美國聯邦最高法院與美國氣候政策演變

楊強

摘要：21世紀以來美國聯邦政府的氣候政策可謂一波三折、左右搖擺：小布什上臺不久便退出驚都議定書》，奧巴馬政府頒布《清潔電力計劃》和簽署新的氣候條約《巴黎協定》，特朗普上臺伊始即宣布退出《巴黎協定》和廢除《清潔電力計劃》。在美國氣候政策演變的過程中，美國聯邦最高法院（以下簡稱“最高法院”）扮演了重要的角色。在不同時期，最高法院對美國氣候政策產生的影響不同，或是推動或是阻礙，這常常取決于法官們的政治傾向;但是總體來看，最高法院對行政部門的氣候決策權往往起到制衡的作用。目前，法官的人員構成使得最高法院的政治態度傾向保守，這對特朗普任內甚至以后更長時期美國的氣候政策將產生消極的影響。

關鍵詞：21世紀美國氣候政策;美國聯邦法院;特朗普政府;《清潔空氣法》;氣候訴訟

中圖分類號：X24：D77 文獻標識碼：A 文章分類號：1674-7089（2019）01-0074-11

21世紀以來，國際社會對氣候變化問題愈來愈重視。根據聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）最近發布《全球1.5℃增暖特別報告》，只有將全球溫升幅度控制在比工業化之前的水平高1.5℃的范圍內，而不是先前估計的2℃，人類才有可能避免災難性氣候變化，這個目標要求世界各國采取更多有效措施減少碳排放。美國既是歷史和人均溫室氣體排放量最多的國家，又是政治、經濟和科技實力最強大的發達國家，應對氣候變化的立場和政策卻左右搖擺，進展極為緩慢。這一現象背后的政治原因引起了諸多學者的關注，目前的研究很多，主要集中在分析總統與國會之間的權力博弈，兩黨競爭，強調利益集團在氣候議題中的不同立場和利益分歧等。這些研究有助于我們理解美國氣候政治的運作流程和氣候政策的演變過程。但是，現有的研究往往忽視了美國聯邦司法體系（尤其是美國聯邦最高法院）在氣候政策演變中的作用，鮮有較為詳盡的分析。為了更全面地理解美國氣候政策演變背后的政治原因，本文嘗試對美國聯邦最高法院（以下簡稱“最高法院”）在美國氣候政策演變中的作用進行研究。

一、美國聯邦法院在氣候政治中的決策功能

（一）美國聯邦法院的決策功能與氣候訴訟

美國聯邦法院系統的法官們不經選舉產生，由總統任命并獲得國會認可。但是，這并不意味著美國聯邦司法制度是非政治性的，實際上，美國法院在公共政策的制定中扮演著很重要的角色，氣候政策的制定也不例外。根據美國憲法，美國聯邦政府（以下簡稱“聯邦政府”）的權力被劃分成行政權、立法權和司法權，即所謂的三權分立。但是，美國憲法并沒有在這三種權力之間劃清界限，有時，行政權、立法權和司法權的管轄范圍可能會有重疊。盡管聯邦法官在美國政治體制中的主要職能是解讀并且應用法律，但是在實際中，他們履行這一職能時常常參與聯邦政府政策的制定。

美國聯邦法院能夠參與氣候決策主要基于兩方面的權力：美國憲法規定的“審理案件”權力和司法實踐確立的“司法復審”權力。根據美國憲法第三條第一款，聯邦法院對于涉及聯邦問題的案件擁有裁判權，即審理并裁決案件的權力，這就為聯邦法院審理氣候訴訟提供了憲法基礎。盡管美國憲法沒有明確規定，但是為了對其他兩個聯邦政府的分支（行政部門和立法部門）進行制約和監督，聯邦法院在司法實踐中早早就確立并維持了一個主要決策工具——司法復審權。這樣，就克服了所謂的“政治問題原則”，從而為聯邦法院審理控告政府部門的氣候不作為（或不當作為）提供了可能。通過審理針對聯邦政府的氣候訴訟案件，聯邦法院的裁決可以對美國的氣候政策產生直接的、重要的影響，間接地實現了關于氣候議題的決策功能。

