淺談政府投資基金績效評價

文/王六平

一、引言

政府投資基金是指由各級政府通過預算安排，單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節,支持相關產業和領域發展的資金。政府投資基金的設立改變了財政支出方式，通過凝聚社會資本合力，發揮財政資金的杠桿作用，助力支持創新創業、中小企業發展、產業轉型升級和發展以及基礎設施和公共服務領域。我國政府投資基金早期主要以引導基金為主，自2002年成立首支政府引導基金（中關村創業投資引導基金）至今，已經歷17年的發展歷程，其間經歷了探索起步、規范運作、快速發展等階段，目前進入穩定運行期。

政府投資基金績效評價一直以來都是基金管理的重要工作之一，早在2008年《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》（國辦發〔2008〕116號）就提出“引導基金納入公共財政考核評價體系。財政部門和負責推進創業投資發展的有關部門對所設立引導基金實施監管與指導，按照公共性原則，對引導基金建立有效的績效考核制度，定期對引導基金政策目標、政策效果及其資產情況進行評估”。近年來，政府投資基金績效評價的重要性又上升到了新高度。2015年11月，財政部印發《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號），提出“各級財政部門應建立政府投資基金績效評價制度”。當年12月出臺《財政部關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》（財建〔2015〕1062號），提出“財政資金控股的政府投資基金應當納入公共財政考核評價體系”“對于財政資金注資但不控股的基金，財政部門或財政部門授權有關部門(機構)按照公共性原則對財政出資進行考核評價”。自此，各級政府逐步開始探索建立政府投資基金績效評價辦法。山東省率先出臺全國第一個地方級的政府投資基金績效評價辦法，隨后，浙江、四川、北京等省市相繼出臺了相關辦法，為政府投資基金績效評價提供指導。

二、政府投資基金績效評價的必要性

首先，近年來，各地紛紛落地政府投資基金，規模幾十億、上百億甚至千億級。隨著基金規模的迅速擴張，募資難、投資難、運行效率低、重復投資、偏離政策目標等問題逐步顯現。

其次，政府投資基金使用財政資金，承擔著支持產業發展、支持創新創業、支持公共服務領域等政策目標，其公共性、政策性的特點，決定了政府有必要對基金安全性、使用效率、政策目標實現情況進行監督管理，對政府投資基金開展績效評價也是履行政府職能的重要體現。

第三，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出“積極開展涉及一般公共預算等財政資金的政府投資基金績效管理”，政府投資基金績效評價作為預算績效管理的重要組成部分，開展基金績效評價既是落實黨中央、國務院全面實施績效管理要求的具體體現，也為全面實施績效管理提供豐富的實踐經驗。

因此，為了促進我國政府投資基金長期可持續發展，推動基金安全高效運營，實現政府出資的政策目標，切實履行政府出資人職責，對政府投資基金開展績效評價是必要且有意義的。

三、政府投資基金績效評價的主體

一是財政部門和基金主管部門共同組織，財政部門牽頭制定績效評價工作方案、開展績效評價、強化績效評價結果應用，主管部門按照職責分工，配合財政部門共同開展績效評價工作，目前大部分政府投資基金采取這種形式。

二是財政部門授權主管部門管理基金，包括組織開展績效評價、應用評價結果等，評價結果報財政部門，目前個別基金采取這種形式。

三是分兩個層級評價基金，即主管部門實施的自評價和財政部門實施的階段性評價。財政部門負責擬定績效評價規章制度和技術規范，組織指導主管部門績效評價工作；主管部門負責制定本部門績效評價規章制度，組織實施自評價，落實財政部門整改意見。

財政部門作為出資人，重點關注財政資金投入的安全性和使用效率，包括基金投資、退出等環節的預算管理和資產管理等；主管部門作為業務部門，更多的是關注基金是否實現了支持相關產業發展等政策目標。在缺少統一的評價標準的情況下，不同的評價主體關注的側重點不同，從而導致評價結果可能會存在一定差異，但不論誰作為評價主體，都不能孤立片面地從某一個部門的角度出發，需要結合政府投資基金設立的初衷，綜合考慮財政、金融、產業、管理等部門的訴求，從而實現政府投資基金的健康持續發展。

