論新時代無障礙環境權的行政法保護

摘 要： 新時代加強無障礙環境建設的呼聲十分強烈，保障有無障礙環境需求的社會成員平等地融入社會生活。通過行政法保護無障礙環境權對于激活憲法人權保障條款，強化無障礙環境行政執法，保障無障礙環境權益的實現，具有特殊功能價值。但由于無障礙環境權利設定不明確，行政執法不到位，救濟途徑不通暢，無障礙環境權的實現面臨著諸多困境。為此，制定基本法，明確設定無障礙環境權，健全無障礙環境執法體制，暢通無障礙環境權救濟途徑，才能保證殘障者充分享有無障礙環境權，實現新時代無障礙環境權利法治保障。

關鍵詞： 新時代; 無障礙環境權; 行政法; 法律保護

中圖分類號： D912.1 文獻標識碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2019.06.002

中共十九大報告強調：“加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由。”①在無障礙環境領域，無障礙環境權利法治保障引發關注，其主要基于以下時代背景：一是社會主要矛盾發生變化。現階段社會主要矛盾演變為發展不平衡不充分的矛盾，而殘疾人、老年人等特定群體權益得不到充分保障的矛盾十分突出。二是人口規模結構發生變化。殘疾人和老年人數量不斷增加②，此外還有大量的病人、婦女、兒童等社會成員，對于無障礙環境的需求與日俱增。三是黨和國家大力加強社會保障體系建設。發展殘疾人和老年人事業，推動惠民舉措落地實施，不斷增強殘疾人、老年人等特定群體的獲得感和滿足感，提升社會文明水平。本文認為，無障礙環境權研究具有重要的學術和應用價值，本文擬對無障礙環境權的權利內容及屬性等展開探討，提出無障礙環境權保護的行政法路徑，以期引起學界和實務界的重視。

一、 無障礙環境權之厘定

國外無障礙環境問題的研究發軔于20世紀初，歷經了設計、建設、立法規制等過程，現已相對成熟。相比之下，我國無障礙環境建設起步較晚，1985年首次提出無障礙概念，隨后開展科學性、適用性的無障礙環境立法，從地區試點到全國鋪開城鄉無障礙環境建設與改造[1]。2007年3月我國加入《殘疾人權利公約》（以下簡稱《公約》），《公約》確認“無障礙”是其八項基本原則之一。我國通過制定修改相關法律法規對無障礙環境進行規定，如《中華人民共和國殘疾人保障法》（以下簡稱《殘疾人保障法》）、《中華人民共和國老年人權益保障法》（以下簡稱《老年人權益保障法》）、《無障礙環境建設條例》（以下簡稱《條例》）等。《條例》第1條規定：“為了創造無障礙環境，保障殘疾人等社會成員平等參與社會生活，制定本條例。”雖然《條例》中沒有明確提出“無障礙環境權”這一權利類型，事實上卻揭示了其權利內涵，“無障礙環境權”呼之欲出。

（一） 無障礙環境權之界定

根據《辭海》對“無障礙環境”的解釋，指的是為殘障者提供各種設施，以排除行動障礙的環境。那么，該如何理解無障礙環境權的概念呢？學者勞倫斯·C.貝克（Lawrence C.Becker）在《財產權》一書中提出“權利+要素”[2]，其中要素（1）至（5）概括了一項權利最基本的構成[3]。據此，本文以前五項要素對無障礙環境權的構成作簡要分析：

（1）權利主體。《條例》第2條規定“殘疾人等社會成員”是無障礙環境的享有者。筆者認為還應包括“因老致殘”的老年人，即無障礙環境權利主體是殘疾人、老年人等特定群體。為行文方便，統一對話平臺，本文統稱為“殘障者”。（2）義務主體。在無障礙環境建設中，義務主體可以是國家、企事業單位、其他組織和個人，而政府作為公共利益的維護者和代表者，在無障礙環境建設中發揮著主導性作用，是最重要的義務主體。（3）權利主體和義務主體的關系。權利主體享有無障礙環境權，義務主體負有提供無障礙設施及服務、不得侵犯并滿足權利人需求之義務等。（4）權利的內容。無障礙環境權的內容包括自主安全地通行道路、出入相關建筑物、搭乘公共交通工具、交換信息、獲取服務等。（5）權利的正當性。無障礙環境權的正當性源于社會對于權利內容的道德評價，享有無障礙環境權既是人權法治保障不可或缺的一部分，又是權利主體能夠平等自由地參與社會生活的現實需要。根據上述，可以給無障礙環境權下這樣一個定義：無障礙環境權是殘疾人、老年人等特定群體依法享有的自主安全地通行道路、出入相關建筑物、搭乘公共交通工具、交換信息、獲取服務的相關權利。值得說明的是，無障礙環境權不屬于環境法學研究的范疇，無障礙環境權與環境權大相徑庭。

