新時代我國城鎮職工基本養老保險制度改革探究

王兆鑫

摘 要：完善城鎮職工基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌是黨的十九大報告對新時代社會保障體系提出的新要求。目前我國“統賬結合”城鎮職工基本養老保險制度尚存在著多方面歷史遺留問題和由快速老齡化所帶來的養老金收不抵支問題。文章通過調研查詢最新的相關政策和數據，細致梳理分析目前城鎮職工基本養老保險制度存在的問題和聚焦的改革方向，并就進一步的改革措施展開了具有可操作性地探索。文章認為，新時代城鎮職工基本養老保險制度應盡快實現法定基本保障制度定型，大力發展通過市場機制與社會機制建立的各種補充保障，全面建成多層次多支柱的社會保障體系。

關鍵詞：新時代;老齡化;城鎮職工;基本養老保險制度;制度改革

中圖分類號：F840.67 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1674-7356（2019）-01-0029-08

黨的十九大報告中指出， “按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系，完善城鎮職工基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌?！背擎偮毠せ攫B老保險制度作為我國社會保障制度體系中重要的組成部分，仍需進一步發展完善甚至系統化的改革，適應新時代中國特色社會主義發展要求。

目前我國人口老齡化形勢嚴峻，2016年全國60歲及以上人口23 086萬人，占總人口的16.7%，其中65歲及以上人口15 003萬人，占總人口的10.8%[1]。2016年城鎮職工基本養老保險基金總收入35 058億元，比上年增長5 717億元，增長19.5;基金總支出31 854億元，比上年增長6 041億元，增長率23.4%[2]，整體支出增幅大于收入增幅。2017年國務院印發《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案的通知》 （國發〔2017〕49號） （以下簡稱“2017年49號文”），成為解決養老金問題，加強社會保障體系建設的重要舉措。當前我國統賬結合的城鎮職工基本養老保險制度的發展與完善主要圍繞1997年國務院頒布的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》 （國發〔1997〕26號）（以下簡稱“1997年26號文”）為基礎。2005年《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38號） （以下簡稱“2005年38號文”）就擴大基本養老保險覆蓋范圍、確?；攫B老金按時足額發放、逐步做實個人賬戶、改革基本養老金計發辦法等方面繼續完善我國城鎮職工基本養老保險制度。2015年國務院印發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》 （國發〔2015〕2號） （以下簡稱“2015年2號文件”），啟動機關事業單位工作人員養老保險制度改革工作，實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，將機關事業單位基本養老保險基金單獨建賬，與城鎮職工基本養老保險基金分別管理使用①。2018年我國啟動基本養老保險基金中央調劑制度，作為實現養老金全國統籌的過渡方案。

追溯歷史，我國城鎮職工基本養老保險改革已經邁出了實質性的步伐。但是，新時代新制度面對舊制度舊問題又衍生出了新問題，比方隱形債務問題、個人賬戶基金“空賬”運轉問題、養老金資金缺口問題、養老保險基金管理上的安全問題等等，產生的諸多問題都直接地影響了新時代我國社會保障體系的健康和可持續發展。同樣值得注意的是，“統賬結合”模式中的個人賬戶部分已經嚴重擠壓了三支柱中企業年金和商業養老保險的發展。新時代很有必要就個人賬戶未來的發展方向進行深入探討，需要更多穩健舉措對風險進行規避。本文認為新時代應以“統賬結合走向統賬分離，讓部分積累回歸現收現付”為發展目標，進一步完善我國城鎮職工基本養老保險制度。

一、新時代我國城鎮職工基本養老保險聚焦的改革方向

黨的十九大開啟了新時代國家發展新征程，以人民為中新的發展取向構成了推進社會保障制度體系建設新的時代背景。城鎮職工基本養老保險作為新時代滿足城鎮勞動者對美好生活的需要和維系全體人民走向共同富裕的重大制度安排，國家進行的一系列制度改革已經取得了巨大的成就，但這一制度體系的不平衡不充分發展格局仍未改變，諸多現實矛盾仍然存在，亟須通過深化改革破除地區利益、群體利益固化的藩籬，積極穩妥地解決好制度分割、公平不足、權責不清、多層次缺失等問題。新時代城鎮職工基本養老保險應盡快實現法定基本保障制度定型，大力發展通過市場機制與社會機制建立的各種補充保障，全面建成多層次多支柱的社會保障體系。