四、政府投資基金績效評價的對象

政府投資基金績效評價顧名思義就是要評價基金，但基金的運營離不開基金管理人，基金的運行效果無法脫離參股子基金或基金投資項目的支撐，且基金運行過程中存在的譬如投資或退出進度慢、政策目標實現情況與目標存在偏差、基金運營規范性不足等問題與基金管理人的管理能力和履職情況存在千絲萬縷的聯系，再加上部分基金管理人的管理費、業績獎勵、國家出資的超額收益讓利等與評價結果直接掛鉤，因此，實操層面上，基金管理人雖然不是基金績效評價的重點對象，但大部分基金績效評價目前都將基金管理人的管理情況納入評價指標體系。也有個別基金的主管部門，對基金和基金管理人分別考核，將基金的評價結果作為基金管理人考核的重要組成部分。整體來看，基金績效評價的結果一方面體現了基金的運行情況，另一方面折射出基金管理公司的管理情況，同時也間接反映出基金主管部門對基金的管理情況，因此，政府投資基金績效評價不是單一個體的評價，而是一個以基金為中心的系統評價。

五、政府投資基金績效評價的內容

政府投資基金績效評價主要是對基金運作的合規性、資金使用效率和政策目標的實現情況開展評價，結合目前中央和部分地方已開展政府投資基金績效評價的工作情況，政府部門對政府引導基金的評價應重點關注以下幾個方面：

政策效應：也就是基金的社會效益，應重點關注三方面政策目標的實現情況：一是基金投資特定領域、階段或地域項目的金額與基金設立時確定目標的契合度；二是基金對重點產業領域和薄弱環節的推動作用、對中小企業創業成長的引導作用或對基礎設施和公共服務領域的帶動作用等；三是基金通過財政資金實現的放大倍數。

基金的政策引導帶動作用可通過基金投資企業的綜合發展情況評價，如，投資企業行業綜合排名、研發強度增長情況、知識產權獲取情況、關鍵技術突破情況、技術成果轉化情況、提供公共服務數量和質量等方面?；鸬姆糯蟊稊挡粌H關注基金設立時財政資金吸引社會資本實現的放大倍數，還要看基金投資項目或參股子基金時，基金出資帶動其他出資人實現的放大倍數。政策目標是政府參與出資設立基金的出發點和落腳點，因此，政策效應在基金績效評價中應占有較高的權重。

地殼當然比我們對彈性波傳播不完整表述得出的模型更加復雜多樣。有時候，當與波長相關方法的分辨率低于基于射線方法的分辨率時，其屬性可以描述為統計分形介質（如，Levander and Holliger，1992）。有為得到更多這種不均勻性質而提高地殼模型分辨率的可能性嗎？答案是肯定的，但是需要更合適的波傳播的物理性質（波動方程的數值解）和密集采樣波場的記錄。

經濟效益：大部分政府投資基金除了財政出資外，還吸引了大量金融機構、投資機構、企業等社會出資人，雖然政府為發揮引導作用和政策目標通常不追求營利，但獲得財務回報是社會出資人的基本訴求，因此基金績效評價不應忽略對經濟效益的評價。經濟效益評價的內容一般包括基金層面和參股子基金或投資企業層面。

基金層面通常考核基金或參股子基金的內部收益率（IRR）、資本回報倍數（M OC）、投入資本分紅率（DPI）等指標。基金成立早期，MOC可以直觀反映賬面投入成本的回報倍數；進入退出期后，由于IRR考慮了時間成本，可代表基金的整體收益水平；到了清算期，DPI可以體現出資人真實的收益水平。但各指標存在一定的局限性，比如MOC不能體現資金的時間價值和實際收益，DPI無法反映基金其余部分的估值情況，作為衡量基金運行業績的重要指標，評價時需要在全面考慮基金所處階段、基金投資領域行業發展背景、基金投資企業階段特點等方面的基礎上進行綜合判斷。

投資企業層面一般主要考核投資企業的營業收入增長率、凈利潤增長率、資產總額增長率、納稅增長率等，從被投企業的生存能力和盈利能力等方面間接判斷基金投資的經濟效益。

由于政府投資基金重點投向一些長周期、低回報的具備原始創新或基礎設施建設等項目，而且經濟效益具有較強的階段性特點，再加上績效評價是政府出資人主導的出于對政府出資的評價，因此，經濟效益的權重投資期不宜過高，退出期可適當提高，但也不應高于基金的政策效應。

管理效能：主要考核基金是否合法合規運營，基金管理人是否依法依規盡職履約，原則上以合法合規為主，兼顧專業性、規范性和管理效果，確保基金管理人積極參與基金內部治理，保障政府出資權益。管理效能直接關系到基金是否能持續健康穩定發展，因此在績效評價中應占有較高的權重。