作為一項新型權利，無障礙環境權一方面有待立法確認，另一方面亟需建構權利體系。建構一個科學嚴謹的無障礙環境權利體系，將不同類型和性質的無障礙環境權置于其之下，既體現了該權利體系的科學性、完整性，也是無障礙環境立法的重要目標之一。在此，本文嘗試建立無障礙環境權利體系，以權利主體應當享有的權利內容為中心，分為物質環境無障礙權、信息交流無障礙權、服務無障礙權，為建構無障礙環境權制度體系做鋪墊。

物質環境無障礙權的內容包括了通行無障礙權和使用無障礙權。前者指的是殘障者能夠自主安全地通行道路、出入相關建筑物、搭乘公共交通工具等;后者強調的是上述無障礙建筑與設施的使用，處于安全、平等、方便、和諧的狀態。相應地，義務主體不僅負有無障礙環境改造，無障礙設施提供的義務，還應保證建筑設施處于易于獲得和可及的狀態，利于殘障者通行和使用。當前有學者提出了“無障礙通行權”，但眾說紛呈，一是在物質環境層面使用[4];二是包含了無障礙物質環境和信息環境兩個方面的內容[5]。本文認為，“無障礙通行”意指通行的順暢、無阻礙，而“通行無障礙”側重狀態描述，采用“通行無障礙權”更符合權利主體享有無障礙環境權利的狀態。

信息交流無障礙權主要針對視力、聽力、語言、閱讀等有障礙者通過媒體獲得信息，進行交流的權利，其核心內容是信息獲取權和交流無障礙權，與知情權、言論自由權等基本人權聯系密切[6]，也關乎殘障者教育權、勞動權等權利的實現。《條例》第三章僅規定政府網站、公益網站、公共圖書館等加強信息交流無障礙建設，這與殘障者通過網絡接受教育、開展金融交易業務、獲取各類資訊的巨大需求嚴重不匹配。正如有學者提出了電子商務類網站無障礙環境建設的法律適用問題[7]，諸如電子商務類網站、網絡教育類網站應以何種標準進行信息無障礙建設，以及法律能否強制性要求該類網站進行無障礙環境改造，有待進一步探討。

服務無障礙權可分為社區服務無障礙權和公共服務無障礙權，這是依權利實現程度不同進行的劃分。前者是對殘障者最基本的服務保障，指社區服務設施應該具有無障礙服務性能，為殘障者參與社區生活提供方便，如完善緊急呼叫系統、補助貧困家庭無障礙設施改造等。后者屬于更高層次的權利類型，更依賴于經濟基礎的支持，強調公共服務面向所有社會成員無差別地提供，使殘障者在與其他人平等的基礎上，享用城市和農村地區向公眾開放或提供的服務。然而《條例》的規定僅限于社區服務無障礙權層面，與《公約》要求的公共服務無障礙權還存在很大的差距。究其原因，這可能與我國社會公共服務的發展水平較低有關。所以，未來無障礙服務建設需順應去機構化、社會融合化趨勢，注重培育殘障者自主與選擇自立。

（二） 無障礙環境權之屬性

《公約》確認享有無障礙環境對殘障者“享有一切人權和基本自由至關重要③，將無障礙環境權與人權緊密聯結。因此，《憲法》第33條人權保障條款構成了保護無障礙環境權的法律依據，享有無障礙的物質環境、信息交流和服務是維護殘障者基本人格尊嚴的應有之義。無障礙環境權的創設是憲法人權保障的要求，同樣是民法人格平等之原則使然。現代民法的基本原則之一是人格平等，無障礙環境權具有民法屬性正是著眼于民法中的人格權，表達了對人格自由平等的尊重，彰顯了民法追求實質正義，注重人文關懷的價值理念[8]。而民法中的無障礙環境權與行政法中的無障礙環境權各有所指向，無障礙環境權更是一種行政法上的權利，主要表現在以下幾個方面：

