行使財政投入、師資配備、園所配套建設(shè)等政府職能。管轄區(qū)內(nèi)的幼兒園實行統(tǒng)一法定代表人，整合統(tǒng)一管理，行使師資調(diào)動權(quán)、專業(yè)指導(dǎo)權(quán)、資源調(diào)配權(quán)，便于原始園發(fā)揮其優(yōu)質(zhì)園所品牌、深厚園本文化、高效管理水平、優(yōu)秀師資資源以及教育規(guī)模優(yōu)勢等，實現(xiàn)管轄區(qū)內(nèi)不同性質(zhì)、不同規(guī)模、不同承辦主體幼兒園齊頭并進且各具特色的發(fā)展格局。

3.持續(xù)疏導(dǎo)民主協(xié)商的治理方式

協(xié)同治理理念中強調(diào)治理主體的任何弱小的力量都可能發(fā)揮極端關(guān)鍵的作用。協(xié)同治理的系統(tǒng)中各個主體之間需要尋找分化與整合的途徑，以通過協(xié)同實現(xiàn)治理效果的最優(yōu)化。這個過程中無法通過下達指令、指揮命令的方式開展，而是通過多方主體協(xié)同參與，在分析各方驅(qū)動力量、平衡各方利益的基礎(chǔ)上，以民主協(xié)商、審議、合作等方式實現(xiàn)治理目標(biāo)。幼教中心制中參與主體之間利益的沖突、質(zhì)與量的差異以及政府提供的資源分配、外部支持環(huán)境的變化等，加大了疏導(dǎo)協(xié)商程序的難度和認(rèn)可度，因此特別需要改變嚴(yán)防死守的擁堵戰(zhàn)術(shù)，實施走下去面對面交流的戰(zhàn)略，采取靈活、持續(xù)、系統(tǒng)的協(xié)商溝通方式。

相比較而言，幼教中心制首先實現(xiàn)了管理主體從單一向多元的轉(zhuǎn)向，治理主體包括政府、不同體制形式的幼兒園和社會組織等;其次，幼教中心制強調(diào)各方主體共同行動，實現(xiàn)了自上而下的管理權(quán)力運行向度向平行運行向度的轉(zhuǎn)向。再次，幼教中心制轉(zhuǎn)變以控制和服從為主的管理過程，轉(zhuǎn)向?qū)Σ町愋浴ⅹ毺匦约皩嶋H需求的關(guān)注，尊重各方的利益和權(quán)利。最后，幼教中心制實現(xiàn)了以命令、強制為主的管理方式向以協(xié)商溝通為主的方式的轉(zhuǎn)向，以共贏共生代替惡性競爭。

三、基于協(xié)同理念的城鄉(xiāng)幼教中心制的實踐路徑

1.向善擔(dān)當(dāng)精神的中心領(lǐng)導(dǎo)力

柯克·艾默生認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)力是區(qū)域協(xié)同治理的首要驅(qū)動要素，領(lǐng)導(dǎo)者不僅提出協(xié)同治理的動議，還應(yīng)親自動員并組織相關(guān)資源，確保集體行動具有必需的資源支持。

幼教中心制規(guī)定轄區(qū)內(nèi)的幼兒園實行一個法人代表實施管理，明確賦權(quán)于中心園園長以全區(qū)（鎮(zhèn)）幼兒園管理的權(quán)與責(zé)，使得中心園不再是形式上或者名義上的“鎮(zhèn)體一體化”組織，而是在機制上保障了一體化管理，形成了農(nóng)村學(xué)前教育區(qū)域協(xié)同治理的首要驅(qū)動力。

協(xié)同治理需要動員多方主體參與共同行動，因此首先需要具備領(lǐng)導(dǎo)力的組織者。這一法人代表首先具有仁愛之心、良善胸懷，追求至善。向善不僅是整個治理區(qū)域環(huán)境中的底色，而且成為整個治理體系行動的導(dǎo)航燈。其次，具有責(zé)任擔(dān)當(dāng)、勇闖敢干的能力，能夠在權(quán)力爭奪紛雜、利益競爭激烈的多種公共關(guān)系中，游刃有余地應(yīng)對治理過程中的復(fù)雜困境。最后，具有溝通協(xié)調(diào)的能力，能夠變化多種角色、靈活運用不同的對話機制，通過溝通協(xié)調(diào)使多方達成一致意見。

