湖南省氣候投融資機(jī)制創(chuàng)新路徑研究

文/段鈞齡 劉昭成 和婧 王志平

（作者單位：湖南省國際工程咨詢中心有限公司）

引言

“十三五”期間，湖南省仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，能源需求量持續(xù)增長，溫室氣體排放逐年增加，預(yù)計2025～2030年，湖南省二氧化碳排放總量將出現(xiàn)峰值。2020年湖南省碳排放總量預(yù)計在5.1億噸，碳排放強(qiáng)度將比2005年下降45%以上。為滿足湖南省碳排放總量達(dá)峰的要求，需要優(yōu)化碳排放資源配置，引導(dǎo)投資流向低碳領(lǐng)域，支撐社會經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型。資金作為解決氣候變化問題最重要的實施手段，建立一個長效的氣候投融資機(jī)制有助于解決湖南省應(yīng)對氣候變化供需端資金問題。

一、湖南省氣候投資現(xiàn)狀分析

通過分析“十二五”“十三五”期間湖南省應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域投入資金情況，可以發(fā)現(xiàn)應(yīng)對氣候變化資金投入呈逐年遞增趨勢，主要投資方向集中在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、能源結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源與資源節(jié)約、農(nóng)林事業(yè)、環(huán)境治理、綠色產(chǎn)品等減緩領(lǐng)域，在適應(yīng)領(lǐng)域投資相對較少；其中資金投入最大的是在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，包括用于先進(jìn)裝備制造、新材料、文化創(chuàng)意、生物、新能源、信息、節(jié)能環(huán)保7大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和培育。

據(jù)統(tǒng)計，2010～2018年間湖南省氣候資金的需求規(guī)模共計36,601.58億元， 2010～2018年期間湖南省氣候資金投入規(guī)模年均復(fù)合增速20%（如圖1所示），按照此增速估算，預(yù)計到2020年湖南省氣候資金需求量為10,671.38億元。

圖1 2010～2018年湖南省氣候資金投入示意圖

二、湖南省氣候融資存在的問題

（一）融資渠道狹窄，財政資金對社會資本的引導(dǎo)力不足

目前湖南省氣候資金主要來源于國際金融組織和外國政府銀行貸款，通過項目貸款的形式，門檻較高且數(shù)量有限，無法成為省級氣候融資的主要融資渠道。另外，氣候變化領(lǐng)域的政府財政資金投入難以獲得可持續(xù)增長且對社會資本引導(dǎo)力不夠，對于社會投資而言面臨著一系列投資阻礙與風(fēng)險，包括投資回報與風(fēng)險過高、風(fēng)險規(guī)避機(jī)制薄弱等問題，導(dǎo)致資金需求與供給之間存在巨大差距。

（二）傳統(tǒng)金融市場中氣候資金占比較小

由于氣候融資領(lǐng)域市場發(fā)展前景的不確定性，以及湖南省氣候金融缺乏頂層設(shè)計、激勵政策沒有硬性的指標(biāo)和詳細(xì)的規(guī)則措施予以規(guī)范，與傳統(tǒng)行業(yè)相比，節(jié)能環(huán)保項目和低碳產(chǎn)業(yè)所獲得貸款所占比例仍然較小，而債券融資和股權(quán)融資市場雖發(fā)展迅速，但規(guī)模仍相對較小。

（三）融資工具缺乏創(chuàng)新且種類單一

目前，湖南省內(nèi)常用的氣候融資工具主要為財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠及商業(yè)銀行推出的綠色信貸，總體而言創(chuàng)新度不夠，種類單一、缺少差異化，且數(shù)量較少；碳證券、碳基金等各種金融衍生品和金融服務(wù)支持缺失，氣候債券、氣候基金、股權(quán)融資工具、碳金融工具、保險工具等鮮有成熟的開發(fā)案例。