1.國家干預特征明顯。我國關于無障礙環境權益保護的具體規則散見于不同層級和部門制定的法律規范中④，涉及了住房和城鄉建設、交通運輸、公安、財政、工業和信息化、廣播電視等多個部門，涵蓋了工程設施建設、公共交通、信息交流、社區服務等領域。以上規范均屬于行政法范疇，為了維護社會公共利益而對無障礙環境建設進行管理，帶有明顯的國家干預特征。

2.法律關系主體的不對等性。作為公共產品或者準公共產品[9]，無障礙環境無法完全由市場供給，決定了行政機關負有履行無障礙環境建設的積極義務，形成提供服務與享有服務、給予保障與獲得保障為基本特征的權利義務關系。在該法律關系中，行政機關基于法定職責履行無障礙環境給付義務及保護義務，相對人享有的無障礙環境權是一項保障性的受益權，行政機關與相對人在無障礙環境法律關系中具有不對等性。

3.權利具有公共利益性。無障礙環境權是為了保證殘障者平等自主地參與社會生活，無障礙環境行政的重點是給付行政，這使得無障礙環境權具有較強的公共性和福利性。無障礙環境權不僅是為保障殘障者自身的個體性利益而賦予的，更是為了踐行特定的行政目標，“為了實現公共利益而確認的”[10]。因此，無障礙環境權是一種行政法上的權利，必須借助行政法建立特殊保護。

二、 無障礙環境權行政法保護的功能價值

從民法視角看，權利主體的無障礙環境權受侵犯時，義務人應依法承擔相應的民事責任，這是無障礙環境權的私法保護路徑。如有觀點認為，我國在立法思想、模式和體系上存在不足，應完善無障礙環境權等民事權利的保障立法[11]。民法保護能夠有效回應生活中不斷涌現的無障礙環境權民事侵權糾紛，發揮民法在私權保護方面的基礎性作用。但是，民事主體卻無法履行提供無障礙公共產品的義務，保障公共產品處于良好不受破壞的義務，民法領域難以保障無障礙環境權的實現。而從行政法視角看，確認無障礙環境權是行政法上的權利，上述問題便迎刃而解了。這意味著行政法對無障礙環境權的保護具有特殊功能價值，無障礙環境權的實現，其公共利益性的滿足，必然與行政法密不可分。

（一） 激活憲法人權保障條款之功能

作為權利的最高規范載體，憲法承擔著確認和保護公民基本權利訴求的任務[12]。憲法權利要落到實處需要具體法律制度的推動，這意味著人權保障條款必須借助部門法予以實現。德國學者奧托·邁耶曾提出一個著名論斷：“憲法滅亡，行政法長存”[13]，我國學者王名揚也有過類似表述：“憲法是靜態的法律，行政法是動態的法律，二者互相配合，互相需要”[14]。兩位學者都指向了行政法對憲法權利的實現功能，行政法是憲法最為重要的實施法，行政管理是行使國家權力最為直接有效的方式。相較于民法，憲法與行政法同屬于公法領域，兩者在規制政府權力，維護公共利益方面具有一致性，而民法對人格尊嚴的保護是一種私法上的保護。例如，2004年版《憲法修正案》增訂了“國家尊重和保障人權”、“社會保障制度”的規定，等等。在憲法規范內容的導向下，行政法加緊進行人權保障行政、給付行政等領域的理論與制度構建。新時代中國殘障者事業的人權話語發生了轉變[15]，拓寬了人權本身的內涵和外延，也促進了殘障者基本權利在無障礙環境領域的規范與落實。無障礙環境權作為憲法基本人權的一種表現形態，受到憲法的原則性保護，行政法在憲法規定和行政職權范圍內落實憲法人權法治保障內容，豐富其人權保障條款的內涵，使抽象的權利具體化。