（一）“統賬結合”繳費制度中個人賬戶何處去的問題

關于個人賬戶“做虛”還是“做實”的問題，不同學者表達了各自的觀點。在主張做實個人賬戶方面，可分為主張做實個人賬戶及逐步做實個人賬戶兩方面，認為個人賬戶由“空賬”到實賬是中國養老保險制度改革成功的關鍵[3]、是應對人口老齡化危機的關鍵之策[4]。也有學者認為目前“統賬結合”模式存在爭議，認為“名義賬戶制”是我國養老保障制度的一個理性選擇[5]。目前， “做實個人賬戶”主張已逐步退潮，將8%的個人賬戶作為名義賬戶，即個人權益記錄的方向正在贏得更多的共識[6]。國家政策在是否做實個人賬戶問題上，經歷了“做實—完善—做小做實—思考名義賬戶”的轉變。1997年26號文件明確“按本人繳費工資11%的數額為職工建立基本養老保險個人賬戶”;2005年28號文件中明確“逐步做實個人賬戶，完善社會統籌與個人賬戶相結合的基本制度，個人賬戶的規模統一由本人繳費工資的11%調整為8%，全部為個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶”;2013年十八屆三中全會將“做實個人賬戶試點”改為“完善個人賬戶”，再次就是否實行名義賬戶、是否擴大個人賬戶比例方面引起學術爭議。自2001啟動做實做小個人賬戶試點以來，至2014年底已擴展到包括遼寧、吉林、黑龍江等13個省市，2014年底做實個人賬戶資金5 001億元[7]，而2014年底個人賬戶記賬額（即“空賬”）達40 974億元，2014年后的年度人力資源和社會保障事業發展統計公報中就再未單獨列出做實個人賬戶基金的落實情況。同樣，也有不少學者反對制度建立伊始就在基本養老保險中引入個人賬戶，個人賬戶的多繳多得的激勵假想并沒有實現[8]。我國城鎮職工養老保險制度的轉軌產生了歷史遺留問題，部分省份養老金收不抵支問題嚴峻，個人賬戶的存在增加了我國養老保險制度的改革難度。因此， “統賬結合”繳費制度中個人賬戶是否繼續做實，成為左右我國養老保險基金安全運營的關鍵因素。

（二）擴大養老保險基金來源的問題

擴大養老保險的覆蓋范圍，實行由國家、企業和個人共同負擔養老保險費用的辦法，建立投保繳費與養老金給付標準掛鉤機制，劃撥國有資產財政補貼，建立養老基金增值機制是目前擴充養老保險基金的主要渠道，大力推進城鎮職工基本養老保險基金投資運營是新形勢下各級政府的重要工作。自2000年全國社會保障基金成立運作以來，整體投資收益良好，2016年，社?；饳嘁嫱顿Y收益額319.40億元，投資收益率1.73%[9]。2016年，財政性撥入全國社?；鹳Y金和股份700.60億元，其中中央財政預算撥款200億元;國有股減轉持資金和股份185.00億元;彩票公益金315.60億元②。目前已有廣東、山東、廣西壯族自治區等九個省份與全國社會保障基金理事會簽訂《基本養老保險基金委托投資合同》。養老保險金收益的擴大意味著養老金支出比例的提升，從2012年1 686元到2016年的2 362元，全國企業退休人員月人均基本養老金（養老金中基礎養老金部分）增長了676元，年均增長8.8%[10]。2017年人社部、財政部明確調整企業和機關事業單位退休人員基本養老基金水平，總體上調5.5%左右。2017年49號文的首要目標為以彌補企業職工基本養老保險制度轉軌時期企業職工享受視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口為基本目標，劃轉比例統一為企業國有股權的10%。因此，擴大養老保險基金的來源渠道、社會發展成果全民共享、穩定提升基本養老金待遇水平成為新時代保障我國城鎮職工基本養老保險制度穩健運行的發展理念。

在養老金“節流”方面，2018年我國政府正在研究適時出臺漸進式延遲退休年齡等方案措施，其基本圍繞“小步慢走，漸進到位”的原則為公眾做好心理準備。另外，我國逐年降低了基礎養老金領取待遇的上調比例，2018年總體上調的5.5%為歷年最低。