（四）減緩領(lǐng)域氣候資金投資流向單一

湖南省氣候資金主要流向了新能源電力生產(chǎn)（尤其是風(fēng)電和光伏）、新能源和節(jié)能裝備制造、工業(yè)能效等投資收益較為明顯的領(lǐng)域，在建筑節(jié)能、交通節(jié)能、環(huán)境治理等一些前期投資較高、成本回收期長的領(lǐng)域投資規(guī)模較小。

（五）相關(guān)政策制度不完善

目前，湖南省在對除新能源、電動汽車領(lǐng)域之外的低碳優(yōu)惠政策屬于缺失狀態(tài)，對節(jié)能產(chǎn)品供給和制造方面的激勵不足。對于節(jié)能環(huán)保方面的咨詢、信息和技術(shù)服務(wù)等行業(yè)尚未給予優(yōu)惠政策支持，適應(yīng)氣候變化的行動和資金支持方面還未有明確行動計劃及相關(guān)政策，因此企業(yè)投資積極性不高，直接投資規(guī)模難以壯大。

三、氣候投融資路徑對比分析

隨著氣候資金供給渠道不斷豐富，氣候投融資體系逐漸演化并日趨復(fù)雜，國際公共資金、財政資金、碳市場機(jī)制及綠色金融體系等各種氣候資金供給在應(yīng)對氣候變化進(jìn)程中都取得了一定的成效。通過對國內(nèi)外幾種主要融資模式案例的優(yōu)缺點分析，可以為湖南省的投融資路徑創(chuàng)建提供借鑒意義，本文由于篇幅原因?qū)⒆詈蟮慕Y(jié)論列表如下：

表1 融資模式可借鑒性分析表

融資模式 可借鑒性 可借鑒性分析政府財政資金 強(qiáng)財政資金是應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域最重要的資金來源，除傳統(tǒng)的贈款、補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠外，設(shè)立引導(dǎo)基金、PPP機(jī)制、綠色金融工具以及綠色采購引導(dǎo)消費都是發(fā)揮財政資金引導(dǎo)力的創(chuàng)新機(jī)制。對于湖南來說，建立低碳財政預(yù)算制度，創(chuàng)新財政資金使用方式是提高資金效率的關(guān)鍵。碳交易市場 遠(yuǎn)期可借鑒碳交易市場可以成為應(yīng)對氣候變化公共資金的來源；正在建設(shè)的全國碳市場，也有望在未來通過市場化機(jī)制為企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和節(jié)能減排提供資金。碳金融是盤活碳市場的重要工具，但目前全國碳市場尚未正式開展，遠(yuǎn)期將成為湖南省氣候投融資的重要工具。廣州市花都區(qū)綠色金融改革試點強(qiáng)綠色信貸和綠色債券是綠色金融領(lǐng)域起步最早的工具，規(guī)模穩(wěn)步增長，湖南省可從綠色信貸和綠色債券入手，加快綠色金融體系的構(gòu)建和產(chǎn)品的應(yīng)用。

四、湖南省氣候投融資創(chuàng)新路徑的建議

湖南省在應(yīng)對氣候變化方面存在巨大氣候投資缺口，但在融資方面存在以上諸多問題，本文分析我國其他城市的先進(jìn)經(jīng)驗，提出整合已有氣候資金，建立以股權(quán)投資為主體，促進(jìn)氣候領(lǐng)域規(guī)模化、集約化為目的，以市場化為導(dǎo)向的省級氣候基金。省級氣候基金的設(shè)立階段及流程如圖2所示。

省級氣候基金是以獨立法人形式的政府引導(dǎo)基金，由政府通過預(yù)算安排，與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式投資，按照“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險”的原則進(jìn)行運(yùn)作。由基金管理人管理基金資產(chǎn)，托管人托管基金資產(chǎn)，財政部門指導(dǎo)基金建立決策機(jī)制，發(fā)揮財政資金的杠桿放大效應(yīng)，支持氣候變化的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、低碳轉(zhuǎn)型的目的。