（二） 強化無障礙環境行政執法之功能

如前所述，我國無障礙環境建設起步落后于發達國家，無障礙環境建設理念進入時間并不長，卻面臨著人口規模結構變化，殘疾人、老年人等特定群體無障礙環境權益得不到充分保障的矛盾問題。唯有借助國家行政的力量，強化城市和農村無障礙環境行政執法，提升無障礙環境意識，才能最大程度上減輕甚至是消除殘疾影響和外界障礙。無障礙環境行政執法應遵循依法行政的原則，首要解決的是行政執法權力來源的問題。行政權力受到立法的規范和制約[16]，立法的缺失，容易導致行政執法的失范，缺乏權利的本源，無障礙環境行政執法便是“無源之水，無本之木”。因此，從立法上確立無障礙環境權，明晰不同主體在無障礙環境建設中的權利義務關系，整合行政主體在各自執法領域的程序規定，從而確保行政執法的法治化、規范化，強化無障礙環境行政主體的執法職能，防止行政主體自我授權、違法行政。同時，通過立法設定行政主體保護無障礙環境權的法律責任，進一步強化行政主體在無障礙環境領域的執法。

（三） 保障無障礙環境權益實現之功能

立足于新時代的歷史方位和時代坐標，我國積極推進公平、全面而均衡的發展，回應人民對美好生活的期待，這是我國人權發展邁入新時代的一個重大標志[17]。在無障礙環境領域，保證殘障者無障礙環境權益既是新時代的迫切需要，也是人民的熱切期盼。通過立法確認無障礙環境權，不僅是對現行法律的補充，從靜態的法律條文層面保障了殘障者享有無障礙環境權利，明確了權利行使邊界和救濟方式，同時也為無障礙環境行政執法提供了合法性基礎，強化了行政機關在無障礙環境領域行政執法的職責。綜合運用行政許可、行政強制、行政處罰、檢查監督等執法手段與方式，加強無障礙環境的建設，保障無障礙環境權益的實現。倘若行政主體的行政行為侵犯了相對人的無障礙環境權，相對人有權選擇以行政復議或是行政訴訟的方式依法獲得權利救濟。無障礙環境權具有憲法基本權利屬性，不論是借助民法，還是行政法，都應當獲得確認與保障，進而形成公私法雙重保護模式。建立行政法上的殘障者無障礙環境權利體系，合理規定行政相對人的權利、權利實現方式及權利保障機制，將殘障者的無障礙環境權益上升到權利屬性，由法律進行確認與表達，才能落實權利法治保障，使人民“弱有所扶，權有所獲”。

三、 無障礙環境權實現的困境

（一） 權利設定不明確

基于新時代背景下加強人權的法治保障，無障礙環境權的提出具有時代意義。雖然符合一項權利得以構成的基本要素，理論上得以證成，但是在現行立法中處于缺失狀態，缺乏法律的明確規定，無障礙環境權這一權利類型始終是模糊的。首先，無障礙環境權來源于《公約》的原則性規定，卻又與其具體內容不盡相同，這主要表現在信息交流無障礙和服務無障礙權益保障方面，局限于政府部門及其相關網站、殘疾人組織網站、公共圖書館無障礙設施建設，社區層面的服務無障礙。其次，上位法的模糊規定，無障礙環境權難以確立。我國憲法沒有明確列舉無障礙環境權，其是從《憲法》第33條人權保障條款及第45條物質幫助權條款推導出來的，認為其符合憲法性人權保障之精神。而法律層面的《殘疾人保障法》、《老年人權益保障法》等，關于無障礙環境權益的規定散見于部分條款，條文多以“有關部門”、“可以依法”等模糊詞語表述，缺乏明確的法律責任主體及救濟措施，難以認定無障礙環境權。最后，《條例》中無障礙環境建設主體不明確，職責不清楚，法律上難以確立無障礙環境權。《條例》第五章“法律責任”部分僅有四條規定，前二條的主管機關分別是住房和城鄉建設主管部門及公安交通管理部門，而第三條則是直接規定“由有關主管部門”責令維修，卻沒有明確規定誰是主管部門。在該種立法模式下，《條例》根本無法賦予殘障者無障礙環境權利。

（二） 行政執法不到位

“徒法不足以自行”，與無障礙環境立法相比較，無障礙環境的行政執法對有效保障殘障者無障礙環境權顯得更為關鍵，并得以達到法律的實然保護狀態。然而，我國無障礙環境建設卻面臨著無障礙環境意識缺乏、行政執法權責不清、外部監督不充分等問題，集中表現為無障礙環境行政執法不到位，具體分析如下：