（三）實現基礎養老保險基金全國統籌問題

目前我國城鎮職工基本養老保險基金尚處省級統籌階段，通過實現基本養老保險基金全國統籌，逐步解決各地區在職工基本養老保險基金收支等極不平衡的矛盾是政府和學者的一致主張。實現養老保險基金全國統籌，將會從根本上解決養老保險基金省域平衡問題，進一步提升養老金的共濟能力和使用效率，促進勞動力的合理流動。2010年《社會保障法》中規定： “基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌”;國家“十二五”規劃及社會保障“十二五”規劃中表述變為“實現基礎養老金全國統籌”;國家“十三五”規劃和社會保障“十三五”規劃中表述為“實現職工基礎養老金全國統籌”。從2013年中央啟動新一輪養老保險頂層設計以來，應構建什么樣的養老金全國統籌制度一直存在兩種思路，一是真正意義上的全國統籌，即基礎養老金由中央統收統支;二是采取省級統籌的方式，建立中央調劑金，各省上交調劑金互補余缺。考慮到全國統籌工作難以一步到位，十九大以來中央進一步明確將實施全國統籌的范圍明確界定為職工基本養老保險的基礎養老金部分，即社會統籌部分，并于2018年啟動基本養老保險基金中央調劑制度，作為實現基礎養老金全國統籌的過渡方案。

二、目前我國城鎮職工基本養老保險面臨的問題

（一）機關事業單位與城鎮職工基本養老保險制度仍未真正“并軌”

2015年2號文件指出“實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，單位繳費比例為本單位工資總額的20%，個人繳費比例為本人繳費工資的8%，按本人繳費工資8%的數額建立基本養老保險個人賬戶，全部由個人繳費形成。建立健全基本養老保險基金省級統籌;暫不具備條件的，可先實行省級基金調劑制度，明確各級人民政府征收、管理和支付的責任。建立職業年金制度。機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金。單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費……”目前機關事業單位與城鎮職工基本養老保險制度的并軌僅限于制度模式上的并軌，一改先前機關事業單位工作人員靠吃財政飯的局面，轉變為繳養老金，從單位養老轉向社會養老。然而，2015年2號文件中指出“機關事業單位基本養老保險基金單獨建賬，與企業職工基本養老保險基金分別管理使用”。因此，同為城鎮職工工作人員，其基本養老保險基金仍未實現真正意義上的并軌，仍然存在基金雙軌制?；痣p軌制的存在，無法體現養老保險基金的共濟性;同樣，基金雙軌制的存在，也影響了事業單位改革過程中從事生產經營活動事業單位轉企改制工作的難度③。

（二）轉軌改制中產生的隱形債務問題

我國城鎮職工基本養老保險經歷了由現收現付制向部分積累制的改革。根據1997年26號文，城鎮職工基本養老保險金繳費人群及領取人群分為三類：決定實施后參加工作的職工;決定實施前已經離退休的人員;決定實施前參加工作、實施后退休且個人繳費和視同繳費年限累計滿15年的人員。在養老金制度轉制改革中，由于已經工作和退休的人員沒有過去的積累，而他們又必須按照新制度領取養老金，其中他們應得的卻沒有“積累”的部分就被稱為養老金隱形債務，隱形債務產生了個人賬戶基金“空賬”運轉的問題。實際上，用新收繳的和借用積累的個人賬戶的基金為“老人”和“中人”發放養老金仍然是現收現付制，2015年個人賬戶“空賬”額達到47 144億元[11]。養老金隱形債務問題即歷史缺口問題也是造成目前養老金資金缺口的重要原因，使得我國目前退休人員養老金的漲幅也創歷史新低。2016年我國平均職工養老保險撫養比為2.80[12]。由于隱形債務問題和嚴峻人口老齡化背景下撫養比的降低，部分省份的養老金累計結余已為負數，如黑龍江省2016年養老基金赤字為232億元。

