PPP模式在我國城市發(fā)展的問題與建議

浩然　李曉燦

摘要：近年來，PPP模式在我國各地迅速發(fā)展。本文基于PPP模式在我國城市中的發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合國內(nèi)典型案例，分析我國PPP模式發(fā)展過程中存在的問題，并提出合理化的建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;發(fā)展現(xiàn)狀;案例分析;建議

中圖分類號(hào)：G249.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1 PPP模式概念及在我國發(fā)展現(xiàn)狀

1.1.PPP模式概念

PPP模式是以設(shè)計(jì)一建造一融資一運(yùn)營為典型，首先由政府制定基礎(chǔ)設(shè)施或某種公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)資本負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、建造相應(yīng)設(shè)施，同時(shí)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資和運(yùn)營，服務(wù)期間，政府作為主要購買者，向社會(huì)資本提供的服務(wù)支付費(fèi)用，待運(yùn)營期滿，相關(guān)設(shè)施移交政府部門管理。國內(nèi)典型PPP項(xiàng)目有以下幾類：經(jīng)營性項(xiàng)目，如供水電、高速公路等;準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，如學(xué)校、旅游景區(qū)等;非經(jīng)營性項(xiàng)目，如市政道路、景觀綠化、休閑廣場等。

1.2.PPP模式在我國發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政府層面：近年來，中央及全國各地積極舉措，推進(jìn)和落實(shí)PPP模式的發(fā)展和相關(guān)政策。中央財(cái)政部專門設(shè)立PPP中心，國家發(fā)改委也于2015年5月份建立了PPP項(xiàng)目庫。截止2017年12月，全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫共收錄PPP項(xiàng)目14424個(gè)，總投資額18.2萬億元;其中，國家示范項(xiàng)目697個(gè)，總投資額1.87萬億元。項(xiàng)目涉及領(lǐng)域較廣，如能源、水利、環(huán)保、農(nóng)林業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)和重大市政工程等。

（二）典型案例：北京市地鐵四號(hào)線項(xiàng)目。政府選擇港鐵公司作為合作方。該項(xiàng)目比較典型的做法是有兩點(diǎn)：一是股權(quán)分配合理，股東持股占比分別是49%、49%和2%，這種配額意味著，不存在絕對(duì)控股的一方，每個(gè)股東都可以發(fā)揮作用而不受彼此牽連;二是運(yùn)營機(jī)制靈活，該項(xiàng)目主要依靠地鐵售票及站內(nèi)廣告收入，項(xiàng)目方建立了完善的票價(jià)調(diào)整和收入分配機(jī)制，事先在《特許權(quán)協(xié)議》中約定初始測算票價(jià)，若實(shí)際票價(jià)低于初始測算票價(jià)，則政府需向社會(huì)資本差額補(bǔ)償，相反，盈利部分由政府與社會(huì)資本進(jìn)行分成。

杭州灣跨海大橋項(xiàng)目。建成時(shí)，該大橋是全球最長的跨海大橋，投資額達(dá)118億元，其中政府資本占股49.75%，社會(huì)資本占股50.25%。但由于前期市場收益風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估不準(zhǔn)（如前期可行性研究預(yù)測2010年車流量能達(dá)到1867萬輛，實(shí)際比預(yù)期少30%以上）、政府缺乏契約精神（如運(yùn)營過程中，新建紹興杭州灣大橋和收費(fèi)較低的嘉紹大橋，車輛較強(qiáng)分流，導(dǎo)致社會(huì)資本收益嚴(yán)重不足）、法律保障不健全等原因，人股該項(xiàng)目的民企已紛紛退出運(yùn)營。

2 我國PPP模式發(fā)展過程中存在的問題

2.1 政府信用度不足

PPP模式中，社會(huì)資本和政府部門往往會(huì)保持十幾年至幾十年的合作關(guān)系，一般由社會(huì)資本先集中投資建設(shè)，再分期收回成本。政府和社會(huì)資本合作期間，若政府部門不遵守契約精神，朝令夕改，不僅影響社會(huì)資本的經(jīng)營盈利造成經(jīng)濟(jì)損失，還會(huì)挫傷社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的積極性，最終導(dǎo)致項(xiàng)目難以為繼的尷尬現(xiàn)象。