1.無障礙環境意識缺乏。我國行政機關的傳統執法重點在城市管理、交通、工商、文化等領域，行政執法機關及其執法人員有受經濟利益驅動的現象，“以罰代管”，“有利搶著管，無利踢皮球”。對于給付行政、服務行政等帶有公共利益性的領域，往往由于“無利可圖”而缺乏行政執法的積極性。尤其在無障礙環境執法領域，缺乏無障礙環境意識，尚未形成無障礙環境權的法律認知，造成行政機關社會責任感缺失，而將無障礙環境建設視為一種恩惠，可以自由決定給予、撤銷甚至剝奪，無障礙環境監督檢查也不能做到制度化和常規化。

2.行政執法權責不清。無障礙環境建設涉及領域廣泛、部門眾多，《條例》只規定由縣級以上人民政府組織實施，住房和城鄉建設主管部門負責監督管理，規定缺乏適用性、可操作性，極易造成執法混亂。首先，由縣級以上人民政府負責組織編制并實施無障礙環境建設發展規劃，從源頭上保障無障礙公共產品的供給;其次，從無障礙設施建設至投入使用過程中，部門間存在職權交叉，易導致多頭執法，執法監管矛盾突出;再次，無障礙環境監督檢查本應做到常規化，加大監督檢查工作強度，但負責監督檢查的部門不明確;最后，無障礙環境遭受破壞和權利受侵犯，權利主體應向哪一主管部門投訴舉報，亦不明確。

3.外部監督乏力。行政系統以外的權力機關的監督、司法機關的監督、監察機關的監督以及社會監督等沒發揮應有的作用，進一步導致了無障礙環境行政執法的缺位。這主要源于全社會無障礙環境意識普遍不高，殘障者的維權意識和維權能力較弱，而社會普通公民對殘障者所面臨的有形障礙和無形障礙認知不多，導致對無障礙環境建設執行情況監督不力。根據2015-2018年殘疾人事業發展統計公報顯示，四年中，全國范圍內開展無障礙建設檢查次數分別為6445次、4904次、4006次和2929次⑤，并且每年檢查監督的次數呈下降趨勢，反映出各級殘疾人、老年人組織等在無障礙環境建設方面的監督和檢查不能做到制度化、常態化，外部監督不充分且乏力。

（三） 救濟途徑不通暢

法律救濟是殘障者無障礙環境權實現的最后一條路徑，遺憾的是，該機制并沒能發揮其應有的價值與功能。我國現行法律明確規定的社會弱勢群體合法權益的救濟方式包括：申訴、控告、檢舉、仲裁、訴訟。但是，以上救濟方式一般適用于法律明文規定的權利，譬如勞動就業權、物質幫助權等。而對于無障礙環境權的救濟缺乏法律法規的明確、直接規定，法官往往會顯得無所適從，再加上相關解釋和細則規定尚未出臺，無障礙環境權難以在司法層面獲得救濟，無法為殘障者無障礙環境權益提供切實充分的法律保障。

現實生活中，殘障者關于無障礙環境權受侵害的糾紛大量涌現，但不容樂觀，許多案件無法立案進入司法程序，或者立案后裁定駁回起訴，或者適用法律錯誤，案件得不到公正有效地審判，其主要原因就在于“無法可依”。我國第一起殘疾人無障礙設施的行政訴訟案件為“丁勝奇不服重慶市規劃局規劃行政許可未審核無障礙設施，提起行政訴訟案”⑥，法院因新類型案件曾裁定中止訴訟，說明法院已經意識到了無障礙環境權益受到侵害的事實，但迫于沒有法律依據，繼續審理后判決維持。在“鄭會水、陳福良等訴寧波市海曙區人民政府”⑦案中，二審法院認為不屬于行政訴訟受案范圍，原告起訴不符合法定條件，故裁定駁回起訴。在“朱明建與和平縣人民政府、河源市人民政府信息公開及行政復議糾紛”⑧案中，原告要求被告公開“無障礙環境建設的狀況及無障礙通道、坡道、盲道改造的現狀”和“執行《無障礙環境建設條例》的情況”，復議機關、原審法院及二審法院均認為上述信息需要匯總加工，被告對該申請無答復處理之法定職責，其是否作出答復均不屬于行政復議及行政訴訟受案范圍，最終駁回上訴。由此可見，現行法律法規關于法律責任部分的模糊表述與當前無障礙環境權救濟的實際需求不匹配，嚴重阻礙了我國無障礙環境建設的進程，無障礙環境權利救濟存在障礙。