2012年平度開發(fā)區(qū)中心幼兒園在上級主管部門的統(tǒng)籌布局下誕生時，大大小小20多個各種類型的幼兒園各顧各家。官偉麗園長雖是中心園的法人代表，卻是“光桿司令”，沒有人手、沒有經(jīng)費，也沒有一個能夠發(fā)揮引領(lǐng)示范的實體園。她接過這個重?fù)?dān)后給自己立下誓言：孩子成長，時不我待;干就干最好，否則不干！她帶班子拉隊伍，帶領(lǐng)僅有的兩名“大將”兼“士兵”，深入到轄區(qū)內(nèi)大大小小37個村莊及10多個社區(qū)走訪、調(diào)研，走進各類園內(nèi)，與園長、老師座談交流，傾聽他們的心聲，拜訪學(xué)習(xí)優(yōu)秀園經(jīng)驗，最終給自己明確定位為服務(wù)、協(xié)調(diào)、擔(dān)當(dāng)：給全區(qū)各園教師、幼兒服務(wù)，落實好相關(guān)政策，解決老師所需所困;為上級領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)好參謀助手，便于領(lǐng)導(dǎo)決策，做好協(xié)調(diào)溝通工作，保持上下貫通一致;主動傾聽來自最基層的心聲，幫助他們解決一些實際問題，主動與管委會領(lǐng)導(dǎo)做好溝通交流，經(jīng)常匯報全區(qū)各園情況，引起領(lǐng)導(dǎo)重視，爭取支持，借力開展工作。

由于成效顯著，在中心園基礎(chǔ)上進一步拓展，形成了幼教協(xié)作聯(lián)盟，聯(lián)盟由中心園為引領(lǐng)示范基地，輻射相關(guān)街道和幼兒園，實施合作聯(lián)手、共享資源，實現(xiàn)協(xié)作發(fā)展。

2.公平導(dǎo)向下的“六統(tǒng)一”政策

公共服務(wù)的均等化在縮小社會分化、促進城鄉(xiāng)一體化上發(fā)揮著重要的作用，已經(jīng)成為亟待解決的重要社會議題之一，成為政府公共管理能力的標(biāo)志之一。在治理體系中，村辦園經(jīng)濟上極度貧困，發(fā)展資源匱乏，村辦園的幼兒教師專業(yè)化水平低，成長機會少，在社會競爭中處于劣勢并且自身沒有能力改變現(xiàn)狀，在整個社會發(fā)展中屬于弱勢群體。公共服務(wù)均等化的理念注重關(guān)注弱勢群體，因此本著公平、正義的原則，幼教中心制推行“六統(tǒng)一”政策。

“六統(tǒng)一”政策是市政府教育部門出臺的規(guī)定區(qū)域內(nèi)幼兒園一體化發(fā)展的政策，要求充分發(fā)揮中心幼兒園管理職能，推行本鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一經(jīng)費管理、統(tǒng)一教師招聘調(diào)配、統(tǒng)一教師工資發(fā)放、統(tǒng)一業(yè)務(wù)管理、統(tǒng)一考核評估，以保障學(xué)前教育規(guī)范、公平、優(yōu)質(zhì)、均衡、健康發(fā)展。“六統(tǒng)一”政策堅持公平正義的原則，以權(quán)威推行的方式為保障弱勢群體發(fā)展提供了強有力的政策支持，為中心幼兒園統(tǒng)一調(diào)配資源、分享優(yōu)質(zhì)文化提供了機制保障。