圖2 湖南省省級氣候基金的設(shè)立階段及流程

（一）組織形式

一般來說，政府引導(dǎo)基金組織形式分為有限合伙制、公司制、契約制，其中以有限合伙制為主。三種基金形式的特點如表2所示。

對于湖南省級氣候基金來說，采用有限合伙制的組織形式更能提高投融資效率。如圖3所示，由湖南省屬的投資平臺公司（公共部門）與社會資本共同發(fā)起組成LP，GP可由湖南省下轄的投資公司擔(dān)任。公共部門的資金來源于本級政府財政預(yù)算，參照山東省綠色發(fā)展基金的經(jīng)驗，應(yīng)積極開展國際合作，爭取國際資金參與基金構(gòu)建。

圖3 湖南省級氣候基金示意圖

表2 基金組織形式的差別

（二）管理模式

政府引導(dǎo)基金的管理模式主要為自我管理和委托管理。自我管理模式可以成立引導(dǎo)基金管理公司，比如山東省成立了山東綠色發(fā)展基金公司，作為綠色發(fā)展基金的管理機(jī)構(gòu)。委托管理一般多為產(chǎn)業(yè)基金和創(chuàng)投基金采取的管理模式，專業(yè)性要求相對較高。采取委托管理的政府引導(dǎo)基金可以委托地方國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或政府投資平臺、地方國有創(chuàng)投企業(yè)、外部專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的管理運(yùn)作。

有限合伙基金GP可以直接作為管理人，也可以委托管理。由于湖南省級氣候基金的投資領(lǐng)域眾多，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、綠色產(chǎn)業(yè)等，投資風(fēng)險較高，建議成立基金管理公司實施自我管理，以降低基金投資風(fēng)險。

（三）資金來源

湖南省級氣候基金由政府財政和社會資本共同出資，政府出資部分納入財政預(yù)算安排，財政出資人包括本級政府財政、下一級政府財政等，社會資本包括銀行、保險、信托各類金融機(jī)構(gòu)，以及民間資本。采用這種股本結(jié)構(gòu)，政府出資占比一般較小，出資額占基金總規(guī)模的20%以下，起到財政杠桿作用。

（四）退出機(jī)制

省級氣候基金的退出方式可以有項目清算、股權(quán)回購或轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等。基金通過對被投資項目一系列的價值改造，包括改善財務(wù)結(jié)構(gòu)、提升公司治理水平、提出財務(wù)規(guī)劃建議、協(xié)助制定發(fā)展戰(zhàn)略及并購計劃、協(xié)助公司進(jìn)行資本運(yùn)作等，以增加被投資項目或企業(yè)的價值，最后通過一定的退出方式，實現(xiàn)項目或企業(yè)和基金的雙贏。

（五）績效評估

參考財政資金的運(yùn)行過程，建立省級氣候基金項目支出的低碳績效評估指標(biāo)體系：①在低碳發(fā)展的模式下，項目立項評價指標(biāo)：包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、資金使用效率指標(biāo)，保證資金投入最符合三大效益的項目；②項目實施過程中的績效評估指標(biāo)：包括實際支出情況、資金落實情況、財務(wù)管理狀況等，主要用來保障項目資金的投向與規(guī)劃的一致性；③項目產(chǎn)出績效評估指標(biāo)：如項目資金完成率、項目費用率、建設(shè)計劃完成率等，主要用來評估項目的達(dá)標(biāo)情況；④項目效益績效評估指標(biāo)主要用來評估項目的經(jīng)濟(jì)、社會及生態(tài)效益。

圖4 湖南省省級氣候基金退出方式

（六）投資模式

省級氣候基金的投資模式包括直接投資、參股模式和跟進(jìn)投資、融資擔(dān)保、發(fā)行綠色債券等。

1.直接投資

對具有較好的投資收益的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、可再生能源、節(jié)能改造、綠色建筑等經(jīng)營性項目，或者垃圾處理、資源綜合回收利用等準(zhǔn)經(jīng)營型項目，可以采用直接投資的方式；對公共資金有一定依賴性的公共交通、農(nóng)林事業(yè)、生態(tài)環(huán)境治理等公益性項目，考慮到融資擔(dān)保的便利，可以采用PPP項目的運(yùn)作。