美國聯邦法院受理氣候訴訟案件，目前主要有兩類法律來源：一是普通法關于“公共侵害”的條款，二是國會通過的《清潔空氣法》。一方面，美國公民可以根據普通法提出訴訟，認為氣候變化帶來了影響健康和生存環境等危害，從而要求聯邦政府制定法規以保護憲法賦予的人身權和生存權。另一方面，美國公民也可以根據《清潔空氣法》提出訴訟，認為行政部門應對氣候變化的政策不符合該法案的授權，從而要求行政部門制定合適的法規以應對氣候變化造成的空氣污染。

（二）氣候訴訟中美國聯邦法院的運轉過程

美國聯邦法院系統包括三個等級：地區法院和具有有限裁判權的專門法院，上訴法院，最高法院。本文主要關注最高法院和上訴法院中的哥倫比亞特區上訴法院。

作為制衡總統和國會權力的最高法院在美國聯邦法院體系中處于最高級別，最高法院對氣候訴訟的判決最為重要，將會影響美國氣候政策的法理依據。理論上，能夠到達最高法院的氣候訴訟案件有兩類：一類訴訟始于地區法院，經由上訴法院最終到達最高法院;另一類訴訟始于哥倫比亞特區上訴法院，然后通過上訴直接到達最高法院。當然，最高法院幾乎完全自行決定是否受理上訴，所以能夠到達最高法院的氣候訴訟案件數量非常少。但是，一旦氣候訴訟案件被最高法院受理，該案件的判決結果將對美國氣候政策的制定和實施產生重要的影響。

通常被稱為聯邦司法系統中第二重要的法院——哥倫比亞特區上訴法院負責處理與政府事務有關的上訴案件。根據《清潔空氣法》，哥倫比亞特區上訴法院對全國性的有關該法案的法規具有排他管轄權。依照美國《行政程序法》，根據國會的立法授權，行政部門制定相應的行政法規以實施《清潔空氣法》。哥倫比亞特區上訴法院受理氣候訴訟案件有兩種情況：一種情況是，當聯邦政府機構不采取法規措施時，相關利益方可以向該法院提起司法訴求，要求政府機構有所作為;另一種情況是，當政府機構實施的法規產生負面影響時，相關利益方可以提起對該法規的司法審查。若訴訟中某一方對哥倫比亞特區上訴法院的判決不服時，可以直接向最高法院提出上訴。

21世紀以來，美國聯邦法院中的地區法院和上訴法院受理了很多關于氣候變化的案件，但是，這些案件對美國氣候政策演變的影響很小，并且往往是一些間接的影響。所以下文涉及的氣候訴訟案件主要是提交美國最高法院審理的案件或者最高法院明確表態的案件。

二、最高法院在美國氣候政策演變中的作用

（一）小布什政府時期

盡管小布什在競選中承諾要對發電廠的二氧化碳排放予以管制，然而就任總統不久（2001年3月中旬），他就在致四位共和黨參議員的信中指出，管制碳排放的競選承諾是個“錯誤”，而且他“反對《京都議定書》，因為它使世界上80%的人口免于承擔義務，同時將使美國經濟遭受嚴重損失”。兩周之后，小布什政府宣布美國退出驚都議定書》。并且，小布什政府拒絕將二氧化碳劃歸污染物行列，從而違背競選承諾，放棄對發電廠的二氧化碳排放進行管制。2001年5月，由副總統理查德·切尼負責編寫的《美國能源報告》發布，該報告建議美國大幅增加石油、天然氣、煤炭的開采量。之后，關于氣候變化問題，小布什政府只是強調科學研究的重要性，堅持市場激勵原則，倡導通過自愿措施減少溫室氣體排放。面對國際社會和美國環保人士對消極氣候政策的強烈譴責，小布什政府在2002年2月頒布了《美國氣候行動報告》，作為驚都議定書》的替代性戰略。該報告提出的減排目標是，到2012年美國的溫室氣體排放強度降低18%。對比《京都議定書》提出的減排目標，美國國內積極推動氣候治理的環保組織、州和其他地方政府對《美國氣候行動報告》非常失望。