合法合規方面，重點評價基金運營是否符合相關法律法規，是否嚴格執行基金公司章程或合伙協議等相關要求。盡職履約方面，可從戰略規劃、制度建設、基金管理、團隊保障等方面綜合考察。比如，是否制定科學合理的基金中長期發展戰略規劃；是否建立了完善的風險控制、內部控制制度和激勵約束機制，并在基金管理過程嚴格執行相關制度；是否規范基金的資本運營、資產管理和財務管理；是否督促出資人按時出資，推進基金投資或退出進度；是否建立豐富有效的項目儲備庫；是否按規定全面、準確、及時地披露定期報告或重大事項信息；是否配備專職、專業、充足、穩定的基金管理團隊為基金提供高效服務。除了上述基礎性管理工作外，還可從促進基金良性發展的角度對基金管理提出更高的要求，如考核基金管理人是否開展了深入的行業研究、是否為投資項目提供豐富的增值服務、是否合理控制基金費用等。對于以母子基金模式運營的基金，在考核母基金管理效能時，還應關注參股基金遴選的合規性和規范性、是否充分反饋政府投資基金政策訴求和基本要求、日常運營對參股子基金的監管等方面。

六、政府投資基金績效評價應關注的重點

1.抓住績效管理機遇，加快建立基金績效評價體系。當下，政府投資基金數量逐漸增加，規模日益增長，恰逢全面實施預算績效管理的機遇期，財政部門應充分利用中央和地方政府投資基金績效評價的理論和實踐經驗，綜合考慮政府出資人和社會出資人關注點，結合基金投資期、退出期、清算期的特點，區分基金直接投資、參股投資等投資模式，從財政、金融和產業多個視角出發，合理設定評價指標，科學分配指標權重，加快建立一套具有指導意義的科學、合理、適用的績效評價指標體系，力爭實現政府投資基金績效評價的標準化，提高政府投資基金評價結果的權威性。

2.強化績效目標管理，明確投資基金管理責任約束?？冃繕斯芾硎侨^程預算績效管理鏈條的重要一環，政府投資基金目標的設立情況既反映基金績效管理水平的高低，也是績效評價的重要參考依據。市場化運作決定基金運行過程中存在較大的不確定性，因此大部分基金僅根據設立方案要求對募資規模、出資進度、投資進度、投資領域或地域等基本目標約定，缺少具體、量化、可考核的年度目標和中長期目標，從而導致評價缺少標的物。基金主管部門應督促基金管理人在基金年度規劃、投資或退出計劃、年度預期收益、信息披露頻次、費用控制比例等方面設置績效目標，明確基金管理人責任，為基金安全合規運行提供保障，為全面科學評價基金提供參考標準。

3.科學開展績效評價，辯證看待基金評價結果。政府投資基金一般存續期較長，績效評價是覆蓋基金全生命周期的持續性工作，建立一套評價指標體系僅是開展評價工作的基礎，確定科學的評價方式，選擇合理的評價時點，引入權威的專家團隊，跳出固有的管理思維模式，也是科學開展基金績效評價、確保評價結果客觀公正的關鍵點。即便如此，受基金所處時期、投資企業所屬階段、產業投資環境、行業發展趨勢等各方面影響，同一支基金不同階段評價結果也會存在較大差異。因此，特定階段的評價結果僅代表基金的階段性運營情況，不論基金主管部門，還是基金管理人都應以積極的心態辯證看待評價結果?？冃гu價是科學管理的手段，不是最終目的，評價既要肯定取得的成績，又要看到存在的問題，加強評價結果應用才能實現基金又快又好地朝著既定的目標發展。

目前制度和實操層面，基金績效評價結果應用的直觀體現主要是與超額收益讓利比例掛鉤，與基金管理人管理費掛鉤，或作為對基金管理人實施獎懲政策的依據。除此以外，更重要的是針對績效評價中發現的問題，提出切實可行的整改方案，促進政府投資基金更加規范高效地運營，切實發揮基金的政策目標，提高資源配置效率，加快經濟結構調整和發展方式轉變，實現政府投資基金的高質量發展。

4.實現信息互通共享，持續優化基金績效管理。在政策的引導下，各級政府紛紛設立投資基金，部分基金自上而下，層層參股，各級政府對同一支基金重復評價不但造成財政資金的浪費，也對投資基金日常運營帶來一定困擾。各級政府交叉參股出資基金實現評價信息共享，可避免重復評價，提高工作效率；同級政府設立的多支基金評價結果共享，可實現橫向對比，推進標準化管理；同一支基金不同階段的評價結果共享，可實現縱向對比，促進持續改進?？傊?，通過信息互通共享，將評價理論和實踐相結合，在實踐中完善推廣經驗，可促進基金績效管理的持續優化。