俄羅斯聯邦審計院基于績效審計的戰略審計

孫穎

[摘要]俄羅斯聯邦審計院緊緊圍繞國家戰略的制定和實施，將績效審計與戰略審計有機結合，在促進國家戰略目標實現中發揮了重要作用。

[關鍵詞]俄羅斯? ? 聯邦審計院? ? 績效審計? ? 戰略審計

俄羅斯聯邦審計院高度重視國家戰略的制定和

實施情況。現行《俄羅斯聯邦審計院法》強調國家審計應深度參與國家治理，從宏觀視角動態評價國家戰略規劃的可實現性和風險因素，提出改進戰略措施的建議，監督并促進國家戰略目標的實現。俄羅斯聯邦審計院認為，績效審計是對審計事項經濟性、效率性和效果性進行直接評估。戰略審計是評估實現戰略規劃文件所載的社會經濟發展目標方面的可行性、影響和風險，就政策周期和政策一致性的各種要素進行審計、評估或咨詢。評估是為了指出政府工作的不足，并督促政府解決當前存在的問題，從而推動實現戰略目標。績效審計是戰略審計的基礎，與戰略審計最終的方向和目的是一致的。

一、績效審計與戰略審計的內在聯系

績效審計與戰略審計的審計事項存在區別，但又有直接、緊密的內在聯系。績效審計的審計事項是依據國家戰略規劃和政策設立的項目活動、政策措施、項目方案的執行落實情況，傾向于微觀層面，較具體化;戰略審計事項是國家戰略規劃的制定、整體性實施及效果情況，傾向于宏觀層面，更抽象化。如圖1所示，灰色框內為國家戰略規劃下的多項細分政策措施的目標、輸入、輸出和結果，國家戰略則為多項政策措施的系統性集合。績效審計是對某類或某項具體政策措施或項目活動的審計，而戰略審計是在相關政策措施和項目活動績效審計的基礎上，從全局角度，綜合評價國家戰略在滿足經濟社會需求、產生影響和風險因素方面的情況。

全球經濟形勢和社會發展趨勢帶來的挑戰以及國內區域和行業發展的現實矛盾，導致一定的經濟社會需求，這些需求被行政當局解讀后，確定發展目標，制定國家戰略、規劃和政策。在戰略實施過程中，通過消耗各類資源（輸入），創造各類產品和服務（輸出），改善客觀環境，形成新的經濟社會發展狀態（結果），從而對經濟社會產生影響。在這個過程中，審計機關通過對輸入資源相關數據的審查，比較相似政策和相似項目的資源利用情況與行業領域相關數據，對戰略的相關政策措施和活動進行經濟性評價;通過對輸入和輸出數據（投入產出）的比較分析，對戰略相關政策措施和活動進行效率性評價;通過檢測目標與結果的一致性來評價戰略政策措施和活動的效果性，最終評價戰略實施對于經濟社會需求的滿足情況，監測戰略目標的完成對經濟社會的影響。績效審計通過對一項項政策措施及其項目方案（微觀事項）的經濟性、效率性和效果性進行評價，以前瞻性視角，對政府運作的整體性、政府內部的管理協作與協調進行分析，評價其對經濟社會發展的影響。將其作為戰略審計的前提和基礎，為綜合評價一定期限內國家戰略規劃目標的可實現性、評價經濟和社會資源能力、分析面臨風險、預測結果和影響，提供詳實可信賴的依據和過程監測信息。

二、以績效審計為基礎開展戰略審計

（一）評估經濟社會需求，為制定國家戰略提供參考

俄羅斯聯邦審計院認為，作為最高審計機關，應客觀評判經濟社會需求，預測經濟發展趨勢。審計院戰略審計通過對經濟、社會和生態等方面關鍵指標進行考評和分析，評價經濟社會資源能力和經濟社會發展指標的動態變化情況，為制定戰略規劃目標奠定基礎，并提出戰略規劃目標的可行性建議、可能面臨的風險和將產生的影響。同時，從戰略規劃文件的制定、內容和數量、期間跨度、技術運用等方面，審查俄羅斯聯邦關于國家經濟社會長期發展的規范性法律文件，綜合分析國家規劃體系是否健全，是否在聯邦總體與部門層面、聯邦與聯邦區層面存在障礙，促進國家戰略規劃的制定更加科學合理，避免風險性事件發生。

（二）緊緊圍繞戰略目標的實現和戰略規劃的執行情況開展審計

行政當局根據國家戰略目標制定政策措施，細化方案并設立項目，形成任務指標。審計工作緊緊圍繞戰略目標的實現和戰略規劃的執行，依據方案和項目的任務指標，對相關行業領域的公共項目、服務或組織活動所涉及的實體機構進行初步調查，根據調查情況制定績效審計計劃并確定審計目標和范圍、績效評估標準。這些評估標準遵從可靠性、客觀性、可理解性、可比較性、完整性和適用性原則。審計院從整體視角，綜合評價資源消耗的合理性和效率性、政策措施的進展程度以及政策措施與戰略目標的一致性。