面對小布什政府對待氣候變化問題的消極態度，從107屆國會（2001-2002年）到108屆國會（2003-2004年），參眾兩院中的一些議員（以民主黨議員為主）提出了一系列解決氣候變化問題的議案，這表明，少數國會議員逐漸支持限制性排放措施。在這些提案中，最具影響力的是參議員喬·利伯曼和約翰·麥凱恩共同提出的《2003氣候責任法案》。該法案旨在限制公共設施、工業、商業和運輸部門的碳排放，首次提出“碳排放限額與交易”的概念，以減少二氧化碳的排放。2003年10月30日，參議院就該議案進行表決。自1998年參議院通過“伯德-哈格爾決議”以來，這是參議院就氣候變化問題進行的首次全體表決，但是，該議案最終以43票對55票的結果被否決。絕大多數共和黨參議員和一些來自以化石能源為支柱產業的州的民主黨參議員投了反對票，毫無疑問，對管制二氧化碳排放持積極態度的人士一度燃起的希望重新落空。

面對小布什領導的聯邦行政部門在氣候政策方面消極保守的態度以及氣候立法的難產，積極氣候政策的倡導者們轉向了聯邦政府的第三部門——聯邦法院。2003年，馬薩諸塞州等12個州，4個城市和一些環保組織聯合向哥倫比亞特區上訴法院提起訴訟，聲稱大量排放二氧化碳和其他溫室氣體已經對人體健康和環境造成危害，美國環境保護署（以下簡稱“環保署”）應當按照《清潔空氣法》第202（a）（1）條之規定制定規章，對新機動車排放二氧化碳和其他溫室氣體的事項進行管制。環保署回應稱：第一，根據《清潔空氣法》，環保署缺乏監管二氧化碳和其他溫室氣體排放以應對氣候變化的權力：第二，即使環保署有這樣的權力，也會拒絕為車輛設定溫室氣體排放標準。同時，密歇根州等10個州和6個行業協會則成為支持環保署的“參加訴訟人”。這就是“馬薩諸塞州訴環保署”案（Massachusetts v.EPA）。2005年9月13日，哥倫比亞特區上訴法院以2票對1票的結果通過判決：依據《清潔空氣法》第202條，環保署拒絕管制碳排放的行為是履行其自由裁量權的表現，駁回原告的訴訟請求。2005年12月2日，哥倫比亞特區上訴法院拒絕了原告有關重審的請求。接著，原告提出上訴，向最高法院提出復審請求。2006年6月26日，最高法院頒發調卷令，要求將該案記錄送交最高法院復審。

2007年4月2日，最高法院對“馬薩諸塞州訴環保署”案以5票對4票的結果通過了判決：駁回環保署提出的證明其行為具有正當性的理由，認定二氧化碳屬于《清潔空氣法》所定義的污染物;裁定環保署應當對二氧化碳等溫室氣體是否具有危害進行判斷，如果這些氣體有害，則環保署必須制定相關的法規和政策對二氧化碳等溫室氣體進行管制。最高法院的判決反映了主要由自由派法官構成的多數派的意見。以首席大法官斯卡利亞為代表的保守派法官構成了少數派，他們傾向于支持哥倫比亞特區上訴法院的判決，認可環保署的理由。他們認為溫室氣體不是標準的“空氣污染物”;最高法院不應干涉環保署的自由裁量權，因為氣候變化問題本質上屬于政治問題。最終，最高法院的判決撤銷了哥倫比亞特區上訴法院有關支持環保署行政決定的判決，發回重審，以使其符合最高法院的判決。