2.2 法律法規(guī)不健全

現(xiàn)階段，我國國家層面尚未出臺(tái)PPP模式的專門立法或條例。比如，PPP項(xiàng)目土地取得劃撥、協(xié)議、租賃等做法不一，相關(guān)政策不到位，就會(huì)加大地方實(shí)際操作的難度。在中央層面，PPP主要管理部門是財(cái)政部和發(fā)改委，部門工作交叉，直接導(dǎo)致地方政府的實(shí)際工作中出現(xiàn)政策混淆的現(xiàn)象。

2.3 專業(yè)人員能力不足

我國PPP模式起步較晚，無論政府還是社會(huì)資本方，普遍存在專業(yè)的PPP人才匱乏的現(xiàn)象。PPP模式涉及法律、財(cái)務(wù)、建筑等多方面的專業(yè)知識(shí)，當(dāng)前PPP相關(guān)人才多數(shù)在一個(gè)領(lǐng)域比較專業(yè)，而缺乏理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均豐富的復(fù)合型人才。

2.4 民營資本參與熱情不高

從目前PPP項(xiàng)目的實(shí)施推進(jìn)情況來看，參與PPP的社會(huì)資本方，國有企業(yè)占比較多。分析原因有以下幾點(diǎn)：一是由于PPP項(xiàng)目多數(shù)存在規(guī)模大、投資多、合約期長等特點(diǎn)，民營資本受自身發(fā)展限制，缺乏參與的能力，而國企實(shí)力相對(duì)雄厚，有一定承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力;二是PPP項(xiàng)目收益穩(wěn)定，但往往收益率卻偏低，民營資本往往會(huì)將資本流向更為盈利的領(lǐng)域而不會(huì)選擇PPP項(xiàng)目;三是政府方在選擇合作對(duì)象時(shí)，由于地方扶持等政策原因，往往也更傾向于國企。

3 促進(jìn)PPP模式發(fā)展的建議

3.1 地方政府應(yīng)加強(qiáng)市場契約精神

政府部門缺乏契約精神，社會(huì)資本將對(duì)政府缺乏信賴，社會(huì)資本的撤資對(duì)雙方都將造成較大損失。因此，地方政府需做到以下三點(diǎn)：一是制定對(duì)政府有約束力的合約，加大違約成本;二是上級(jí)部門建立PPP項(xiàng)目失信公示平臺(tái)，對(duì)于不守誠信的政府，在中央或省級(jí)層面進(jìn)行公示曝光;三是構(gòu)建完善的信用體系，加大政府部門的法治精神和契約精神的培養(yǎng)，打造誠信政府形象，建立政府公信力。

3.2 健全機(jī)制，完善法律法規(guī)

當(dāng)前，PPP模式的相關(guān)條例已列人國務(wù)院立法計(jì)劃中，地方政府應(yīng)積極推進(jìn)立法，并及時(shí)清理、修訂地方制定的不完善、不適應(yīng)的條例法規(guī)。在國家政策允許范圍內(nèi)，地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況完善機(jī)制，為PPP模式的推進(jìn)提供制度保障。

3.3 加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)

政府方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)人員的培訓(xùn)。可以通過組織人員培訓(xùn)、加強(qiáng)各地交流等方式，掌握PPP的操作流程和審批要點(diǎn)，提升對(duì)PPP項(xiàng)目的管理和監(jiān)督能力。企業(yè)方也應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)專業(yè)人才的選拔，加強(qiáng)與成功PPP項(xiàng)目的交流，加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)。

3.4 提升民營企業(yè)的參與積極性

中央推進(jìn)PPP模式的本意原是吸引社會(huì)資本，化解地方債務(wù)。只有民營資本介入PPP項(xiàng)目，才真正實(shí)現(xiàn)了中央推廣PPP模式的意義。提高民營企業(yè)的參與熱情，一方面要在政策上對(duì)民營企業(yè)傾斜，銀行等金融部門要加強(qiáng)對(duì)民營資金的扶持;另一方面是，可適當(dāng)調(diào)整項(xiàng)目的合約模式，對(duì)于較大規(guī)模的項(xiàng)目考慮適當(dāng)分割，以吸引民營資本進(jìn)入;此外，PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化，可以為民營企業(yè)提供更為豐富的退出通道，在此基礎(chǔ)上，民營資本參與的積極性或?qū)⑻嵘?/p>

參考文獻(xiàn)

[1]財(cái)政部PPP中心“中國.PPP大數(shù)據(jù)”之全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫2017年報(bào)[J].中國經(jīng)濟(jì)周刊，2018（5）