四、 無障礙環境權實現之行政法路徑

（一） 協調與銜接：明確設定無障礙環境權

無障礙環境權益上升為權利是來自于社會性的共識，對無障礙環境的訴求既合乎殘障者生存和發展的需求，同時能夠促進社會共同體的進步。而權利設定的明確性是其有效實現的前提，如果一項權利在最初設定時就存在模糊，其注定難以實現設定的初衷。無障礙環境權的確立、行使與救濟需要憲法、法律、行政法規、規章等多級規范共同作用，俟條件成熟時，應將《條例》上升為無障礙環境基本法，在無障礙環境整個法律體系中具有統領性與指導性地位。唯有無障礙環境基本法與相關法律、法規規章相互協調，有機銜接，又有配套的實施辦法予以落實，無障礙環境權才有可能是完整可行的。

首先，制定《無障礙環境法》，總結《條例》的立法經驗和不足，通過賦予殘障者無障礙環境權利、維護和救濟無障礙環境權利的方式來實現對無障礙環境權的保障，重視行政權力在實現無障礙環境建設中的核心作用，既體現了立法的科學性、體系性，又將無障礙環境權益從“合理利益”上升為了“法定權利”，最終建構起完整的無障礙環境權利保障體系。其次，通過制定實施條例，各地制定地方法規和規章加以落實。法律的規定比較原則與抽象，需要制定具有可操作性、適用性的實施條例加以細化，各地應根據經濟和社會發展水平，因地制宜，制定地方法規或規章，增強可操作性，使無障礙環境權得以真正保障。最后，加強立法解釋，減少法律語言的模糊性。法律語言的模糊性不可避免，但是法律責任部分的模糊規定，將直接導致無障礙環境權難以獲得救濟。

（二） 確立與轉變：完善無障礙環境行政執法

正如洛克在《政府論》中提到的，“政府的目的是為人民謀福利”[18]，政府必須加強對無障礙環境建設行為的有效規范和管理，才能保證無障礙環境建設的效率與效果。作為社會無障礙環境建設的最佳規范者和管理者，政府必須增強無障礙環境意識，明確監督管理權責，健全監督聯動機制，才能完善無障礙環境行政執法，確保殘障者無障礙環境權的實現。

1.增強無障礙環境意識。政府及其公務人員應貫徹以人民為中心的理念，調整政府職能結構，把提供社會服務作為政府職能體系的重心，而為殘障者提供無障礙環境給付是政府義不容辭的責任。各級政府應從全局的高度認識到無障礙環境建設工作的重要性，轉變觀念，加強領導，統籌安排，促進無障礙環境建設程度與經濟社會發展水平相協調。在推進當地經濟不斷增長的同時，關注新時代社會矛盾的轉變，殘障者對無障礙環境的迫切需求，建立無障礙環境建設經費投入與經濟發展同步增長機制。通過出臺政策措施，宣揚“平等、參與、共享”的社會理念，在全社會形成“關愛殘障者”的良好氛圍，消除對殘障者一切形式的歧視和障礙。

2.明確監督管理權責。首先，根據《條例》的規定，城市規劃行政主管部門和建設行政主管部門是無障礙環境建設主管行政機關，對于無障礙環境其他執法主體，應理順職責權限，整合執法主體，相對集中行使執法權。其次，賦予行政機關相應的執法方式與手段，合理審查新建、改建、擴建的建筑物、道路等，使其合乎無障礙設施的工程建設標準，定期對無障礙環境展開監督檢查。最后，明確行政機關的職責，不僅體現在宏觀上統籌規劃、綜合協調各部門開展無障礙環境建設，更應積極履行其日常監督管理職責，確保已建的無障礙設施處于安全方便的良好狀態。

3.健全監督聯動機制。區別于行政內部監督，外部監督主要是國家權力機關、司法機關、監察機關、社會組織等監督主體，通過建章立制，共享信息、溝通協調，形成有機統一的監督聯動機制：（1）人大通過聽取和審議政府國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況，審查無障礙環境建設支出的安排和資金到位情況;提出質詢案，并與監察委員會行使的監察職權有效銜接，保障質詢制度的監督剛性。（2）探索建立檢察機關提起無障礙環境公益訴訟制度，提出檢察建議，倒逼行政主體依法履行無障礙環境建設職責;行政機關不依法履行職責的，依法向人民法院提起訴訟，啟動審判監督程序。（3）強化監察機關監察、調查及處置職能，辦理公職人員在無障礙環境建設中的腐敗、瀆職案件，強化公職人員的責任意識。（4）社會組織等協助政府各部門在無障礙環境建設方面的行動，通過舉報、投訴，媒體披露等方式，督促相關政府部門履行建設和監管職責。