該案是最高法院審理的第一例氣候訴訟案件，被視為美國氣候訴訟的經典判決。最高法院對該案的判決立即對美國的氣候政策產生了積極的影響，展示了最高法院作為氣候變化政策推動者的力量。事實上，在最高法院裁決二氧化碳屬于《清潔空氣法》所定義的污染物后不久，2007年5月14日，小布什就公開指示環保署制定規章，以減少機動車排放的溫室氣體，提高機動車的燃料效率。除此之外，2007年底，美國政府以較為積極的態度參加了巴厘島世界氣候大會。但是，小布什政府并未采取有力措施來執行最高法院的這一判決。直到奧巴馬入主白宮，該裁決對氣候政策的影響才得以全面展現。

（二）奧巴馬政府時期

1.第一任期

以“綠色新政”為口號的奧巴馬決心兌現競選承諾，積極推動國會立法，制定行政法規，減少美國的溫室氣體排放，為減緩全球變暖作出貢獻。奧巴馬希望通過這一途徑，重新確立美國在應對氣候變化國際機制中的領導地位，重振美國的軟實力。

2009年2月24日，奧巴馬發表了首份施政綱領，呼吁國會通過限制碳排放的法案。2009年6月26日，在奧巴馬的推動下，國會眾議院通過了《美國清潔能源與安全法案》，正式建立總量限制與排放交易機制，承諾到2020年美國的溫室氣體排放量將比2005年降低17%，到2050年將降低83%。這是美國眾議院首次通過限制溫室氣體排放的議案。遺憾的是，雖然參議院曾經多次討論過不同版本的碳排放限制議案，但是由于共和黨和極少數民主黨參議員的強烈反對，經過半年多的立法努力，參議院最終未能就該議案進行全體表決。2010年中期選舉后，共和黨以較大優勢重新成為眾議院多數黨，在參議院的席位也有所增加，這使得奧巴馬在第一任期內推動國會就應對氣候變化立法的努力宣告失敗。

盡管如此，奧巴馬領導的行政部門在氣候治理方面采取了成果有限但是逐步推進的舉措。2009年12月7日，基于2007年最高法院對“馬薩諸塞州訴環保署”案的裁決，依據《清潔空氣法》第202（a）條，環保署發布了《危害報告》，把二氧化碳等6種溫室氣體認定為空氣污染物，并且認定機動車發動機所產生的溫室氣體危害公眾的健康和福利。2010年4月1日，美國環保署和國家公路交通安全管理局宣布了一項重要的排放規則，旨在提高美國銷售的新車和輕型卡車的燃油經濟性。2010年10月25日，這兩個部門宣布了另一項重要計劃，要求提高中型和重型車輛的燃油效率，減少溫室氣體排放。除此之外，環保署于2010年12月23日公布了一份擬議的時間表，將根據《清潔空氣法》為化石燃料發電廠和煉油廠制定溫室氣體標準。然而，由于應對金融危機占據了奧巴馬第一任期的主要政策議程，制定政策控制化石燃料發電廠的碳排放等工作直到其第二任期才得以真正推進。

在奧巴馬第一任期內，針對環保署制定的有關氣候治理的行政決定和規則，工業組織向哥倫比亞特區上訴法院提起了多次氣候訴訟，要求聯邦法院對聯邦政府采取的氣候措施進行司法審查。但是，因為這些行政措施相對溫和，基本上是對2007年最高法院裁決的回應，所以哥倫比亞特區上訴法院并沒有阻止環保署的溫室氣體標準制定計劃。

2.第二任期

競選連任成功之后，奧巴馬希望在氣候治理方面有所突破。2013年，奧巴馬在年度國情咨文中明確表示：期待國會協商一致，達成一個兩黨都同意的、以市場為基礎的解決全球變暖問題的方案;若國會不及時行動以保護子孫后代，他將采取行動。2013年9月20日，環保署公布了關于未來新建發電廠的二氧化碳排放標準的提案。2014年6月2日，環保署提出《清潔電力計劃》草案，對現有發電廠的碳排放進行控制。20巧年8月3日，奧巴馬政府推出了號稱“史上最嚴”的《清潔電力計劃》最終方案，該計劃要求在2005年的基礎上，到2030年實現電力行業二氧化碳排放量減少32%的目標。此外，該方案要求各州在2018年遞交最終執行計劃，2022年開始執行，2030年結束。以心青潔電力計劃》的溫室氣體減排目標為基礎，美國積極參與國際氣候談判，于2015年12月簽署了《巴黎協定》，這是迄今為止國際社會在氣候治理方面覆蓋面最廣的一項協議。

