風險導向的內部審計全覆蓋

董建忠

[摘要]本文從審計單位、審計業務范圍、審計業務流程和重大問題四個維度介紹國網重慶市電力公司（以下簡稱重慶電力）審計全覆蓋的實踐經驗，探索內部審計如何在促進公司健康科學發展方面發揮更大作用。

[關鍵詞]風險導向 內部審計 全覆蓋 實踐

一、重慶電力內部審計全覆蓋實踐探索

（一）多維度實現審計全覆蓋

1.二級單位審計全覆蓋。建立審計對象數據庫，制定審計項目五年總體規劃，加強年度審計項目計劃的制定和管理，以經濟責任審計為基礎，專項審計為重點，非現場持續審計為補充，實現二級單位審計全覆蓋，既避免重復審計，又確保不留盲區。一是扎實開展經濟責任審計，實現二級單位縱向全覆蓋。充分發揮內部審計對權力的制約作用，對公司下屬單位的主要負責人開展任期經濟責任審計，做到離任必審、離任即審，對任期滿五年的主要領導干部實施任中審計，重點圍繞領導干部權力運行和職責履行，強化對重大政策落實、重大經營決策、資本保值增值、風險防控管理、“八項規定”精神落實等事項的審計監督，推動公司重大決策部署全面貫徹落實。二是以問題和風險為導向，加強對關鍵領域、關鍵流程、關鍵環節的審計監督，對重點單位、重點資金、重點領域開展專項審計，如開展物資及招投標、集體企業改革改制資產清查、縣級供電公司“子改分”、營銷抄核收、人力資源管理、科技項目等專項審計，使當年經濟責任審計未覆蓋的單位實現審計全覆蓋，充分發揮內部審計推動企業價值增值作用。

2.審計業務范圍全覆蓋。制定《經濟責任審計指導意見》，審計業務范圍不僅涵蓋公司決策部署落實情況和內部決策制定情況，聚焦資金管理、工程建設、招標采購、營銷服務、人力資源、集體企業管理等重點領域，還加強對綜合計劃、財務預算、安全生產、信息系統安全、會議費用、廉潔從業等重點內容和關鍵崗位、重要人員的審計監督，實現審計業務范圍全覆蓋，促進業務、管理升級以及質量效益提升。如安全生產管理不僅要核實并披露被審計單位安全生產責任落實情況，還應關注安全指標完成情況、安全管理工作中采取的措施、安全事故發生及處理情況、安全生產檢查發現問題及整改情況、安全生產措施費提取及使用情況等。審計業務范圍全覆蓋，不是所有單位事無巨細的全覆蓋，而是針對單位特點，有重點、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋，對供電企業強化營銷服務審計，對支撐單位強化核心支撐業務審計，將那些數量不大但影響大、關注度高的資金和事項納入審計范圍。

3.審計業務流程全覆蓋。加強重點資金、重點業務的審計監督，開展營銷、工程等供電企業核心業務流程全覆蓋。針對近幾年電網投資規模大的特點，以工程管理規范、造價控制合理為主要目的，以資金流向為線索，對工程項目規劃立項、初步設計、概算批復、招標投標、施工管理、項目監理、竣工驗收、工程結算、財務決算以及項目后評估等業務流程全面剖析，審計中集合各方力量，充分發揮基層單位審計人員、中介機構人員的各自優勢，通過全過程跟蹤審計，強化工程前期、過程實施和結決算等關鍵環節監督，不僅核實工程造價，同時對職能部門各個階段履職情況進行分析、評價，有效保障投資質量和效益。電力營銷業務鏈條繁雜、時間長、范圍廣，涉及電量、電價、電費等業務，加之電力商品的無形性以及電能計量與電費結算繳納時空上的分離，利益糾葛、沖突多，風險大。針對以上特點，從內部控制審計著手，從業務的最前端業擴報裝開始，到供用電合同、電能計量、電能損耗、電費抄核收、銷售電價執行、營業收費、稽查管理等業務流程，查流程、查規范、查內控，識別營銷管理的主要風險點和薄弱環節，從而幫助各供電單位有針對性地強化內部管控，堵塞漏洞，降低和規避風險。