（三）養老金資金缺口問題

造成目前養老金資金缺口問題主要存在三方面原因，其一，養老保險制度尚處于省級統籌，有的甚至處于省級以下，導致各地區之間養老金收支結余無法互濟，部分養老保險負擔比高的地區因收不抵支產生了養老金缺口;其二，制度轉軌帶來的隱形成本，由現收現付向部分積累制轉變過程中，參保人員積累下來的、未來領取養老金的權利，突出體現在現行養老保險制度所提供的、在舊制度中已退休的“老人”養老金待遇中扣除基礎養老金部分，以及參加新制度的“中人”退休者的過渡性養老金支出的費用上，此兩筆支出形成了養老保險制度的歷史缺口[13]。我國退休人員領取到的養老金分為個人賬戶養老金和基礎養老金兩部分，根據政策個人賬戶養老金為個人賬戶儲存額除以國家規定的計發月數，個人賬戶的錢領完后，若退休人員健在，則仍由政府繼續發給個人賬戶養老金，個人不用再續繳費，此部分也造成了養老金資金缺口的問題;其三，由于快速人口老齡化、基金增值能力不強等一系列問題所導致的養老保險基金支出增長率超過收入增長率而出現的缺口。養老金資金缺口問題進一步加劇了對政府財政的依賴，2016年各級財政補貼資金達6 511億元。

（四） “統賬結合”制度個人賬戶基金“空賬”運轉問題

我國城鎮職工基本養老保險由現收現付制向部分積累制的轉變中，按照制度設計，對已退休人員發放的養老金是通過社會統籌部分解決的，但是由于新制度模式剛建立不久，現在的退休者沒有或者很少有個人賬戶部分的積累，養老金又要根據新制度視同繳費進行發放，導致社會統籌部分資金遠遠無法支付龐大退休群體的養老金數額。為了應對空前巨大的養老金需求，國家規定企業的繳費率維持在20%，個人繳費率維持在11%作為個人賬戶部分，社會統籌部分資金無法落實，只能透支個人賬戶基金。由于我國社會統籌和個人賬戶兩部分的資金是合并管理，也為挪用個人賬戶資金填補退休群體養老金提供了便捷。個人賬戶養老基金的透支，產生了個人賬戶“空賬”運轉問題，即通常所說的名義賬戶問題。在該模式下，我國城鎮職工基本養老保險實際上還是現收現付制，是養老金現在向未來的透支，是老人對新人的透支。隨著人口老齡化速度加快，撫養比的降低，若無法出臺切實可行的解決方法，我國將面臨巨大的養老金風險，甚至動搖我國城鎮職工基本養老保險制度的根基。

2001年我國開始啟動新一輪養老保險改革試點工作，主要圍繞做實做小個人賬戶、提高養老金繳費比例、改革養老金計發辦法、社會統籌和個人賬戶兩部分養老基金分開管理，個人賬戶養老金全部由個人繳費產生，單位繳費不再劃入個人賬戶部分。在試點工作中發現做實個人賬戶難度較大、問題較多，養老金亟須定型。據了解，到2010年中央財政對最早做實賬戶的遼寧省的做實試點補貼處于暫時中止狀態，并特批遼寧省向已經做實的個人賬戶基金借支發放養老金，這意味著遼寧省做實個人賬戶的試點幾近失敗。因此，政府開始致力于加強養老金層次統籌，希望增加養老金互濟性的同時減少部分地區養老金赤字問題。

（五）養老保險基金管理上的安全問題

養老保險基金的保值增值及安全管理問題事關重大。目前，全國城鎮職工基本養老保險基金累計結余近四萬億，但已經歸集并投入市場運營的資金僅占一小部分，不僅沒有發揮養老金基金投資運營在實現保值增值和增加基金籌資來源方面的重要作用，而且大量養老金基金貶值的問題依然存在。2005年38號文指出“基本養老保險基金要納入財政專戶，實行收支兩條線管理，嚴禁擠占挪用。國家制訂個人賬戶基金管理和投資運營辦法，實現保值增值?！?997年26號文指出“抓緊制定企業職工養老保險基金管理條例，加強對養老保險基金的管理。基金結余額，除預留相當于2個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經營性事業”。部分省份為了促進養老金增值保值，出臺專門文件開展養老金入市工作，如2018江蘇省出臺《省政府辦公廳關于歸集企業職工基本養老保險基金委托投資運營資金的通知》，省政府研究決定，省企業職工基本養老保險基金委托投資運營額為1 000億元，采取保底收益方式委托投資，投資期限5年。截至目前全國已有九個省份與全國社會保障基金理事會簽訂了委托投資協定，委托投資的金額是4 300億元，加上江蘇省的1 000億元，全國養老金入市規模已達5 300億元[14]。2015年國務院出臺《基本養老保險基金投資管理辦法》 （國發〔2015〕48號） （以下簡稱“2015年48號文”），為企業年金、全國社會保障基金和基本養老保險基金三大支柱中的基本養老金投資提供了規范辦法?；攫B老保險基金是百姓的養命保命錢，但由于目前我國投資機制尚存在不足、市場機制尚不成熟、危害養老金安全的事件時有發生。因此，國家政府應務必重視養老保險基金管理上的安全問題。