以20世紀90年代末和21世紀初俄羅斯北方民族發展戰略的審計為例。根據發展戰略，行政當局制定了相應的政策措施并實施了一系列項目，“北方的兒童”項目是其中之一。該項目需完成的任務指標是確保北部地區兒童健康成長，預防疾病，為偏遠社區兒童提供醫療咨詢，并為兒童的哺育和教育提供適合的環境。根據戰略目標和任務指標確定審計目標，即推動項目實施和規劃任務完成，以促進俄羅斯聯邦北方地區的經濟社會發展和民族穩定。俄羅斯聯邦審計院對項目進行初步調查發現，該項目具有跨地區、跨部門的特點，要對多個地區機構進行協調和審計，審計范圍除了牽頭單位——俄羅斯聯邦經濟發展和貿易部之外，還包括負責該方案活動執行的卡累利阿共和國、科米共和國以及克拉斯諾亞爾斯克等六個地區。同時，審計院制訂了審計計劃，并明確審計內容：確定聯邦預算資金是否分配給了被用于預期目的的聯邦特定項目，并評價資金的使用效益;評估管理機構的效率和實施方案控制系統的效率;確定預算資金使用后的社會和經濟影響。針對審計內容以及項目方案實施的目標，制定相應的評價標準。通過審計發現項目方案執行中存在的問題和薄弱點，提出可行性建議，推動項目的實施和規劃任務的完成。

（三）對資源投入進行經濟性審查

圖1中的“輸入”即公共資源的消耗。經濟性是指公共機構使用資源的數量與其所達到績效水平間的相互關系。俄羅斯聯邦審計院對公共機構資源利用的經濟性進行審查時，一般將其與以往財政期間同質業務指標或其他組織相關指標進行對比。同時，審計院也會審查該公共機構是否通過更為經濟的途徑獲取資源，或以更合理的方式利用資源。審計以資源消耗的相關數據為基礎，評價預算支出的總量和支出的合法合規性。比如，戰略規劃政策執行中聯邦撥款的使用情況、未有效使用和非法使用的資金數額、未納入預算的支出數額和占比、未用于指定目的的資金數額、未曾使用的設備價值等。審計院通過對資源消耗進行經濟性審查，發現項目方案執行中存在的問題，并提出改進建議，以促進戰略和政策的貫徹落實。

（四）對資源投入和產出效率性進行審查

效率性審查主要是對某一項目方案的資源輸入和成果輸出進行比較，評價公共事務對資源的利用程度。資源利用的效率及利用后產生的經濟社會價值（包括產品、服務、設施等），與輸出過程中所使用的資源性質、勞動力性能和其他環境情況都有關系。俄羅斯聯邦審計院通過對照公共機構的計劃產出和實際產出，評價公共資源利用的效率性。審計中利用公共產品和服務的預算標準及其他資源使用的預算標準，對資源輸入和實際產出進行分析，揭示政策目標實現過程中的瓶頸與挑戰，為項目執行機構提供建議。

近年來，俄羅斯聯邦通過引入結果導向的國家預算和加強國家財政控制等方式提高預算執行的效率。同時，俄羅斯聯邦非常重視政府項目的發展能力、區域預算的合理性等。為促進俄羅斯聯邦提高政府管控能力和政府方案的執行能力，審計院更加注重資金價值審計和問責。

俄羅斯聯邦審計院重視管理機制和相關控制活動的有效性。若項目方案主要活動的執行者在各項工作安排方面或在項目框架內服務提供方面，未建立對產品和設施的交付控制，未遵守聯邦政府法規或有關建設項目的標準等，俄羅斯聯邦審計院將進行重點審計。

（五）對政策產生的最終結果進行效果性評價

結果層面的效果性評價即評價規劃和政策實施后產生的結果與預期的戰略目標是否一致。效果性評價涉及產出結果的經濟效益和社會效益。評估經濟效益主要是把利用公共資源所實現的經濟效益與預期經濟效益進行比較，評估社會效益則重點關注公共機構利用公共資源對社會或某一特定群體所產生的影響和滿意度。效果性評價涉及項目活動未執行導致偏離預期目標的原因、是否缺乏評估項目實施方案的準則、是否創建可行的管理和控制系統、公共機構對于項目的執行者是否缺乏指導等。為增強審計建議的針對性，俄羅斯聯邦審計院會要求政府相關部門共同提出具有社會意義、可最大化實現社會效果的審計建議。

（六）對產生的新經濟社會形態進行預測

在一定經濟社會環境下的戰略任務和政策實施后，形成新的經濟社會形態。通過對一個個戰略規劃局部和政策點進行微觀層面的績效審計，對戰略規劃實施中分解的政策措施及項目活動的經濟性、效率性和效果性進行評價，發現政策執行過程中存在的問題和薄弱環節，促使相關職能部門加以改進。通過整體性和宏觀性戰略審計，綜合評價、預測分析國家戰略規劃目標、政策的可行性，并揭示系統性風險因素。經過分析比較、統計歸納、邏輯分析、系統評價，評估戰略目標的進展情況，預測可能出現的新經濟社會形態，關注影響國家和社會發展的重要性、全局性問題，保障經濟社會的健康發展。

（作者單位：審計署審計科研所，郵政編碼：100086，電子郵箱：sunyingcas@163.com）

主要參考文獻

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張曉瑜.《俄羅斯聯邦審計院法》修訂的主要內容與評析[J].國外審計動態， 2016（12）