對干奧巴馬試圖繞開國會制定氣候政策的舉動，共和黨控制的國會表示堅決反對并加以抵制，采取各種策略試圖阻撓《清潔電力計劃》的推進。然而，由于國會中民主黨議員和奧巴馬本人對該計劃堅決支持，國會的反對并沒有取得直接的效果。面對奧巴馬政府的“強勢”行為，眾多反對強制減少發電廠碳排放量的能源工業組織和受化石能源利益影響較大的州政府立即訴諸法律，要求聯邦法院通過司法審查阻止環保署推進《清潔電力計劃》。

2014年8月1日，以西弗吉尼亞州為首的12個主要產煤州向哥倫比亞特區上訴法院提交了上訴申請（即“西弗吉尼亞州等訴環保署”案），挑戰環保署提出的現有燃煤電廠和其他固定污染源降低30%的溫室氣體排放量的規定，認為環保署根據《清潔空氣法》第111（d）條的規定對現有燃煤電廠排放的二氧化碳實施監管是非法的，因為根據《清潔空氣法》的另一條款，燃煤電廠已經受到了監管，并且該法案明確禁止對此類工廠進行雙重監管。此外，對碳排放進行監管將摧毀數以百萬計的工作崗位，所以原告要求哥倫比亞特區上訴法院頒布特別法令，禁止環保署制定該項規則的最終方案。20巧年6月9日，哥倫比亞特區上訴法院判決：駁回原告要求環保署停止制定現有電廠碳排放規則最終方案的訴求。基于行政訴訟程序的法理基礎，法院不能在排放規則最終方案頒布之前判斷其是否合法。法官布雷特·卡瓦諾說“《清潔電力計劃》草案還只是一個草案而已。”

20巧年8月，環保署頒布最終方案后“西弗吉尼亞州等訴環保署”案的原告當即向哥倫比亞特區上訴法院提出申請，要求暫停實施該計劃。此時的原告已由最初的12個州增加到27個州。原告認為，在哥倫比亞特區上訴法院尚未裁定《清潔電力計劃》具有合法性之前，有必要暫緩實施該計劃。同時，有18個州和許多支持限制溫室氣體排放的環保組織、產業組織站在環保署一邊。2016年1月21日，哥倫比亞特區上訴法院駁回暫停實施《清潔電力計劃》的申請，這意味著《清潔電力計劃》將繼續有效。但是，2016年2月9日，最高法院以5票對4票的微弱優勢批準了27個州提出的暫緩執行《清潔電力計劃》的請求，在事實上阻礙了該計劃的實施。最高法院的5名保守派法官都投票反對心青潔電力計劃》，而4名自由派法官則表示反對原告的請求。《清潔電力計劃》的擱置標志著在哥倫比亞特區上訴法院裁決之前，最高法院第一次暫停了聯邦法規的執行。

2016年9月27日，哥倫比亞特區上訴法院就《清潔電力計劃》舉行口頭聽證會，10位法官共同聽取了雙方的口頭辯論。法官的態度基本上反映了自由和保守兩派的政治觀點：6位法官由民主黨總統克林頓或奧巴馬任命，4位由共和黨總統小布什任命。雖然分析人士多認為環保署贏得了口頭辯論，然而哥倫比亞特區上訴法院何時給出何種判決結果并不清楚。在最后的判決中失利的那一方肯定會向最高法院上訴。直到奧巴馬第二任期結束，哥倫比亞特區上訴法院也沒有給出裁決結果，所以《清潔電力計劃》在事實上處于停止執行狀態。