三、完善我國城鎮職工基本養老保險的對策建議

我國養老保險基金的問題不是總量而是結構不當，第一層次的基本養老基金一支獨大，而第二、三層次養老保險基金的儲備和發展明顯不足。新時代在多層次養老保險制度框架之下，第一層次要立足于保基本，進一步降低替代率，為第二、三層級養老金發展留出空間。此外，新時代應加強對“無保者”的覆蓋，目前我國尚有8 500萬的“無保者”，主要包括靈活就業人員、新業態就業人員（互聯網業、快遞業等）、中小企業人員等三種群體，特別是以農民工為主體的從業人員。

（一）停止做實個人賬戶

本文主張我國城鎮職工基本養老保險新制度建立伊始就不該引入個人賬戶部分，走“統賬結合”模式下的部分積累制之路。個人賬戶背離了公共養老金的互助互濟功能，且實踐證明，個人賬戶“多繳多得”的激勵設想并沒有實現。個人賬戶在理論上屬于私人財產，而城鎮職工基本養老保險屬社會保險，兩者僅在性質屬性上就存在著悖逆。但是，由于我國目前城鎮職工基本養老保險仍然由社會統籌和個人賬戶兩部分組成，且關于社會保險制度存在的問題不能短時間內打破，否則將會帶來極其嚴重的后果。因此，在停止做實個人賬戶的改革工作中應以循序漸進的基本原則進行。

第一，優化名義賬戶記賬功能。我國在做實個人賬戶試點中效果并不理想，產生的問題較多，難度較大，但目前我國養老金尚處于省級統籌階段，部分省份個人賬戶處于“空賬”運行狀態，難以短時間內有效解決轉軌中產生的問題。因此，應將個人賬戶轉為名義賬戶，進一步優化其記賬功能。名義賬戶作為維護目前制度穩定性和連續性的折中方式，最終應使得我國城鎮職工基本養老保險回歸現收現付制，具體操作上保持現有統賬結合模式不變，將職工繳納的8%個人賬戶改為名義賬戶，并逐步縮小個人賬戶的繳費比例。目前應客觀權衡個人賬戶的雙面效應，停止做實個人賬戶試點工作，將個人賬戶轉為名義賬戶，研究出臺相關舉措，穩步解決個人賬戶所帶來的負面效應。名義賬戶是新時代城鎮職工基本養老保險制度改革的重要舉措，是逐步取締個人賬戶，發展多支柱養老保險制度的過渡方式。

第二，逐步將社會統籌和個人賬戶分離，將個人賬戶部分逐步變為第三支柱模式下的個人養老金制度，回歸市場。將個人賬戶從城鎮職工基本養老保險中分離出來是我國社會養老保險改革的一條根本之路，個人賬戶應逐步演變為自愿性儲蓄養老金，但個人賬戶的分離工作還需要其他參量的改革來配合，否則制度的收支平衡就會出現嚴重的問題。

（二）逐步合并機關事業單位和城鎮職工基本養老保險制度

目前我國機關事業單位和城鎮職工基本養老保險制度改革同步進行，退休人員年基本養老金總體上調比例也相對一致，但兩者的養老保險基金尚處于各自為營的狀態，缺乏互助共濟性，沒有實現真正意義上的并軌。國家為了降低機關事業單位改革的阻力，保障職工待遇水平不降低，2015年2號文件中規定為機關事業單位工作人員建立職業年金制度④。截止到2016年，全國共有公務員719萬人，雖相較于巨大的城鎮職工（該地方不包括機關事業單位工作人員）數量無足輕重，但仍然不符合社會保險的發展理念。