（三） 保障與救濟：暢通無障礙環境權救濟途徑

關于無障礙環境權是否具有法律救濟之必要性，直接關系到無障礙環境權能否獲得法律救濟，以及救濟制度的邏輯進路。持否定觀點的學者認為：“無障礙環境權的行使有賴于政府的積極行為，而這背后是巨大的財政負擔”[19]，承認無障礙環境權可訴性“將會造成一個允許司法機關插手公共政策的制定從而導致司法專斷的局面”[20]。但是，“有權利即有救濟”，毋庸置疑，無障礙環境的給付受到一國經濟社會發展水平的制約，但從低到高這一漸次實現的進程恰好與無障礙環境權由“利益”上升為“權利”再發展到“憲法權利”的權利形態相匹配。

新修改的《政府信息公開條例》廢除了“自身特殊需要”的前置性條件，無疑擴大了政府信息公開的范圍和類型，進一步確保了信息及時有效地傳遞，有助于實現殘障者的知情權。通過公開政府無障礙環境建設相關信息，殘障者可以監督和要求政府切實履職，認為行政行為侵犯其無障礙環境權的，可以申請行政復議，對復議決定不服的，相對人有權通過進一步提起行政訴訟來充分保障自己的無障礙環境權。而《行政訴訟法》第12條的“兜底條款”加“除外規定”可以將行政機關侵犯殘障者無障礙環境權的行為納入受案范圍，通過司法解釋明晰兜底條款解釋規則，發揮案例指導制度的規范作用。行政機關的行政行為侵犯了殘障者的無障礙環境權，導致其人身權或者財產權受到損害，被侵害者即有權或向行政機關申請行政復議，或向人民法院提起行政訴訟。鑒于目前我國對公益訴訟受案范圍采取明確列舉的方式，關于“等”字存在“等內等”和“等外等”兩種理解，建議明確增加無障礙環境公益訴訟類型，進而從立法上保障無障礙環境訴權。檢察機關在履職過程中發現行政機關違法行使職權或者不作為導致無障礙環境缺失，可以依法提起公益訴訟。

五、 結 語

法乃利益之器，在行政法中確認與保護無障礙環境權，既是中國立法創新之契機，亦是維護殘障者權益之責任擔當。在無障礙環境建設的過程中，以政府主導，通過立法、行政執法、行政司法和行政訴訟等形式共同保障殘障者的無障礙環境權，能夠最大程度地幫助殘障者“走出去”并平等融入社會。未來，無障礙環境建設與保護的基本法將會制定，無障礙環境法律體系將形成，而無障礙環境權利保障機制將如何運行，還有待進一步研究。

注釋：

① 參見習近平的《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利—在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，http：//www.xinhuanet.com//politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm，訪問日期：2019年5月28日。

② 據國家統計局數據顯示，目前中國有8502萬殘疾人，占總人口的6.34%，全國60歲及以上老年人口約2.5億人，占總人口的17.9%，未來20年還將以年均超過3%的速度遞增。

③ 2006年《殘疾人權利公約》序言（二十二），確認無障礙的物質、社會、經濟和文化環境、醫療衛生和教育以及信息和交流，對殘疾人能夠充分享有一切人權和基本自由至關重要。

④ 以“無障礙”為關鍵詞在法律法規數據庫進行標題檢索，共查找出45條相關記錄（包含現行有效、已修改和已經廢止的），其中地方性法規3部，地方政府規章42部。

⑤ 參見中國殘疾人聯合會網：“2018年殘疾人事業發展統計公報[殘聯發（2019）18號]”，http：//www.cdpf.org.cn/zcwj/zxwj/201903/t20190327_649544.shtml，2019年6月13日訪問。

⑥ 參見四川新聞網：“銀行門口未設置無障礙坡道被殘疾小伙起訴”5http：//scnews.newssc.org/system/2009/10/26/012391189.shtml，2019年5月13日訪問。

