高校內部權力運行制約和監督機制研究

摘 要： 歷史實踐證明，沒有對權力運行的制約和監督，就不可能產生民主文明的社會環境，而權力一旦失去有效地制約和監督，就必然導致腐敗甚至亡黨亡國。在當前全社會反腐形勢日益嚴峻的情況下，高校建立科學的權力運行制約和監督機制，就是要以約束和規范政治權力、行政權力、學術權力和民主權力為重點，牢牢牽住權力運行制約和監督的“牛鼻子”，積極構筑權力運行制約和監督的自律、防范、懲戒、預警、保障機制，確保高校內部各種權力在其職責范圍內規范有序運行。

關鍵詞： 高校; 權力運行; 制約; 監督; 機制

中圖分類號： D262.6 文獻標識碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2019.06.017

馬克思主義權力監督理論認為，社會主義國家的一切權力屬于人民，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家和社會事務。黨的十八屆三中全會提出，“必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，形成科學有效的權力制約和協調機制”[1]。黨的十九大報告也強調，“要加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子”[2]。高校作為社會的重要組成部分，推進內部治理體系和治理能力現代化，著力建立科學的權力運行制約和監督機制，既是落實國家教育方針的外在要求，也是學校自身改革發展的內在需求，特別是近年來隨著我國教育事業的快速發展，高等教育規模逐年擴大，國家對教育事業的投入日益增長，高校內部治理的廉潔風險也隨之加大，高校亟待建立科學的權力運行制約和監督機制。

一、 高校內部權力的主要類型及其主體構成

結合國內高校的普遍實際，本文認為，高校內部權力主要包括以黨委為領導核心的政治權力、以校長為法定代表的行政權力、以專家學者為主體構成的學術權力和以教職工和學生為重要組成的民主權力四類權力類型和主體。“橫向來看，高校政治權力、行政權力、學術權力和其他權力之間顯現出一種‘決策-執行-監督’的權力運行結構體系。縱向來看，高校權力一般顯現為校、院系二級權力運行結構體系。”[3]上述四類權力之間彼此聯系，相互影響，共同構筑起高校運行和管理的組織體系。

（一） 以黨委為領導核心的政治權力

《中國共產黨章程》規定：“黨必須按照總攬全局、協調各方的原則，在同級各種組織中發揮領導核心作用。”[4]《中華人民共和國高等教育法》也明確：“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。”[5]黨委是一所學校的政治核心和領導核心，是學校重大事務的最高決策機構，堅持政治原則，把握發展方向，按照《黨章》和黨內有關法律法規進行民主決策，對學校教學、科研、干部隊伍建設、思想政治工作、黨風廉政建設等改革發展各方面重大事項行使討論權和決定權。需要強調的是，堅持黨對高校的全面領導是具有鮮明中國特色的領導體制，是我國現代大學制度的核心要義，是必須長期發展和深化的根本政治制度，只能加強不能削弱，只能鞏固不能動搖。

（二） 以校長為法定代表的行政權力

《中華人民共和國高等教育法》規定：“高等學校的校長為高等學校的法定代表人，全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作。”[5]校長是一所高校在法律意義上的代表，是學校教學、科研和其他行政事務管理的最高負責人。“行政權力是由國家賦予的，以行政管理體制為基礎的，以行政管理職能為依據的，由行政機構中行政人員所行使的法定權力。”[6]高校以校長為最高行政首長，以副校長、校長助理、各行政職能部門以及各院系行政等個人和組織，組成了學校行政系統，其主要任務是在教學、科研和行政管理等方面貫徹黨委的決議，將黨委的意圖、決策、部署予以落實和執行。簡單理解，學校行政權力即行政主體通過行使相關法律法規以及上級命令或授權所賦予的職權對內部進行管理的能力，具體負責招生就業、教學實踐、科學研究、人才培養、社會服務等相關行政事務，以此保障學校各項組織目標的實現。