4.重大問題審計全覆蓋。樹立重大問題審計全覆蓋意識，運用大數據挖掘等方式，加強重大問題在所有二級單位的審計或調查，合理保證重大問題審計無遺漏。針對審計中發現的性質嚴重、影響大且可能存在共性的典型事項開展審計或調查，組織審計力量，從審計發現問題入手，還原審計發現問題的全過程，通過多數據綜合分析，實現精確定位，重點查驗，深度挖掘在全公司發現類似問題的簡便快捷方法，形成審計模型，在所有二級單位進行核查，實現重大問題審計全覆蓋。

（二）多措施助力審計全覆蓋

1.優化審計資源配置，完善工作機制。2013年，重慶電力在集團公司中率先成立審計中心，搭建“一部、一中心”+“基層單位”的“兩級三層”審計組織架構，建立審計部和審計中心工作一體化工作機制。2017年，進一步將審計力量上收，審計中心擴大編制，專職審計人員由12名增加至30名，強化“上審下”，審計部承擔本級及所屬單位各類管理審計、專項審計以及其他審計監督職責，負責審計中心工作質量管理和考核評價，強化公司整體審計工作計劃、組織實施、質量管控及成果運用的統籌管理；審計中心根據公司下達的審計計劃，負責實施各類審計項目，開展日常審計監督，完全實現“上審下”，負責檢查、督促所屬各單位整改內外部審計發現問題；負責實時跟蹤所屬各單位的經營管理活動，評價其內部控制建設和執行情況；負責應用信息化手段，對所屬各單位開展日常信息數據篩查、疑點分析、持續審計監督。審計部和審計中心實行一體化管理；基層單位負責組織開展本單位各類工程項目的決（結）算審計、簽證審計；負責牽頭組織本單位審計發現問題整改；負責協調、配合政府審計和上級審計。三者各司其職、各負其責，又高度配合、協同作戰，形成務實、高效的內部審計監督體系。

2.加強審計隊伍建設，提升人員素質。嚴把進人關，配強審計中心力量，采取“固定專職審計人員+相關專業人員”靈活配置模式，嚴格標準，選優選精。一方面，從學歷、專業技術資格、基層工作年限、績效考核等方面嚴格選拔，在現有基層單位中選拔審計骨干，以組織調配方式進入審計中心，作為固定專職審計人員；另一方面，通過基層單位推薦，專業部門審核，選拔優秀的相關專業人員進入審計中心掛職鍛煉培養，經考核合格，進入審計中心。特選信息化、人資等專業人才，組織開展系統化、多樣化的教育培訓，著力培養一批查核問題的能手、分析研究的高手、計算機應用的強手、精通管理的行家里手。特別針對新進人員的需求，開展內審準則、實務指南、審計相關制度、審計信息系統等培訓。同時，為每一位新進人員選配一名經驗豐富的師傅，發揮業務骨干和高素質復合人才的“傳幫帶”作用，以審代訓，增強審計培訓實效。定期召開交流會，對培訓、學習、開展審計項目的心得體會進行交流，促使新進審計人員迅速建立審計思維、融入審計工作，提升審計專業能力。同時，注重培養責任意識和敬業精神，打造一支政治堅定、作風過硬、紀律嚴明的審計隊伍。