⑦ 參見中國裁判文書網：“鄭會水、陳福良、張建設等其他二審行政裁定書”，http：//wenshu.court.gov.cn/content/content·DocID=b4abaadb-e2bb-4f27-8d06-a8e1009ffa29amp;KeyWord=%E9%83%91%E4%BC%9A%E6%B0%B4%E3%80%81%E9%99%88%E7%A6%8F%E8%89%AF，2019年5月15日訪問。

⑧ 參見中國裁判文書網：“朱明建、和平縣人民政府二審行政裁定書”，http：//wenshu.court.gov.cn/content/content·DocID=49d6c52d-923a-408e-99fd-aa4c00aad74famp;KeyWord=%E6%9C%B1%E6%98%8E%E5%BB%BA，2019年5月16日訪問。

[參考文獻]

[1] "謝宏忠，葉惠戀.我國無障礙環境建設的現狀與問題述略[J].中共福建省委黨校學報，2014（4）：76-79.

[2] Lawrence C.Becker. Property Rights： Philosophical Foundations[M].London： Routledge and Kegan Paul， 1997.

[3] 夏勇.權利哲學的基本問題[J].法學研究，2004（3）：3-26.

[4] 周志華.殘疾人無障礙通行權實施現狀及對策研究：基于成都市的調查[J].廣西政法管理干部學院學報，2009（6）：46-51.

[5] 王秀哲.人權保障模式下無障礙通行權利法律保護研究[J].石家莊學院學報，2016（4）：104-111.

[6] 楊飛.論殘疾人的信息無障礙權[J].河南財經政法大學學報，2013，136（2）：118-124.

[7] 馬仁標.不合情理的困難：電子商務網站信息無障礙建設的法律問題：以國際司法實務為例[J].理論研究，2018（6）：95-105.

[8] 張莉.人格權法中的“特殊主體”及其權益的特殊保護[J].清華法學，2013（2）：61-72.

[9] 李煒冰.無障礙環境建設中的政府責任[J].蘇州大學學報：哲學社會科學版，2010（2）：25-30.

[10]楊建順.日本行政法通論[M].北京：中國法制出版社，1998.

[11]王利明.殘疾人法律保障機制研究[M].北京：華夏出版社，2008.

[12]秦小建.憲法為何列舉權利：中國憲法權利的規范內涵[J].法制與社會發展，2014，115（1）：89-100.

[13]奧托·邁耶.德國行政法[M].劉飛，譯.北京：商務印書館，2013.

[14]王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，1988.

[15]張萬洪，丁鵬.從殘廢到殘障：新時代中國殘障事業話語的轉變[J].人權，2018（3）：92-98.

[16]應松年，薛剛凌.論行政權[J].政法論壇，2001（4）：54-65.

[17]韓大元.加強人權法治保障推進人權事業的發展[J].人權，2017（6）：13-16.

[18]洛克.政府論：（下）[M].葉啟芳，瞿菊農，譯.北京：商務印書館，1983.

[19]高軍，白林.社會保障權之可訴性[J].南通大學學報，2011（3）：53-58.

[20]鄭瑩.從傳統走向現代：社會保障權司法救濟的檢省與矯正[J].法學雜志，2012（3）：112-127.

（責任編輯 文 格）

Administrative Law Protection of the Accessibility"of the Environment in the New Era

LI Mu，WANG Zhi-qing

（School of Law and Humanities amp;Sociology， Wuhan University of Technology，Wuhan 430070，Hubei，China）

Abstract：The call for building a barrier-free environment in the new era is very strong，ensuring that social members with accessibility needs are equally integrated into social life.The protection of accessibility rights through administrative law has special functional value for activating the constitutional human rights protection clause，strengthening the administrative enforcement of barrier-free environment，and ensuring the realization of barrier-free environmental rights and interests.However，due to the unclear setting of accessibility rights，administrative law enforcement is not in place，relief channels are not smooth，and the realization of barrier-free environment rights faces many difficulties.Therefore，the basic law should be enacted，the right to accessibility be defined，the law enforcement system for barrier-free environments be improved，and access to environmentally-friendly barriers be ensured so that persons with disabilities will fully enjoy the right to a barrier-free environment and realize the rule of law for accessibility rights in the new era.

Key words：new era; accessibility environment; administrative law; legal protection