（三） 以專家學者為主體構成的學術權力

高校從成立之初就被公認為是“為探索真理而建立的一塊自由地”、“創造知識的加工廠”。《高等學校學術委員會規程》規定：“高等學校應當依法設立學術委員會，健全以學術委員會為核心的學術管理體系與組織架構;并以學術委員會作為校內最高學術機構，統籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權。”[7]高校的學術權力主要表現為學者、專家、教授憑借個人或者團隊在專業領域的學術水平和學術能力，以及其職稱、學歷、兼職、成果、造詣等學術成就，對學校內部的有關學術活動和學術事務進行研究、討論、表決的學術事務管理活動。高校通過設立學術委員會等相關學術組織來行使教學、科研、職稱評定、學位授予等有關學術權力，以此保障學校學術民主、學術自由和教授治學等各項學術活動的順利實施。

（四） 以教職工和學生為重要組成的民主權力

“在高校里，普通教師和學生是最主要的權利主體，他們分別通過組成教職工代表大會和學生代表大會的集體組織形式來表達他們的權利訴求，從而起到制約權力的效果。”[8]根據《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國教師法》等有關法律法規，以教師和學生為組成的民主團體或組織在其職責范圍內具有一定法律所賦予的民主權力，在學校民主管理過程中發揮著積極作用。例如，學校工會、共青團作為學校黨委領導下的群團組織，按照有關法律和章程開展相關工作，參與學校日常管理和監督。其中，工會作為教職員工自愿加入的群眾性組織，始終以服務教師、維護教師權益為重點，開展了大量卓有成效的工作;共青團組織在聯系青年、服務青年、維護青年權益、開展學生活動等方面也發揮了積極的作用。學校有關民主黨派按照各自章程和有關制度規定，履行相應義務，行使相應權利，為學校建設發展建言獻策。此外，教職工代表大會、學生代表大會等都是參與學校民主管理和民主監督的重要組織形式，以制定規則、召開大會、征集議案等多種方式開展工作，參與學校管理與監督。

二、 當前高校權力運行制約和監督過程中存在的主要問題

近年來，隨著全面從嚴治黨力度的不斷加大，高校黨員干部違紀違法問題頻出，引起社會的廣泛關注，不僅影響學校聲譽，破壞學校育人環境，而且阻礙教育事業發展，有損黨的形象。產生權力腐敗問題的原因很多，歸根結底主要是高校內部權力運行制約和監督機制不夠健全，集中體現在意識性問題、制度性問題和操作性問題三個方面。

（一） 受傳統觀念影響，產生對權力運行制約和監督的主體意識不夠

長期以來，受封建傳統思想的影響和束縛，特別是由于封建家長制的存在，人們對權力運行制約和監督的主體意識淡薄，這是直接導致高校內部權力運行制約和監督方面存在諸多問題的主觀因素和思想源流。一方面，高校部分領導干部缺乏正確的權力觀，官本位思想較重，“以官為貴、以官為尊”的價值觀念在一些干部的頭腦中或多或少地存在，在這種價值觀念的誤導下，他們把黨和人民賦予的權力當做行使特權的資本，不愿意被各種規章制度的條條框框所約束，也不習慣接受人民群眾的監督。另一方面，師生員工和社會公眾的權利意識和監督意識不強，缺乏主動監督和民主參與的自覺性，不想監督、不敢監督、不會監督的現象普遍存在，對法律所賦予的知情、參與、表達和監督等權利運用不夠充分有效，間接地為權力運行失范提供了便利和可能。

（二） 制度體系存在缺陷，導致對權力運行制約和監督的有效合力不足

制度管根本、管長遠，一旦制度體系出現問題，必然導致對權力運行的有效制約性不足，對權力監督的整體功能性不強。高校內部權力涉及組織建設、人才培養、教學實踐、科學研究、財務管理、基礎建設、后勤保障等各個方面，在制度建設方面，盡管高校制定出臺了大量規范性文件，但相對于組織機構健全、日常事務繁雜、人員規模龐大的高校而言，制度缺位、制度建設滯后的現象普遍存在，對權力運行制約和監督的約束性仍顯不足，甚至一定程度上存在政策漏洞或沖突。與此同時，學校制度體系的整體性和協調性不夠完善，校級各職能部門之間、校級部門與各二級單位之間的制度約束沒有形成有效銜接，各自為營，各搞一套，加之制度執行不到位，有章不循、有令不行或者打制度擦邊球的現象時有發生，使權力運行制約和監督的有效性大打折扣。