比如，2013年至2014年將目標(biāo)定位在理順轄區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)建設(shè)。經(jīng)過兩年多的多方持續(xù)協(xié)調(diào)和爭取當(dāng)?shù)卣约吧鐣Y源支持，爭取資金360萬元，按省農(nóng)村幼兒園基本辦園標(biāo)準(zhǔn)新建改擴建村辦園10所，基本完成各園基本配套設(shè)施的裝備。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的有力推進，使管轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村幼兒園辦園條件明顯得到了改善。在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌優(yōu)勢資源，推行統(tǒng)一規(guī)劃布局，結(jié)合開發(fā)區(qū)實際，迅速制定了《開發(fā)區(qū)學(xué)前教育布局調(diào)整實施方案》：撤并了4所無證小規(guī)模的幼兒園;集中資源發(fā)展建設(shè)5所優(yōu)質(zhì)村辦集體園，總投資約3505萬元;充分利用閑置校舍，改擴建6所幼兒園，改造總面積達7385平方米，總投資約420萬元。科學(xué)合理的布局規(guī)劃，滿足了弱勢群體幼兒就近入園、入優(yōu)質(zhì)園的需求，整體呈現(xiàn)均衡、優(yōu)質(zhì)發(fā)展趨勢，在真正意義上解決了老百姓關(guān)心的民生問題。

3.順勢而為的多元協(xié)同策略

治理理論的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯·羅斯瑙認(rèn)為：“治理是通行于規(guī)則空隙之間的那些制度和安排，或許更重要的是當(dāng)兩個或更多規(guī)則出現(xiàn)重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調(diào)解時才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。”姜勇老師認(rèn)為，“治理”具有民主寬容的特征，這種民主與寬容也可以稱之為“良善”。

社會系統(tǒng)作為復(fù)雜巨系統(tǒng)，其內(nèi)部存在著相當(dāng)復(fù)雜的非線性相互作用，因此需要以復(fù)雜性思維，調(diào)動多方治理主體和多種治理方式的能量。比如面對協(xié)調(diào)治理體系中紛繁復(fù)雜的公共關(guān)系，需要改變權(quán)威式的強壓式執(zhí)行，在分析各個治理主體的特點、資源、內(nèi)在需求的基礎(chǔ)上，采取順勢而為的溝通策略、因地制宜的治理方式。

開發(fā)區(qū)中心幼兒園負(fù)責(zé)人在積極推行市“六統(tǒng)一”策略過程中，推進難度始料不及。因為大部分村辦園都是由村委會管理，他們認(rèn)為對村辦園的一切事情都有權(quán)定奪，所以招聘、解聘教師也是他們一手控制，導(dǎo)致教師聘任、選拔、調(diào)任、培訓(xùn)等工作不能順利開展。為此，園長與片區(qū)主任商討怎樣讓村里心平氣和地接受并放權(quán)，最終決定先由園負(fù)責(zé)人跟村里溝通，講解“六統(tǒng)一”管理的趨勢，然后由園長帶著園負(fù)責(zé)人登門拜訪村負(fù)責(zé)人，進行溝通交流，把村里的責(zé)任攬到園負(fù)責(zé)人和園長身上，并就辦好優(yōu)質(zhì)園服務(wù)好老百姓給村委會增光做出承諾，從而拉近了與村委會的距離，同時也明確了各自的權(quán)利和義務(wù)，理順了權(quán)責(zé)關(guān)系，把教師招聘、調(diào)配一事成功理順。

4.專業(yè)引領(lǐng)下的資源共享策略

多元治理主體之間客觀上就存在協(xié)同關(guān)系，能夠形成協(xié)同效應(yīng)，協(xié)同的效果要大于所有單個治理主體獨立發(fā)揮作用之和。在協(xié)同治理過程中，縣區(qū)村各級政府、幼兒園、社區(qū)等都參與其中，各自發(fā)揮不同的作用。但是他們并非各自為政、獨立行動，而是通過一定的方式，形成協(xié)同效應(yīng)，如同形成一雙“無形的手”。在這個協(xié)同體中，由于將專業(yè)選擇權(quán)、專業(yè)決策權(quán)、專業(yè)組織權(quán)下放給基層實踐的中心園，其組織功能更具有接近性、資源共享更具便利性、專業(yè)研究更有共同話語，因此提出的治理策略更加適宜、更加明智，促進了治理效能的有效釋放。