第一，合并機關事業單位和城鎮職工基本養老保險基金中的基礎養老金部分。由于個人賬戶的激勵機制和目前城鎮職工基本養老保險中個人賬目“空賬”運行的問題，會影響機關事業單位工作人員對于基本養老保險基金合并的擔憂。因此，應僅限于合并基本養老保險基金中的基礎養老金部分，實現職工全國基礎養老金的統籌互濟。

第二，對機關事業單位基本養老保險中的職業年金和個人賬戶單獨管理。由于機關事業單位工作人員的薪金水平較為穩定，為了區別對待，提供暫時性的過渡方案，應對機關事業單位基本養老保險中的職業年金和個人賬戶基金單獨管理運營。總之，機關事業單位養老保險制度與城鎮職工基本養老保險制度在改革過程中應以建立更加公平、可持續的職工基本養老保險體系為根本出發點。

（三）健全國有資本劃撥社保機制

2017年49號文就進一步劃轉部分國有資本充實社保基金的實施方案進行了規范，該舉措力求通過適度的財政支持實現城鎮職工基本養老保險基金精算平衡，也能視為我國政府為基本養老保險制度改革過程中產生的歷史遺留問題提供漸進式的補救措施。劃撥的國有股權作為基本養老保險基金的重要組成部分，應嚴格確保資金的安全性，根據國有企業的級別分別委托全國社會保障基金會或地方國有獨資公司獨立運行、單獨建賬核算，確保?？顚Ｓ?。由于我國目前社保基金尚處在省級統籌階段，部分省份對基金的運營能力水平不一，將會產生“搭便車”的問題。因此，中央政府應對國有資本具體的運作管理辦法進行細化，加強對國有資本在運營過程中的監管，同時，劃轉基金在中央和地方運營過程中也應參照2015年48號文中的相關規定。

全國社會保障基金理事會作為我國重要的養老金投資運營機構，除了加強對全國社會保障基金的運作之外，應積極與各個省份建立委托協定，統一運作基本養老保險基金。全國社會保障基金理事會應著眼并服務于實現全國基礎養老金的統籌工作，完善養老基金運營投資模式，強化養老保險基金抗風險能力。

（四）加快實現基礎養老保險金全國統籌

加快實現基礎養老保險金全國統籌工作，建立基本養老保險基金中央調劑制度，是有效解決各地區職工基本養老保險基金收支極不平衡矛盾的關鍵之舉?；攫B老保險基金中央調劑制度能夠均衡地區之間由于人口結構，特別是人口的流動導致的撫養比差異過大帶來的養老保險負擔，調劑余缺，進一步在全國范圍發揮養老保險互助共濟作用，促進養老保險制度的可持續發展。根據《關于進一步完善企業職工基本養老保險省級統籌制度的通知》（人社部發〔2017〕72號）的要求，各地要在基本養老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預算和經辦管理實現“六統一”的基礎上，積極創造條件實現全省基本養老保險基金統收統支。中央要盡快制定基本養老保險基金中央調劑制度相關辦法，根據各省的養老金收支情況及在不斷完善省級預算制度的基礎上，加強對基本養老保險基金的統一調度使用。

（五）逐步調整養老金構成比例和提升養老金待遇水平

目前我國城鎮職工基本養老保險的包含企業繳費費率20%和個人繳費費率8%，由于我國企業年金和商業養老保險兩支柱尚處于發展中，對第一支柱即基本養老保險的依賴極大，難以應對人口老齡化帶來的養老金風險。因此，應積極調整養老金構成比例，增強二三支柱的發展。養老金體系中二三支柱的發展才是真正提升養老金待遇水平的重要方式，而第一支柱僅僅是保障基本，實現社會互濟。

第一，加緊探索建立第三支柱的個人養老金制度。統賬結合中的個人賬戶部分應成為未來脫離社會保險，并作為第三支柱中儲蓄式繳費的重要組成部分。我國基本養老保險的發展擠占了二三支柱的發展，無法在三支柱間形成責任共擔機制，養老金的投資運營也僅僅是通過政府進行宏觀把控，效率較低。第三支柱模式的建立，政府應在三方面給予回應。其一，個人賬戶儲蓄式的激勵機制;其二，政府強有力的稅收遞延激勵;其三，多渠道多模式的養老金投資增值激勵。第三支柱養老保險制度建設過程中，要合理分擔國家、用人單位、個人養老責任的要求，遞次推動三支柱養老保險制度體系建設。截止到2017年底，第二支柱企業（職業）年金取得了積極進展，全國已經有8萬戶企業建立了企業年金，參加職工人數達到了2 300多萬人，積累基金近1.3萬億元[15]。新時代第三支柱個人儲蓄性養老保險和商業養老保險應正式進入制度建設啟動階段，促進與我國城鎮職工基本養老保險制度的有效銜接。