（三） 權力相對集中，造成對權力運行制約和監督的現實操作性不強

“不受制約的權力，必然導致不受節制的墮落。”當權力過于集中時，就必然會產生權力運行制約和監督無法受到相應約束，而不受約束的權力又會進一步擴大集中化傾向，長此以往將形成“集中—偏離—再集中—再偏離”的惡性循環。受歷史因素和現實體制等諸多因素限制，高校內部權力在運行過程中表現出相對集權的狀況，以黨委為領導核心的政治權力和以校長為法定代表的行政權力處于權力系統的核心位置，自由裁量空間和話語權較大，難以形成有效制約和監督，而對權力運行制約和監督很大程度上體現為對“一把手”權力行使的制約和監督。反之，在集權壓力束縛下，以專家學者為主體構成的學術權力和以師生為重要組成的民主權力相對比較弱化，學術自由無法充分發揮，民主監督難以完全實現，存在較大廉政風險，也容易造成權力的失衡甚至失控。與之相類似的，“我國高校內部的教代會制度和民主評議干部等無法對行政領導起到實質性制衡作用，這就決定了校內廣大師生對行政領導幾乎沒有制約作用。”[9]

三、 高校全面構建權力運行制約和監督機制的優化路徑

高校進一步健全完善權力運行制約和監督機制，必須圍繞政治權力、行政權力、學術權力和民主權力而建立決策權、執行權、監督權之間，以及學校、院系兩級組織的權力之間既相互監督制約又協調有序運行的結構體系，努力構筑權力運行制約和監督的自律、防范、懲戒、預警、保障機制，確保高校內部各種權力在職責范圍內規范運行。

（一） 強化理想信念教育，構建權力運行制約和監督的自律機制

學校黨員干部必須不忘初心使命，牢記入黨誓言，不斷強化理想信念和宗旨意識，筑牢思想基礎，補好精神之“鈣”。一是要加強理論學習，進一步筑牢思想理論基礎。高校要通過多種方式組織黨員干部認真學習馬列主義思想精髓以及毛澤東思想、鄧小平理論等重要科學論述，特別在當前時期要深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，不斷深化對黨的理論成果和創新實踐的學習、理解和把握，自覺用科學理論來武裝頭腦，切實做到真學、真懂、真信。二是要認真踐行群眾路線，在實踐中不斷強化理想信念。群眾路線是黨的根本路線，是黨執政的生命線。高校黨員干部要將所學理論運用于工作實踐當中，把個人理想融入到黨和國家事業中，融入到中國夢的奮斗中，堅持把群眾擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量工作好壞的根本標準，經常深入基層、深入學生、深入課堂，與教師和學生交流談心，傾聽師生所想，解決師生所需，不斷增進群眾感情。三是要培育良好家風，繼承和發揚中華傳統美德。“積善之家，必有余慶;積不善之家，必有余殃。”高校黨員干部肩負著教書育人的神圣使命，不僅要在傳道授業解惑方面“學為人師”，更要在修身齊家治國方面“行為世范”，積極培育良好家風，對家人和身邊人嚴格教育、嚴格管理、嚴格監督，使家庭、家教、家風成為抵御權力腐敗的“防火墻”。