在形成協(xié)同效應(yīng)過程中，開發(fā)區(qū)中心園采取“三圈三機制”，形成一雙“有力而又無形的手”，推動所有園所高質(zhì)量均衡發(fā)展。也就是說，開發(fā)區(qū)中心園采取梯度發(fā)展策略，分三個不同層次打造教師專業(yè)發(fā)展圈。第一層次以原始中心園為核心力量，依靠課題研究發(fā)展課程品質(zhì)內(nèi)涵，培養(yǎng)一批優(yōu)秀的骨干教師，提升專業(yè)引領(lǐng)力。第二層次以新承辦園為新生力量，依靠已有課程文化，通過核心力量的帶動與激勵，創(chuàng)新研究水平，拓展研究范圍，并培養(yǎng)一批新秀教師，為進一步發(fā)展儲備生力軍。第三層次以村辦園、民辦園為輻射圈，推動核心力量、新生力量與村辦園之間的多向流動，全面提升整個轄區(qū)的質(zhì)量。為推動核心力量、新生力量向薄弱區(qū)域的正向流動，以及薄弱區(qū)域的主動吸納積極性，特采取“三機制”：一是在師資安排方面，建立教師流動機制，即采取自愿與安排相結(jié)合的方式，引導(dǎo)教師在核心力量、新生力量與薄弱區(qū)域之間流動。二是在課程文化共享方面，建立全區(qū)全員參與制，即為全區(qū)教職工參與專業(yè)學(xué)習(xí)提供最優(yōu)、最多、最便利的條件。三是在實踐經(jīng)驗學(xué)習(xí)方面，建立跟蹤學(xué)習(xí)機制。每年安排薄弱區(qū)域教師回原始園系統(tǒng)跟蹤學(xué)習(xí)，通過深入幼兒一日生活的各環(huán)節(jié)，在所見、所聞并親自參與行動中體驗學(xué)習(xí)，得以全面提升專業(yè)素養(yǎng)。每年安排優(yōu)秀骨干教師去農(nóng)村幼兒園幫扶支持一個月，從觀念轉(zhuǎn)變到課程實施，從環(huán)境創(chuàng)設(shè)到活動組織，從兒童觀察到家長溝通，全面指導(dǎo)村辦園教師的專業(yè)成長。

這些順勢而生的機制有效激勵了每位教師在專業(yè)教育方面的獲得成就感。在實施“青藍(lán)培養(yǎng)工程”中，教研科研逐步深化，人人參與課題研究。在高密度、高質(zhì)量的大小教研活動中，分類推進，實現(xiàn)了新入職教師“三部曲”、骨干教師“飛躍曲”、成熟教師“圓舞曲”人才培養(yǎng)發(fā)展規(guī)劃。

開發(fā)區(qū)中心幼兒園雖然地處經(jīng)濟并不發(fā)達的城鄉(xiāng)地區(qū)、與若干貧困農(nóng)村幼兒園聯(lián)動協(xié)同一體，但其發(fā)展的生命力卻相當(dāng)旺盛。短短5年來，在國家、省、市級立項課題6個，結(jié)題3個;先后獲得山東省家庭教育百所示范校、山東省示范幼兒園、青島市學(xué)前教育先進集體、青島市文明單位、平度市最美勞動者團體、平度市優(yōu)秀家長學(xué)校、平度市“三八”紅旗單位等30多項榮譽稱號;是“十五”“十一五”國家規(guī)劃課題——經(jīng)典誦讀與素質(zhì)教育實驗園，是平度師范實踐基地，是平度市學(xué)前教育1+N聯(lián)盟中心單位，是青島市首批名園長工作室成員單位、青島市名師工作室成員單位;先后培養(yǎng)了山東省百佳教師、青島市名師、青島市教學(xué)能手、青島市德育先進個人、平度市教學(xué)能手、平度市學(xué)科帶頭人和教科研帶頭人、平度市師德標(biāo)兵、平度市優(yōu)秀教師等21人。