小布什政府時期，美國聯邦法院介入氣候政治;奧巴馬政府時期，美國聯邦法院再次介入氣候政治。不同的是，2007年最高法院對“馬薩諸塞州訴環保署”案的判決促進了氣候政策的實施，2016年最高法院對“西弗吉尼亞州等訴環保署”案的裁定則阻礙了氣候政策的推進。

（三）特朗普政府時期

早在競選過程中特朗普就宣稱：若當選總統，將終止奧巴馬的兩大氣候政策成果——《清潔電力計劃》和《巴黎協定》。果然，特朗普就任總統后立即兌現競選承諾，在國內外氣候政策上都實施了“開倒車”行為，不僅廢除了前任總統奧巴馬的一系列氣候政策，還大力開發化石能源，扶植被認為沒有前景的煤炭開采和煤電行業，聯邦政府的氣候政策又退回小布什政府早期的停滯狀態。

2017年3月28日，特朗普簽署了總統行政命令《能源獨立和經濟增長》，旨在廢除《清潔電力計劃》，撤銷奧巴馬政府限制新建燃煤電廠溫室氣體排放量的相關規定，并且加大了對化石燃料等傳統能源的開采力度。特朗普命令環保署審查《清潔電力計劃》，在必要時將撤銷該計劃。環保署隨即要求哥倫比亞特區上訴法院在環保署審查《清潔電力計劃》期間暫停審理與該計劃有關的訴訟。2017年6月1日，特朗普宣布美國將退出《巴黎協定》，聲稱該協議對美國不公，將對美國經濟形勢和就業帶來諸多負面影響。

2017年4月4日，環保署發布公告，宣布重新審查《清潔電力計劃》，目的是評估該計劃是否尊重了州一級政府的權力，是否有利于經濟增長。2017年4月28日，哥倫比亞特區上訴法院宣布暫停60天審理與《清潔電力計劃》有關的訴訟，并要求環保署每30天提交一次審查報告。2017年5月30日，環保署向哥倫比亞特區上訴法院提交首份審查報告，表示對《清潔電力計劃》的審查尚未結束。2017年6月12日，環保署提交補充報告，告知哥倫比亞特區上訴法院，環保署已經向白宮提交了針對《清潔電力計劃》的建議書。2017年6月29日，環保署發布第二份審查報告，告知審查仍在繼續。2017年8月8日，哥倫比亞特區上訴法院決定在未來60天內繼續維持暫緩實施《清潔電力計劃》的決定。2017年9月7日，環保署發布第三份審查報告，告知法院將在2017年秋季發布審查結論，在此期間環保署要求法院繼續維持暫停實施《清潔電力計劃》的決定。2017年10月10日，環保署正式撤銷《清潔電力計劃》，理由是該計劃超越了環保署的法律職權范圍。

特朗普就任美國總統以來，哥倫比亞特區上訴法院受理環保署審查《清潔電力計劃》的相關決定成為氣候治理問題的焦點。但是，更吸引公眾注意力的案件是“朱莉安娜訴美國”案（Juliana v.United States），該案由俄勒岡聯邦地區法院審理，將對美國氣候政策的演變產生一定的影響。

“朱莉安娜訴美國”案的原告為一個由21名兒童和年輕人組成的團體，他們通過俄勒岡聯邦地區法院對美國政府提起訴訟，稱美國政府的行為剝奪了他們擁有安全氣候環境的權利，他們希望法院下令強制美國逐步淘汰化石燃料。雖然該案件在2015年就提起訴訟，但是奧巴馬政府采取了積極的氣候政策，所以該案件沒有獲得足夠的關注，也沒有取得較大的進展。特朗普上臺后，氣候政策出現了倒退，于是原告加強了訴訟活動。2018年4月，俄勒岡聯邦地區法院確定了審判日期。之后，美國司法部的律師曾多次試圖駁回此案，一再辯稱這起訴訟不恰當地將聯邦政策的制定轉向了法院。他們多次向俄勒岡聯邦地區法院和美國第九巡回上訴法院提出要求，希望停止對該案的審理。但是，這兩級法院均未被說服。俄勒岡聯邦地區法院的法官安·艾肯表示，“法院有義務不超越管轄范圍，但也有同樣重要的責任履行職責，以便檢查政府其他部門的任何違憲行為。”于是，特朗普政府便要求最高法院停止對此案的審理。雖然在2018年7月，最高法院表示拒絕干預，但是2018年10月19日，最高法院首席大法官約翰·羅伯茨宣布，暫緩對“朱莉安娜訴美國”案的審理，這標志著特朗普政府暫時取得了勝利。