（二） 完善規章制度建設，構建權力運行制約和監督的防范機制

“制度制約是指事先設定權力運行的規則，并使之不可違反和規避，從而通過制度來規范權力的運行，用以達到對權力進行約束與控制的一種制約權力的模式。”[10]高校只有建立一整套科學完備的規章制度，才能從根本上防止權力運行中制約不強和監督不力的問題出現。在“扎緊制度籠子”方面：一是優化決策性制度建設，健全完善“三重一大”決策制度的相關配套制度，包括學校章程、黨委及行政決策議事規則以及請示報告、責任追究等重要決策事項的制度規定。二是細化操作性制度建設，加強制度的實際操作性設計，特別針對干部選拔任用、招生考試錄取、資金管理使用、物資采購招標、工程建設維修等“人財物”資源密集、權力集中、廉潔風險高的重點領域，以及人員分工、崗位職責等重要事項的程序性、操作性管理制度建設。三是強化監督性制度建設，主要包括談話提醒、約談函詢、黨風廉潔意見回復等黨內監督制度，黨務政務公開制度、信息通報制度、個人事項報告制度等信息公開制度，以及教代會、學代會等民主管理制度，以監督促進權力規范運行。在制度統籌協調方面，應當特別注重制度之間的系統性和協同性，確保上位制度與下位制度的承接連貫，以及制度與制度間的融合貫通。例如科研管理工作，既涉及科研管理部門出臺的政策性和業務性制度，也涉及財務管理部門制定的經費管理使用方面的制度，還涉及招標采購、資產管理、成果轉化等方面的規定，這就要求不同制度之間必須協調一致，在科研項目申報、經費預算、費用支出、成本核算、資產管理等各個環節加強統籌協調，形成權力運行制約和監督的完整鏈條。在推進制度落實方面，首先要加強宣傳，提高制度的知曉度和影響力，利用校園網、廣播臺、電視臺、校報等多種媒體有針對性地開展宣傳教育，為制度執行營造濃厚氛圍。其次要搭建落實制度的有效載體和平臺，合理制定執行和考核標準，定期開展檢查和階段性情況通報，通過多種載體確保制度能夠落地生根。此外，制度制定是否科學，制度執行是否到位，需要通過評價和反饋予以調整和優化。從制度動議、起草，到制度出臺、修訂直至廢止，各個階段都應根據實際需要，通過召開師生座談會、基層走訪調研、專家研討論證等方式廣泛收集信息，及時掌握制度在制定和執行過程中存在的問題，充分聽取師生意見建議，防止制度脫離實際，成為空中樓閣。

（三） 堅持抓早抓小，構建權力運行制約和監督的預警機制

構建權力運行制約和監督的預警機制，關鍵是圍繞權力授予、權力行使和權力運行結果的全過程進行預防和控制。高校內部的權力授予主要體現在干部選拔任用環節。因此，在干部選拔任用過程中，要牢牢堅持德才兼備、以德為先的用人標準，建立健全公開選拔、競爭上崗等競爭性選拔方式，擴大干部工作信息公開，確保推薦、考察、醞釀、提名等各個環節的科學性和有效性。在干部評價考核方面，要嚴格執行“領導干部能上能下”有關制度規定，進一步健全考核評價體系，細化量化各項考核標準，探索建立領導干部任職試用期制度，特別要注重政治考察、群眾評價和工作實績。此外，還要加大責任追究力度，對在干部選拔任用工作中存在的民主集中制執行不到位、不按規定程序選用等情形，應嚴肅追究有關單位和人員的責任，堅決懲處和遏制選人用人上的不正之風和違規違紀問題。高校加強內部權力運行的制約和監督，要緊盯“關鍵少數”和關鍵領域，緊緊抓住權力在行使過程中容易滋生腐敗的重要環節，強化廉潔風險預警，及時發現和糾正權力行使過程中出現的各種問題，最大程度地壓縮以權謀私、權力尋租的生存空間。嚴把招生錄取、基建維修、財務管理、校辦企業、科研項目管理和經費使用、物資采購和招投標等重要關口，突出對管人管錢管物、權力集中、廉潔風險高的重點領域和重要事項進行風險防控，通過開展自查、抽查、檢查、明察暗訪等多種方式進行全過程監督。對于在權力運行過程中發現的不遵守紀律要求、不講求規矩約束、不符合工作規范等行為，及時予以糾正和調整，以達到抓早抓小、治病救人的目的。同時，要強化對權力運行結果的反饋和運用，防止權力運行中出現虎頭蛇尾或有始無終現象，甚至產生腐敗問題，同時將權力運行結果與干部選拔任用、評價考核、績效獎勵等工作相結合，推動形成多元化、動態化的干部監督管理體系。

