美國對外教育援助歷程的觀察與思考

田海丁

摘? 要：教育援助對世界社會和經濟的發展起到重要作用是全球范圍內取得的共識。美國作為教育援助的重要參與者具有豐富的實踐經驗。通過梳理美國對外教育援助的歷史進程，發現其制定援助策略背后的全球戰略視角和自身利益驅動的出發點。對美國對外教育援助的策略、組織制度、項目評估和援助影響進行思考和總結，從中找到優勢和劣勢，從而幫助我國在今后的對外教育援助中提供有益經驗。

關鍵詞：美國;教育援助;援助實踐

中圖分類號：G719? ? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：2096-3769（2019）01-077-04

教育援助不僅包含發生在援助關系兩方之間資金和設施等有形物質的轉移，同時也帶有知識、理念甚至文化等無形資源或是意識層面的交流和互動。在我國提出“一帶一路”及“人類共同命運體”的背景下，如何通過對外教育援助提高我國國際影響力和軟實力從而促進我國和受援國家間的互相了解和共同協作是當前需要思考的重要課題。美國作為開展教育援助的先行發達國家，是全球范圍內教育援助活動的重要參與者和實踐者。通過梳理美國歷史上教育援助行為，有助于理解其行為背后的思考出發點和邏輯內涵，有利于我國根據當下的國際環境和自身實際情況取長補短，應用在今后的對外教育援助實踐中。

一、教育援助的全球共識

人們發現教育的影響體現在兩方面。一種是經濟方面，個人受教育程度越高，這個人陷入貧困的可能性就越小;受過教育的人在收入或者收入保障方面比沒有受過教育的人有更多的優勢。教育對于個人在經濟方面的影響同樣適用于國家。在非經濟方面，教育會影響個人的思想和意識從而將教育的結果外化在個人的具體行為表現上，作用于個人和社會的長期互動中。

教育援助被正式納入國際援助中成為重要一個組成部分是在20世紀的60年代。最初，教育援助是援助國支持受援國家勞動力發展的一種手段。對受援國進行諸如高速公路、鐵路、水壩、橋梁、農業等基礎設施投資雖然是發展對外援助的優先事項，但這些基礎設施的使用和維護需要技能熟練的技術人員。因此，勞動力發展援助強調受援國家人力資源中職業培訓、工程教育以及能夠立即適用的工作技能的開發。早期的教育援助也是確保其他援助持續有效的必要手段。

到20世紀80年代，教育援助已經逐漸涉及到小學和中學教育、人文和社會科學、專業教育和教育研究。這種轉變是由世界銀行于1980年所出版的一份教育政策文件引發的[1]。該文件通過計算教育的投資回報率評估教育如何滿足人力需求。文件中發現，初等教育的經濟回報最高。這一發現導致公共援助資金由高等教育轉向初等教育投入。

自20世紀90年代開始，援助發展中國家幫助其實現全民教育的倡議在世界范圍內被認可。在2000年的聯合國千年首腦會議上，實現全民教育確定為千年發展目標之一。這一目標的確定不僅重申教育是一項基本的人權，而且強調全民教育對減輕貧困和實現可持續發展至關重要[2]。

二、美國教育援助實踐

教育援助作為一個國家實施援助內容中的一項，它的制定是在這個國家整體對外援助政策框架之下的。而對外援助又是一個國家實施外交戰略中不可或缺的一種手段。既然是一種外交手段，教育援助的實施不可避免的要滿足援助國家的戰略利益和外交需要。美國的對外教育援助在幫助受援國的同時更是帶有鮮明的自身利益驅動色彩。

19世紀的80年代末，美國作為本地區的領導者對其他拉美國家進行小規模援助。美國與拉美國家的技術人員和教育者一道在公共衛生、道路建設、交通、通信及商業管理領域進行人員資源培訓合作[3]。這一時期的教育援助雖然在項目和人數上都不能形成有影響力的規模，但對于美國鞏固其在本地區的領導力提供了幫助。

美國教育援助的快速發展主要開始于第二次世界大戰之后。1947至1951年，美國對二戰結束后的歐洲進行了總援助金額高達131.5億美元的援助項目。著名的“馬歇爾計劃”（Marshall Plan）對戰后歐洲國家的經濟復蘇與社會重建注入了強勁動力。在對歐洲國家的援助中，美國依靠與歐洲國家在歷史和文化的深厚淵源結成了同盟關系，對當時蘇聯和共產主義思想在歐洲的擴張起到了極大的遏制作用。同時，在歐洲國家重建過程中大量的美國商品進入到歐洲市場，進一步促進了美國本土制造業的發展，加快了美國的經濟積累和國力擴充。

