地方政府融資平臺向何處去

楊海靜 任佩珍

政府融資平臺是上世紀90年代經濟發展不均與地方財政不足催生的產物。在特定歷史時期，政府融資平臺對于優化資源配置、加快城鎮化進程、推動政府行政與經濟職能分離起到了積極作用，但同時也引發了政府隱形債務上升等一系列問題。地方政府與政府融資平臺系股東與公司的出資法律關系，受《公司法》《企業國有資產法》等一系列法律調整。在規范和化解地方政府債務的大背景下，地方政府融資平臺一方面要多種途徑化解存量債務，另一方面則必須明確股權結構，健全法人治理，打破壟斷，面向市場，參與競爭。

政府融資平臺的前世今生

1994年開始實行的分稅制改革，大大削弱了地方政府的財政能力。我國《預算法》明確規定，地方財政不列赤字，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。《擔保法》規定地方政府不得為貸款提供擔保。《貸款通則》規定，地方政府不得直接向銀行舉債。而另一方面是城鎮化進程不斷加快，城市基礎設施建設需要龐大的財政資金支持，在這一背景下，地方政府融資平臺應此而生。

20世紀90年代是融資平臺的起步階段。部分大型城市開始設立政府融資平臺，上海市城市建設投資開發總公司是最早設立的平臺公司。此后，1997年的亞洲金融風暴和2008年金融危機，客觀上助推了融資平臺的快速發展。中央開始實行積極的財政政策，大力開展基礎設施建設。由此帶來的4萬億擴大投資刺激內需計劃，導致地方政府存在巨大的資金缺口。在這一宏觀背景下，融資平臺承擔了為政府融資的功能，平臺公司數量呈現井噴式增長。

平臺公司采取銀行貸款、發行債券等方法，債務規模迅速攀升，嚴重透支了地方政府信用。2010年，國務院發布了《關于加強地方政府融資平臺管理的通知》，要求財政部門對融資平臺公司債務進行全口徑管理和動態監控，建立地方政府債務規模管理和風險預警機制。

政府融資平臺的功與過

20年來，我國經濟始終持續保持7%以上的高速增長率，政府融資平臺在其中發揮了巨大的輸血造血功能。依托地方政府信用，政府融資平臺得以籌集資金，大量城市基礎設施建設得以興建，城鎮化進程迅速推進，中國建造的速度舉世驚嘆。

在特定歷史時期，政府融資平臺對于優化資源配置、加快城鎮化進程、推動政府行政與經濟職能分離起到了積極作用。微觀上，各地融資平臺也在實踐中形成了不同的業務側重點，如建筑施工類平臺承擔了大量的城市基礎設施建設職能，公益類平臺對于城市基礎設施運營維護起著主要作用，金融控股類平臺則事實上行使著國有資產投資和管理的職能。在20余年的發展中，各類政府融資平臺在地方基礎設施融資—開發—建設—運營—退出方面積累了寶貴的經驗，提升了能力，鍛煉了隊伍，培育了人才，與銀行、信托、券商等在長期合作中搭建了戰略合作伙伴關系，部分融資平臺集聚形成了包括土地使用權、市政設施在內的大量存量資產。這些寶貴的經驗和巨大的財富是其他企業不能比擬的。

與此同時，融資平臺的“野蠻生長”招致政府隱形債務急速上升。尤其是2008年金融危機后，中央4萬億元政府投資計劃中的相當一部分資金要由地方政府解決，政績攀比和項目建設壓力導致其貸款欲望激增。在逐利動機和競爭壓力下，各大銀行風控松懈，信貸擔保從最初要求地方政府提供土地、收費權等擔保物變為普遍接受由地方人大、政府出具的所謂“擔保函”;對地方政府授意下的平臺公司套取信貸資金、改變貸款用途、不提供詳細清楚的財務信息也揣著明白裝糊涂。銀行的信心，一部分來自政府信用，更多來自土地國有下城鎮化中的土地增值收益。來自財政部的數據統計，平臺公司的負債率高達60%～80%。大量平臺公司債務問題復雜，入不敷出，難以為繼，沒有資金回籠能力。

從外部看，融資平臺承擔的部分公益職能導致其投資的項目效益不高，還款來源不穩定，償付風險高;政府信用背書下銀行對貸款資金流向缺乏監管也給商業銀行帶來巨大的流動性風險。從內部看，平臺公司名義上為獨立法人，受《公司法》調整，卻與地方政府深度交合，政府控制著平臺的人、事、財，融資平臺缺乏有效的公司治理機制，沒有成長為獨立的“人”。未在市場中摸爬滾打的平臺公司在長期的發展中并沒有生長出面向市場的能力。

政府融資平臺的機遇與挑戰

《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）標志著中央開始意識到野蠻生長的融資平臺所覆蓋的巨大金融風險和政府信用風險，融資平臺進入有監管時代。