（四） 加大執紀問責力度，構建權力運行制約和監督的懲戒機制

從加強高校內部治理的實踐來看，建立科學的權力運行制約和監督機制，其中一項重要的內容就是要加大執紀問責力度，堅持有腐必懲、失責必究。一方面，要擴大問題線索來源。充分發揮紀檢監察信訪主渠道作用，通過來信、來訪、電話、網絡等信訪舉報平臺，以及明察暗訪、座談調研、檢查考核等監督方式，多渠道收集反映領導干部的問題線索，重點圍繞違反政治紀律和政治規矩、組織紀律、工作紀律等黨的紀律以及有關管理工作規定的問題。強化信息共享，有效發揮校內派駐、巡察以及黨風廉政建設和反腐敗協調小組的作用，注重從日常派駐中發現問題，強化校內巡察的“問題導向”，加強學校紀檢監察、組織、人事、財務、審計等有關職能部門之間的溝通協調，搭建信息交流共享平臺，進一步擴大線索來源和范圍。另一方面，要嚴肅查處違規違紀案件。高校紀檢監察部門要進一步聚焦主責主業，加大紀律審查工作力度，重點查處黨員干部違反政治紀律和政治規矩、違反師德師風行為、損害師生切身利益以及在扶貧領域發生的各類違規違紀案件，堅持發現一起就嚴肅查處一起，既嚴肅查處當事人員的直接責任和有關黨組織的主體責任，又嚴肅查處領導責任、監督責任，通過嚴肅追責問責倒逼責任落實和日常規范化管理，用紀律的強大震懾來有效制約和監督權力運行。

（五） 深化權力陽光運行，構建權力運行制約和監督的保障機制

“堅持公開原則的確定性與公開步驟的漸進性相結合、公開內容的真實性與公開形式的多樣性相結合，公開信息的及時性與公開方式的先進性相結合。”[11]加強對權力運行制約和監督，必須從監督意識、監督渠道和監督資源等方面著手，積極構建科學有效的保障機制，讓權力在陽光下更加公開透明的運行。每一位師生員工都是學校的主人，都具有法律所賦予的知情權、參與權、表達權和監督權，教師和學生要深刻認識群眾監督在權力運行中所發揮的重要作用，努力提高監督意識，主動參與到學校教學、科研、管理以及社會服務等工作當中，監督各類權力的行使，為權力行使營造良好的群眾氛圍。在暢通監督渠道方面，學校要進一步完善監督舉報平臺，在暢通信訪信箱、來訪接待窗口、監督熱線等傳統監督渠道的同時，充分發揮校園媒體和網絡新媒體在監督中的積極作用，利用信息技術拓展監督網站、電子郵箱、手機APP、微信公眾號、微博平臺等監督途徑，努力讓群眾方便、敢于、樂于監督。此外，還要結合校領導信訪接待、基層調研檢查、督導員督查以及校內派駐、巡察等工作，延伸監督觸角，使監督渠道更加暢通、監督范圍更加廣泛、監督效果更加顯著。“監督總體上包括黨內監督、民主監督、法律監督和輿論監督在內的多主體、多方式監督。”[12]加強對學校權力運行的制約和監督，需要整合各方面資源進行全面監督。既要發揮在職教職工和在校學生的作用，還要充分調動離退休老同志和畢業學生的監督熱情，主動創造條件讓他們繼續關注和關心學校發展。不僅要強化學校紀檢部門專責監督、黨的基層組織日常監督、黨員民主監督等黨內監督，督促學校相應職能部門切實擔負起監管職責，運用好財務監管、審計監督等校內監督成果，還要積極整合社會各種監督力量，多管齊下，多措并舉，構建立體化的“大監督”工作格局。

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（責任編輯 王婷婷）

Research on Establishing Scientific Restriction and Supervision"Mechanism for Power Operation in Colleges and Universities

YAN Yan1， LI Jin-hong2

（1.Supervision Division of Discipline Inspection Commission，WUT，Wuhan 430070，Hubei，China;2.School of Marxism，WUT，Wuhan 430070，Hubei，China）

Abstract：The historical events in the past have proved that it is impossible to create a democratic and civilized social environment without restriction and supervision on the powers.Once power was operated without effective restriction and supervision，it would inevitably lead to corruption and even breakdown of a country.Under the current anti-corruption situation all over the country，establishing scientific restriction and supervision mechanism for power operation in colleges and universities should focus on restricting and standardizing political power，administrative power，academic power as well as democratic power.With the attempt to ensure that various powers within a university are regulated and orderly operated within their scope of responsibility，the mechanism should firmly grasp the vital parts of the power restriction and supervision，and actively construct the self-discipline，prevention，punishment，precaution and guarantee mechanisms.

Key words：university; power operation; restriction; supervision; mechanism