第二，劃轉個人繳費中的部分比例作為第三支柱基金，交由商業保險公司運營。省級政府可將通過委托地方商業保險公司為職工建立第三支柱中的個人賬戶，政府可以PPP模式鼓勵民間資本成立商業保險公司參與養老金運營。個人賬戶部分要實現省級統籌，全國社會保障基金理事會要加強對各地方養老金投資運營的監管和支持引導。中央政府可先期通過選取部分資本市場發育較好的省市作為試點，要保障從個人賬戶劃轉出去的部分的收益率不能低于先期。

四、總結

我國城鎮職工基本養老保險的改革不應只著眼于自身的改革，還應統籌對第二三支柱的影響。養老保險是一個體系，僅僅想通過依賴基本養老保險是遠遠不能應對巨大的人口老齡化壓力的。職業年金和企業年金、商業化養老保險在發達國家養老保險體系發展過程中起到了很好的作用。當前，我國應圍繞十九大精神，加快實現基礎養老金全國統籌工作，將個人賬戶所帶來的消極影響最大化地降低，國家要正視自己的角色和責任，提高市場主體在養老金增值保值工作中的重要性。此外，名義賬戶不應一直存在，僅僅是為了制度改革所做出的折中辦法。

注釋：

① ?詳細內容見《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》 （國發〔2015〕2號），文件決定對機關事業單位工作人員實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度。② ?詳見2016年度《全國社會保障基金理事會社?；鹉甓葓蟾妗?。

③ ?詳見《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號），文件指出劃分事業單位類別。在清理規范的基礎上，按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。

④ ?2015年2號文件中規定： “建立職業年金制度。機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金。單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費。工作人員退休后，按月領取職業年金待遇”。

[參考文獻]

[1] ?民政部門戶網站. 2016年社會服務發展統計公報，2017-08-03.

[2] ?中華人民共和國人力資源和社會保障部. 2016年度人力資源和社會保障事業發展公報，2017-05-31.

[3] ?孫祁詳. “空賬”與轉軌成本—中國養老保險體制改革的效應研究[J]. 經濟研究，2001（5）：20-27.

[4] ?楊燕綏，王巍，張曼，等. 社會保險基金安全運營機制研究[J]. 中國行政管理，2010（5）：61-66.

[5] ?鄭秉文. “名義賬戶制”：我國養老保障制度的一個理性選擇[J]. 管理世界，2003（8）：33-45.

[6] ?郭晉暉. 養老金改革趨明朗：個人繳費只記賬不做實[N]. 第一財經日報，2017-07-03.

[7] ?中華人民共和國人力資源和社會保障部. 2014年度人力資源和社會保障事業發展公報，2015-06-29.

[8] ?李珍. 關于社會養老保險私有化的反思[J]. 中國人民大學學報，2010（2）：87-94.

[9] ?王培文. 22省市公布養老金調整方案 增幅創新低[N]. 中新經緯，2017-07-22.

[10] ?韓秉志. 企業退休人員月人均基本養老金達到2 362元[N]. 經濟日報，2017-05-29.

[11] ?郭晉暉. 個人賬戶“空賬”4.7萬億，養老金支出亮“黃燈”[N]. 第一財經日報，2017-04-24.

[12] ?危昱萍. 官方社保報告出爐 看看你省的企業養老金還有多少？[N]. 中國新聞網，2017-11-14.

[13] ?孫光德，董克用. 社會保障概論：第五版[M]. 北京：中國人民大學出版社，2016：121.

[14] ?孟珂. 養老金最新消息2018年 全國養老金入市規模已達5 300億元[N]. 閩南網，2018-01-15.

[15] ?葉昊鳴. 人社部、財政部啟動建立養老保險第三支柱工作[N]. 新華社，2018-02-09.