3.強化項目流程管控，提升審計質量。以風險為導向，強化項目流程管控，創建精益化審計項目管控機制，切實抓好審計項目的計劃預控、作業管控、報告審理，嚴格控制審計項目質量。一是計劃預控，優化審計計劃和方案編制機制。堅持“全面審計、突出重點、拓展范圍”的思路，圍繞被審計單位的核心業務和關鍵環節，合理安排審計資源，科學制定項目計劃；利用信息化手段，在審計組成員開展非現場審計的基礎上，制定目標明確、重點突出、內容具體、可操作性強的審計具體實施方案。二是強化作業管控，健全審計組內部和審計部兩層監管機制。在審計組內部監管基礎上，建立“一會三書”制，定期召開審計組例會，做好會議記錄、審計日志、周報，促進度、定措施，審計記錄、審計底稿采取小組長、主審、組長三級復核制，嚴控審計質量。在審計部監管上，建立審計項目督導制，審時監督審計情況，現場指導審計工作，防風險、提質效。三是建立審計報告審理機制，審計結果由審計中心、審計部兩級集體討論審定。現場審計完成一周內，審計中心組織審計報告集中討論，使審計報告反映情況更準、原因分析更透、措施建議更實。之后審計部負責人組織審計組長、主審和審計部人員對審計報告進行再次審定，重點討論、研究審計中發現的重大問題和重要事項，提高審計意見、審計建議的針對性和可操作性。

4.構建大數據審計平臺，提升審計效率。一是建立數據獲取機制。通過不斷溝通協調，獲取21個在用業務系統查詢權限，以審計公用賬號的形式，保障公司審計工作跨專業訪問共享正常使用，使溝通信息、審計作業管理、審計作業系統都能從業務系統中獲取原始數據資源，查詢權限主要以審計人員專用賬號的形式，滿足對財務、物資、資產設備、項目、營銷、人資、信息系統等板塊的在線審計。二是建立數字化審計工作室。利用審計作業實施系統和數據分析工具對公司各項經營管理活動進行持續監督，通過篩選比對、多維分析、數據挖掘等多種技術方法，圍繞審計重點關注內容查找異常、疑點和風險，有針對性地組織開展現場核查，收集審計證據，提升審計效率。三是樹立數字化審計思維。要求審計人員深刻理解大數據審計內涵，利用審計多維分析、數據挖掘等技術，發現審計線索，撰寫信息化案例，制定以案例交流為主的信息化培訓方案，拓展審計人員思路，快速積累必備知識、技能和分析解決問題的方法，使信息化審計得到廣泛運用，信息化應用水平不斷提高。

二、成效和啟示

（一）保證內部審計功能的發揮，不斷增強獨立性

獨立性是內部審計的靈魂，是保證內部審計發揮功能的前提。一是內部審計組織的獨立性。按照《審計署關于內部審計工作的規定》要求，重慶電力內部審計機構在單位黨組織、董事會直接領導下開展內部審計工作，審計發現問題及下一年審計工作計劃向黨委會、董事會匯報，內部審計直接與公司黨委會互動，增強組織的獨立性。二是內部審計人員的獨立性。從2013年成立審計中心開始，基本實現“上審下”，2017年審計中心力量不斷擴大，獨立性得到進一步加強，保證審計工作不受被審計單位領導及各部門的約束，確保審計結論的客觀性和獨立性。三是內部審計業務的獨立性。要求內部審計人員不辦理經濟業務，2018年對原參加業務（如招投標、會議討論等）進行清理，明確不直接參與單位的生產經營活動，以第三者的身份參與檢查、監督、評價和咨詢，服務于組織的各項經濟業務。

（二）建立學習型組織，培養復合型人才

所有審計人員年初制定小目標，根據自身情況，選擇參加考試、參評職稱等方式，系統學習相關知識，不僅要熟悉一門專業，更要成為復合型人才。選派優秀審計人員參加上級單位和審計署組織的審計項目，開拓審計人員眼界，學習先進經驗，提高內部審計人員的業務勝任能力。構建審計人員職業發展通道，加強審計人員與各業務部門人員之間交流，互換崗位，拓寬知識領域、豐富實際工作經驗。遵循人才成長規律，積極培養內部審計人員走上財務、營銷等領導崗位，激勵內部審計人員積極學習，不斷更新知識結構。