最高法院采取了不尋常的措施宣布暫停審理該案件，讓人聯想到2016年2月最高法院根據5票對4票的表決結果批準暫緩執行《清潔電力計劃》。在前大法官安東尼·肯尼迪離職后，特朗普提名的兩位大法官人選——尼爾·戈爾索克和布雷特·卡瓦諾得到確認，約翰·羅伯茨將擁有決定性一票。有分析人士指出，因為首席大法官約翰·羅伯茨握有決定性的一票，擱置命令預示著未來最高法院更不愿意聽取有關氣候訴訟的爭論。的結果卻是重要的和必然的。不過，最高法院對美國有關氣候變化的訴訟總體持謹慎保守的態度，在客觀上平衡了行政部門的氣候決策權力。

首先，在制定氣候政策時，最高法院成為被動參與者。最高法院間接成為氣候政策制定者主要基于憲法賦予的司法審查權。一方面，當美國國會未能就氣候變化通過具體的法律，總統領導的行政部門也未能依據現有法律頒布行政法規時，積極推動氣候治理的地方政府、環保組織等就會通過聯邦法院提起訴訟，希望法院行使司法審查權，改變行政部門的氣候不作為政策，從而推動氣候政策的制定（圖1）。另一方面，當美國總統領導的行政部門不顧國會的反對強行頒布氣候行政法規時，反對氣候治理的地方政府和利益集團就會訴諸聯邦法院，希望法院行使司法審查權，制止行政部門的氣候“不當”作為政策，阻礙氣候政策的制定（圖2）。這樣在事實上，最高法院成為美國氣候政策制定過程的參與者。

此外，最高法院間接參與氣候決策還可以依據另一途徑——最高法院擁有關于憲法保護公民人身安全不受侵害的最終審理權。公民可以直接向聯邦法院提起訴訟，控告聯邦政府沒有采取有效措施來保護憲法所賦予的“氣候安全”。上文提到的“朱莉安娜訴美國”案即體現了這一途徑。盡管目前最高法院對這類訴訟的態度較為謹慎，不愿受理，但是這類訴訟已獲得越來越多的關注，未來被最高法院審理的可能性逐漸增加。事實上，個人、地方政府、各種社會團體越來越多地通過訴訟聯邦政府的途徑，倒逼聯邦政府解決氣候變化問題，或者阻礙聯邦政府推進氣候政策。近年來，與氣候有關的案例明顯增加。在2000年之前的巧年里，美國只有6起與氣候相關的訴訟。2000年以來，這一數字已超過1000。

其次，兩黨制導致最高法院政治化。有批評人士指出‘最高法院的多數派意見通過扭曲行政法原理來遮掩一個不可告人的秘密，即美國聯邦最高法院讓自己成為政治法院。”最高法院擁有司法審查權，可以判定行政部門的行為是否與憲法或聯邦法律沖突。在美國制定氣候政策的過程中，最高法院的介入對總統的權力有所制衡，判決結果常常能夠促進或阻礙氣候政策的制定，最高法院的立場主要取決于9位法官中自由派和保守派的力量對比。一般來說，共和黨總統任命的法官傾向保守，民主黨總統任命的法官則傾向自由。保守派法官和自由派法官的人數對比常常對判決結果有直接的影響。在“馬薩諸塞州訴環保署”案中，自由派對保守派的人數優勢導致了積極的氣候裁決結果;然而在“西弗吉尼亞州等訴環保署”案中，保守派對自由派的人數優勢則導致了消極的氣候裁決結果。