1948年啟動的富布萊特計劃（Fulbright Program）在教育援助中具有深遠影響，至今仍是國際教育援助中活躍的項目之一。該計劃提供資金鼓勵包括美國在內的不同國家、不同學科領域的學生、學者、教師、專業人員、科學家等在國際間進行學習、研究和教學[4]。到距今項目執行的很長一段時間，活躍的雙邊活動使美國人民和其他國家人民之間的文化關系、文化外交和跨文化能力得到充分交流和體現。需要注意的是，富布萊特計劃中關注的大多數項目多在高等教育層次或高層次人才之間的交流。美國在此過程中也對自身的價值觀和文化精神進行了充分的對外輸出。

隨著20世紀60年代美國國際開發署的成立，美國的對外教育援助結束無組織和松散化開始走向系統化和制度化。1961年頒布的《對外援助法》成為美國對外援助行為的重要標準。美國根據不同時期國家在對外援助任務上的不同需求授權相應法案指導援助項目。冷戰的關鍵時期，美國通過對亞洲、非洲和拉丁美洲主要發展中國家在教育及其他建設的貸款支持穩定了發展中國家的國內政治環境，孤立了蘇聯和其他社會主義國家，最終換來了以蘇聯解體為標志的冷戰勝利，實現了既定的遏制共產主義思想進一步擴張的全球布局和戰略意圖。

冷戰進程中，美國的私人組織在對外教育援助中發揮著不容小視的重要力量。民間組織與政府機構在當時歷史背景下的意識競爭問題上達成高度一致，同意使用除戰爭外一切的手段維護國家的核心利益。民間組織與政府機構相比，有著固定的資金支持并在對外行動中更加靈活和隱蔽。教育援助項目不僅要通過知識和技能的傳授改善發展中國家經濟和生活狀況，更要傳播美國式的思想并讓此思想在新興國家和地區得到廣泛的理解和支持[5]。

冷戰后的一段時間內，美國對外援助活動經歷了控制和收縮。在1990年至2000年期間，美國對外援助金額逐年減少[6]。但進入2000年后，尤其是“9.11事件”之后，通過對外援助實現發展和外交成為確保美國國家安全的武器之一。2003年美國國會通過《千年挑戰法案》，并于次年成立了“千年挑戰公司”這一新的機構執行具體項目任務。新的戰略要求下，美國加大了對中東地區和非洲國家的教育援助，促進以上國家民主制改造進程。

三、對于美國教育援助行為的思考

1.美國教育援助的根本任務

美國的教育援助無疑促進了世界上發展中國家和地區教育基礎設施的建設和教學能力的提升，推動了知識和文化的有效交流。但縱觀美國整個對外援助實踐過程中，無論美國階段性援助任務及世界外部環境如何變化，美國對外教育援助服務于國家“價值觀傳播、經濟發展、國家安全”的總體戰略的出發點都沒有改變。對世界不同國家和地區的援助取決于美國對自身在該地區或是經濟利益或是安全利益的不同考慮。從二戰后實施的馬歇爾計劃到新千年的《千年挑戰法案》都穩定了美國的經濟基礎和以美國為領導的國際環境秩序。

2.美國教育援助政策的制定

對于自身利益的考慮是美國對外教育援助的出發點，政治訴求是其對外援助任務的首要考量。在美國國際開發署的報告《國家利益中的對外援助》中，明確指出對外援助的任務：推進民主制度;促進經濟增長;改善人民生活;減少國際沖突;提供人道主義援助;對非政府組織實施援助[7]。在對外教育援助行為的大方向上，所有政策和決策的起草和制定都要遵從美國的根本利益。同時國內不同的利益集團也會根據自己的訴求參與到政治決策中，使得最終決策的形成成為多方共同作用和妥協下的產物。而對政策變化起到關鍵性作用的是美國的領導者及其顧問團隊。他們對形式的判斷和思考會受到個人認知能力、價值觀、個人背景、所屬黨派、心理特點等多種因素的影響。總統掌握的決策權左右著對外政策的一致性和穩定性。

3.美國對外援助機制及組織

美國對外援助先行與其他國家的主要表現就是在立法和制度上的探索。美國最早制定了對外援助的基本法法律《對外援助法》。隨著對外援助活動經驗的積累，不斷對該法律進行動態調整和更新，保障該法律的實時性。美國國會也會根據不同時期國家外交政策目標和對外援助需求，以該法律為基礎實施有指導性的對外援助法案。也正是因為該法律的不斷更新，導致原來最初只有P49的法律增加至P417[8]。其中難免有不符合時代的內容遺留下來，與政府部門其他通過的援助法案和行政指令造成了內容的重復或矛盾，增加了援助機構執行援助任務的成本和難度。