（三）完善內部審計管理體系，推進標準化建設

不同人員對審計工作的理解不同，或因審計經驗的差異，針對同樣的問題，得出的審計結論、審計意見不盡一致，標準化是很好的解決方案。組織審計專家團隊建立審計問題庫，規范審計工作底稿，在“三重一大”、人資、財務、營銷、招投標、工程、物資、集體企業、合同、公務接待等方面，建立一、二、三級問題及底稿問題分類，對每類問題明確問題描述、法律法規依據、審計意見。審計時根據發現問題，對應問題庫，形成標準的問題、法規依據、審計意見。對問題庫未涉及的問題，由審計組討論確定問題定性及意見，并加入問題庫。在審計底稿標準化的基礎上，積極推進內部審計程序標準化，實現審計文書格式標準化，將審計進點會議程、審計報告征求意見書、審計人員編碼規則、述職報告、民主測評、審計評價等模板化，逐步實現審前準備、審計實施、審計報告、成果應用全過程標準化。

（四）充分運用信息化手段，創新審計方式

隨著審計信息系統、主要業務應用系統和數據分析處理技術的不斷運用以及數字化審計工作室的創建，重慶電力不斷轉變審計方式。一是由事后審計逐漸向事前審計、事中審計轉變。按照上級單位統一部署，圍繞公司重大決策部署、重點業務領域和關鍵環節，成立項目組，對基層單位資金支付安全、電費回收及資金安全、債權債務管理、業務費收取管理、重點項目完工進度及資金支付等情況開展持續審計，對于審計發現的疑點，實行“首發責任制”，經核實確認為問題的，形成審計底稿，明確專人每個季度匯總形成審計報告，持續審計發現的問題納入審計發現問題清單，提出整改計劃和工作方案，使審計監督由事后審計向事中事前審計轉變、抽樣審計向全量審計轉變、從防御為主向積極控制為主轉變。對審計過程中采用的數據分析方法、分析模型進行深入研究，對典型問題的審計方法進行固化，形成審計模型，對審計對象進行全過程、全方位、全天候的實時動態監控，突破傳統模式下由于單位、地域、專業、資源壁壘造成的監督缺位，實現對核心業務、關鍵環節和風險點的全面排查。二是由現場審計向非現場審計轉變。充分利用數字化審計工作室，對經濟責任審計集中開展非現場審計，對照審計項目要求，充分運用各業務系統功能，對資金流向、趨勢性問題重點關注，對多個業務系統聯動查詢，對同一單位數據縱向比對，對不同單位數據進行橫向分析，遠程一次性提取疑點，縮短了現場工作時間，有利于現場審計有的放矢。

（五）建立健全整改長效機制，促進問題整改

發現問題僅是內部審計的職能之一，最重要的是促進問題的整改，發揮增值作用，促進審計成果得到有效運用。按照“重實質、謀實效、顧大局、求發展、出成果”的原則，采取“單項和綜合相結合、正面和反面相結合”策略，建立健全各項整改工作機制，促進審計發現問題真正整改、徹底整改。一是注重單項，建立問題銷號管理機制。要求各單位以“一把手”為整改第一責任人，制定整改工作方案，建立問題整改臺賬，現場審計結束后一個月內，向公司匯報審計整改推進情況，根據整改情況滾動修編、動態調整、實時督導，確保問題整改無遺漏。二是注重綜合，建立審計整改專業協同聯動機制。將審計發現問題分類抄送相關專業部門，聯合專業部門推進問題整改，對整改結果由審計部會同業務部門進行逐項復核，推動對重大問題、疑難問題的研究分析，指導各單位規范管理、徹底整改。建立后續審計核實機制，逐項核實整改落實情況，并對同類問題進行抽查延伸審計，防止前查后犯、屢查屢犯。三是注重正面，建立編制審計案例推送機制。選取典型問題，分析原因，編寫審計警示案例，下發基層單位宣貫，增強干部職工紅線、底線意識。四是注重反面，建立審計考核問責機制。對審計發現重大問題，審計整改不力、假整改、慢整改，迎審工作不配合的單位，采取通報、約談、領導班子預警、企業負責人業績考核等多種方式嚴肅考核問責。建立審計發現問題移送紀檢監察部門機制，將審計發現的問題移交監察部門分類核查處理。

（作者單位：國網重慶市電力公司，郵政編碼：400015，電子郵箱：2337445356@qq.com）