最后，總體來看，盡管最高法院偶爾執行與氣候有關的司法審查，但是對此類案件持相當謹慎的態度。長期而言，最高法院對聯邦行政部門氣候政策的影響將趨于平衡。氣候變化的科學不確定性將長期存在，關于減少溫室氣體排放量對美國經濟影響的爭論也將長期存在，反對限制溫室氣體排放的工商業集團同樣長期存在。因此，美國民眾的輿論不可能達成一致，這些都將反映在最高法院對涉及氣候變化訴訟的態度和判決結果之中，對以總統為首的行政部門的氣候政策往往會起到平衡的作用。由此，反映出美國政治體制中三權分立制衡的特點。

四、美國氣候政策的演變趨勢

目前來看，特朗普在氣候治理上的“開倒車”行為不會停止，共和黨與民主黨在氣候議題上的分歧和分化仍在繼續，最高法院的人員調整結果使得最高法院的政治傾向趨于更加保守。未來較長時期內，美國的氣候政策很難發生非常積極的轉變。

對于聯合國政府間氣候變化專門委員會在最新報告中發布的氣候警告，特朗普表示懷疑。其實，不僅這份特別報告警示了氣候問題的嚴峻性和急迫性，近期美國已經遭受了氣候變化導致的重大損失2018年10月，佛羅里達州和佐治亞州受到50年來最嚴重的颶風“邁克爾”的襲擊。然而，特朗普似乎找到了一種新的方式來表達他對氣候變化問題的懷疑。10月14日，特朗普在接受哥倫比亞廣播公司的采訪時說：“我不認為這（氣候變化）是個騙局;我認為可能有區別，但我不知道這是人為的。我不是在否認氣候變化。但它很可能會變回去。”對于這一言論，民主黨人、環保組織和氣象學家進行了猛烈的抨擊，但國會中的共和黨人似乎無動于衷。在國會關于美國本土面臨威脅的年度聽證會上，議員們只問了一個關于全球變暖的問題（2017年度的聽證會上甚至沒有提到氣候變暖的問題。“氣候鷹派”在中期選舉和2020年總統競選中面臨著挑戰：即使是在颶風過境期間，也很少有政治家關注氣候問題。事實上，在2018年中期選舉之前的競選辯論中，很多共和黨候選人紛紛表示，對人為原因造成全球變暖持懷疑態度。

與特朗普本人對氣候問題的懷疑態度相對應，特朗普政府也在不斷破壞奧巴馬政府的氣候政策遺產。2018年10月16日，白宮發布了秋季監管議程，更新了取消奧巴馬政府主要氣候政策的計劃。根據監管議程，環保署最早將于11月提出一項規定，以取代奧巴馬關于新建或改造發電廠的行動。

美國在較長時期將不會出合積極的溫室氣體減排政策還有一個令人意想不到的原因：雖然特朗普政府已采取行動廢除《清潔電力計劃》，但是美國電力部門已經朝著實現甚至超越該計劃設定目標的方向前進。2018年10月29日，美國能源情報署公布的數據顯示：2005年以來，與美國發電相關的碳排放量下降了28%;2017年為17.44億噸，是1987年以來的最低水平。因此，電力行業提前+多年接近目標，這一跡象表明，電力公司在《清潔電力計劃》未能實施的情況下已經采取了行動。

隨著氣候訴訟日益受到美國公眾的關注，相關案件持續增多，聯邦法院在美國氣候政治中的作用不可或缺。目前，最高法院對要求行政部門管制碳排放的氣候訴訟并不友好。在特朗普任期內，最高法院已然發生了人事變動，這給未來美國氣候政策的推進帶來了陰影。即使美國下一屆總統對氣候治理的態度發生轉變，若氣候治理的反對者訴諸最高法院，根據目前最高法院的人員構成，相關裁決將會使聯邦政府在制定和實施積極的氣候政策時面臨極大的困難。