美國國際開發署是對外援助的主要執行機構，負責援助項目賬戶的管理和項目計劃制定以及具體實施。除此之外，援助項目的參與者還包括像美國國務院這樣的領導機構、負責特定援助內容的國防部、農業部、財政部以及其他獨立機構。這些機構在給予援助項目技術支援的同時，也帶來了部門間信息溝通上的復雜性。由于援助任務在各部門與其他本部門事務相比較優先級上沒有優勢，也使援助任務在行政推動效率上不能達到理想的預期效果。

4.美國對外援助評估

美國長期的對外援助實踐形成了對援助項目評估的基本原則：在評估標準中提出了有效性、影響、效率、可持續性和可復制性5個標準;利用績效監測、績效評估、影響評估3種方式組成對援助項目評估的主要方法。對援助項目的評估為管理部門、研究人員和政策制定者提供了有效觀察依據。盡管如此，援助項目的評估工作依然面臨挑戰。首先，援助項目的初衷往往是復雜的，既包含促進受援國發展的預期目標，又包含美國在政治和安全上的考慮，從而導致評估的標準無法確定。其次，援助項目的精準評估需要大量有專業能力的人員和資金的投入。援助機構在預算有限的情況下，評估工作的成效會大打折扣。最后，有些受援地區的政治和治安環境得不到保障，導致援助評估工作無法展開。

5.教育援助對受援國教育體系的影響

毋庸置疑教育援助對受援國家無論在教育的硬件設施還是配套軟件上都帶來了積極作用。但不可否認的是由于受援國家在教育問題上的話語權本來就處于邊緣位置，強勢的教育援助更是摧毀了受援國自身本就脆弱的教育體系，使受援國的教育體系產生極強的依附性。脆弱的教育體系不能讓受援國通過自身教育和經濟之間的良性互動形成彼此促進的可持續性有效循環，所以在教育經費投入上形成了對援助國的巨大依賴。例如，非洲國家的高等教育截止至2010年接受了30億美元的教育援助資金[9]。美國的教育援助一般帶有附加條件，這些條件或多或少都對受援國家教育政策的制定或政策制定人產生了直接或間接的影響。導致的結果是受援國家的教育體系極度依賴援助國，脫離了對自身國家發展需求的思考，久而久之造成了文化殖民和本土人才的流失。

6.美國式教育援助行為的可持續性

縱觀美國對外教育援助歷史，美國在對外援助行為中長期處于主導甚至決定地位。雙方關系中“以美國為主”既是美國出于自身國家戰略的主觀行為，也是受援國家受制于客觀困境的無奈選擇。這一關系的形成與固化對受援國家自身教育的可持續發展提出了挑戰。我國有著豐富的受援和援助經驗，更能理解當前世界環境下受援國渴望發展的強烈愿望和援助需求。隨著綜合國力的提升，逐漸處于世界舞臺中心的中國愿意承擔歷史責任幫助其他國家在基礎設施和人力建設上的共同發展。新時期的對外教育援助的核心思想應是“合作共贏”。在不附帶任何條件、不影響受援國內政的條件下，投資于人，共建共享教育交流成果。援助行為應從單純的以硬件設施援助為主的模式需要過渡到軟硬并舉的援助模式。援助行為應該為受援國帶來硬件設施便利的同時，提供受援國人員各層次的教育和能力培訓，從而幫助受援國教育的可持續性發展將是未來教育援助行為的主流方向。

參考文獻：

[1]World Bank. Education Policy Paper[EB/OL]. http：//documents.worldbank.org/curated/en/366981468182955979/pdf/PUB268000REPLA000PUBLIC00Box114061B.pdf.

[2]鄭崧.全球教育援助結構的變化及其所面臨的挑戰[J].外國教育研究，2014（9）： 113.

[3]William Y. Elliott. The Road to Self-help. In William Y. Elliott， eds. Education and Training in the Developing Countries： The Role of U.S. Foreign Aid[C]. New York/Washington/London： Frederick A. Praeger Publishers 1966：3-4.

[4]徐輝.國際教育初探——比較教育的新進展[M]. 成都：四川教育出版社，2005：153.

[5]張楊.冷戰共識——論美國政府與基金會對亞洲的教育援助項目（1953-1961）[J].武漢大學學報，2013（3）： 63.

[6]孫明霞.9.11事件以來美國對外援助機構調整以及效果分析[J].復旦國際關系評論，2016（2）：111.

[7]潘銳.影響美國對外援助政策決策的三個要素[J].和平與發展， 2008（3）：15.

[8]孫明霞.美國對外援助機制及其對中國的啟示[J].國際展望， 2015（4）：149.

[9]羅夢云.外部援助對非洲高等教育的影響——“比較教育依附論”視角[J].重慶高教研究. 2015，3（4）：92.