2.參股投資和跟進(jìn)投資

省級氣候基金主要是股權(quán)投資，母基金與社會資本共同建立子基金，比如綠色產(chǎn)業(yè)投資基金，可用于解決低碳類型項目的資金問題，子基金根據(jù)政策導(dǎo)向完成投資決策和日常管理。跟進(jìn)投資是指省級氣候基金預(yù)期子基金共同對選定的項目、企業(yè)投資，跟進(jìn)投資只占整個基金總額核銷比例，通常僅限綠地項目或初創(chuàng)期企業(yè)。

3.融資擔(dān)保

省級氣候基金為已成立的項目公司或創(chuàng)業(yè)投資單位提供擔(dān)保，項目公司或創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)以股權(quán)作為質(zhì)押，省級氣候基金則為債權(quán)融資增信提供擔(dān)保，促進(jìn)其融資能力。

4.發(fā)行綠色債券

在氣候債券中（見表3），湖南省現(xiàn)階段更適合“基于低碳減排項目的債券”形式。建議湖南支持在節(jié)能減排技術(shù)改造、能源清潔高效利用、新能源開發(fā)利用、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、低碳產(chǎn)業(yè)、重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)、綠色生態(tài)城區(qū)建設(shè)、低碳試點示范等綠色循環(huán)低碳發(fā)展項目領(lǐng)域發(fā)行綠色債券融資，通過政府補(bǔ)助、省級氣候基金擔(dān)保增信等方式支持綠色債券發(fā)行和綠色項目實施，穩(wěn)步擴(kuò)大直接融資比重。

除了以上四種省級氣候基金的投資模式外，湖南省目前還可以發(fā)展節(jié)能減排固定資產(chǎn)貸款和流動資產(chǎn)貸款和合同能源管理融資業(yè)務(wù)，全國統(tǒng)一碳市場正式開展后逐步探索碳資產(chǎn)質(zhì)押授信業(yè)務(wù)等綠色信貸業(yè)務(wù)，并且隨著全國碳排放權(quán)交易市場的開展，將碳金融工具作為重要的措施應(yīng)用到氣候投融資領(lǐng)域。

（七）投資領(lǐng)域

資金投入到應(yīng)對氣候變化的相關(guān)領(lǐng)域，是氣候融資壽命周期的最后一個環(huán)節(jié)。湖南省氣候資金的需求分為減緩氣候變化和適應(yīng)氣候變化兩個大方向，各方向的細(xì)分領(lǐng)域如圖5所示。

圖5 氣候資金需求全景圖

表3 氣候債券的主要類型

表4 氣候融資需求領(lǐng)域?qū)ν度谫Y模式的要求

不同氣候資金需求領(lǐng)域?qū)τ谕度谫Y模式的要求各異，概括如表4所示。資金在各領(lǐng)域的分配情況，以及所產(chǎn)生的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會效益也是評價氣候資金使用有效性，引導(dǎo)資金未來投向的重要依據(jù)。

結(jié)束語

本文通過分析湖南省氣候投融資的現(xiàn)狀，并借鑒其他國家、省市氣候金融產(chǎn)品創(chuàng)新和配套政策等實踐經(jīng)驗，探索地方政府加大氣候投融資支持及指導(dǎo)力度的可行舉措，提出適合湖南省氣候投融資的有效模式。建議由政府引導(dǎo)組建有限合伙制基金，以直接投資、參股模式、跟進(jìn)投資、融資擔(dān)保、發(fā)行綠色債券等多種 模式，引導(dǎo)和吸引更多的社會資 本進(jìn)入綠色產(chǎn)業(yè)，加快湖南省產(chǎn) 業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)環(huán)保、新能源、 節(jié)能等領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步，加快培 育新的經(jīng)濟(jì)增長點。