自2011年開始，地方政府債務進入償債高峰期，國家審計署披露的政府性債務數據令人咂舌。銀監會連續三年發布《加強地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》，要求各銀行業金融機構要遵循“總量控制、分類管理、區別對待、逐步化解”的總體原則，以控制總量、優化結構、隔離風險、明晰職責為重點，持續推進地方政府融資平臺貸款風險管控。

銀監會按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的要求開展整改工作，詳細清查平臺貸款相關數據，逐個甄別處置。在這一指導原則下，銀監會開始區分企業法人、事業法人和機關法人建立“名單制”信息管理系統，凡是最終由政府承擔償債責任的，均被納入銀監會的“融資平臺”監管名單，平臺貸款審批權限上收總行。平臺名單實行動態監管，并且名單管理系統預留了退出機制 ，融資平臺退出須滿足多項條件，其中主要兩條是，資產負債率要在70%以下，并且自身現金流100%覆蓋貸款本息達到全覆蓋的，可以被調出平臺。

而在證監會的監管中，融資平臺如發行公司債必須為銀監會“退出類”平臺，除非募集資金用于省級保障房以外，報告期內（近3年，非公開發行為近2年）來自所屬地方政府的收入和現金流占比均不得超過50%。不過后來監管層發現，雙紅線直接導致一些企業通過調整會計處理規避發行條件，反而不利于切實防范化解地方政府債務風險。2016年，“雙50%”規則調整為“單50%”，即僅要求發行人來自所屬地方政府的收入占比不得超過50%，取消現金流占比指標，同時調整了指標計算的具體方法。

在嚴格監管融資平臺融資行為的同時，也完善了其他規定以滿足政府融資需求，如2014年修訂的《預算法》肯定了地方政府發行債券的權利，意在限縮融資平臺融資規模的同時，拓寬政府融資渠道，為地方政府融資打開一扇窗戶。

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）要求剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。地方政府如要舉債，只能采取發行政府債券的方式。

十九大之后，化解地方政府債務風險被上升到國家總體安全的高度，對融資平臺公司的監管進一步趨嚴。《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財政部〔2017〕50號）和《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）要求在清理存量債務的同時，開始推進融資平臺市場化。

在多重監管之下，部分融資平臺轉而探索在銀行間市場發行票據、融資券等方式融資，可以預見，此法必不能久遠。在化解地方政府債務風險，剝離政府與平臺職能的大背景下，融資平臺不得不另謀出路。

政府融資平臺的轉型

讓市場的歸市場，政府的歸政府。融資平臺去行政化的艱難轉型，首先要厘清政府與融資平臺的關系，“劃清界限，財務切割”。現有融資平臺公司是地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資金設立的經濟實體，政府與平臺是出資法律關系，融資平臺具有獨立的法人地位。

融資平臺的轉型，首先面臨的是存量債務的化解。各地城投公司經濟狀況不同，債務處理方法也不同。對存量資產，可在產權明晰的基礎上，區分經營性資產和非經營性資產，進行出租、出售、資產證券化;對存量項目，國家鼓勵采用PPP模式“將融資平臺存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務”;“債轉股”也被舊詞新提，成為化解債務的一個重要途徑。

近日，中共中央辦公廳 國務院辦公廳聯合印發《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》（2018）再次重申“對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產重整或清算”。重慶誠投再生能源發展有限公司宣告破產即是此例。

在厘清存量債務以及明確“誰借誰還，風險自擔”的原則后，政府融資平臺與政府成為了相互獨立的個體。融資平臺的獨立法人地位，要求融資平臺建立獨立的運行決策機制，完善法人治理結構，政府基于出資者的地位行使股東權利，不得對平臺公司的經營行為進行干預，平臺公司不再是政府的一個融資部門。

當然，與治理機制同樣重要的是融資平臺面向市場的經營能力、競爭能力。在新一輪混合所有制改革的大背景下，部分融資平臺已經實質性地開啟了并購重組、股權結構多元化的改革，率先走上了市場化的道路。如上海城投、杭州城投、馬鞍山市城市發展投資集團有限責任公司的改組。隨著城市大建設時期的逐步結束，部分經濟發達地區的平臺公司開始向城市服務運營商轉型，如杭州城投網新資產管理有限公司立足于“城市運營綜合金融解決方案提供商”;部分平臺公司開始重組成為國有資本投資運營公司，成為“管資本”改革的觸角;部分平臺公司加大產業和基金引入，尋找合作伙伴共同參與項目“融建管退”。離開了單一穩定的政府業務來源，如何找準契合自身功能的發展方向，融資平臺必得與所有的市場主體共同在市場經濟的浪潮中摸爬滾打，同等競爭，方能鳳凰涅槃獲得新生。

（本文為2016年天津市藝術科學規劃項目“天津文化產權投融資現狀、問題及對策研究”〈E16037〉的階段性成果）