構建和實施房地產市場平穩健康發展長效機制

張道航

[摘 要]房地產市場既是消費市場，也是資本市場甚至會成為投機炒作市場。由投機炒作引發的房地產市場過熱和房價過快上漲，不僅傷害民生也帶來經濟乃至社會風險。構建和實施房地產市場平穩健康發展長效機制，是防范和化解房地產風險的先手棋，也是確保房地產業可持續發展的戰略之舉。構建和實施房地產市場平穩健康發展長效機制，必須堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，必須建立穩定合理的房價形成機制，必須統籌房地產與經濟社會協調發展。

[關鍵詞]房地產;市場;發展;長效機制

2019年新年伊始，習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開幕式上，就防范化解政治、意識形態、經濟、科技、社會、外部環境、黨的建設等領域重大風險作出深刻分析并提出明確要求，在談到防范經濟風險和保證經濟安全時總書記強調，“要穩妥實施房地產市場平穩健康發展長效機制方案”[1]。近年來，過熱的房地產市場和過快上漲的房價，不僅讓民生難堪重負，也帶來國家經濟和社會安定的風險。構建和實施房地產市場平穩健康發展長效機制，既是控制、防范和釋放房地產風險的先手棋，也是防止發生“黑天鵝”、“灰犀?！笔录挠袦蕚渲畱?，更是保證房地產業長遠發展的戰略之舉。

一、堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位

產業定位，不僅是對某一產業在市場上乃至經濟社會發展中所處地位的總體評價，同時也直接決定著產業的發展方向以及是否收到政策的支持或限制。上世紀90年代，房地產業在我國被視為“支柱產業”，但正式作為產業定位確定下來并見諸于文件，則是在2003年。2003年的國務院18號文件提出：“房地產業關聯度高，帶動力強，已經成為國民經濟的支柱產業”[2]。然而，也就是在2003年以后，房價便出現了快速攀升，2004和2005年全國住宅價格分別上漲18.7%和12.6%。

縱觀房地產被確立為“支柱產業”以來的政策變化和市場走勢，可以得出這樣幾個基本結論：一是盡管2003年的國務院18號文件確立了房地產的“支柱產業”地位，但在實踐中卻并未貫徹始終，從個別時期出臺的政策看，似乎又更側重于“民生”定位。如2007年的國務院24號文件，第一句話就強調：“住房問題是重要的民生問題”。二是凡是強調房地產“支柱產業”地位時，市場就會火爆起來，房價也會出現上漲或反彈;凡是強調房地產的民生性質時，市場便會出現觀望，房價上漲也會趨緩甚至微幅下調;與之相應，房價調控也在“調控-觀望-上漲”中輪回。三是由于總體上和大部分時間里都是強調房地產的“支柱產業”地位，而房子又似乎主要不是用來“住”的，反倒成了用來“炒”的，因此，不僅總體上房地產呈現著非理性繁榮，房價也在大部分時間里處于過快上漲之中。

當然，房地產業的非理性繁榮和房價的過快上漲，不能完全歸咎于“支柱產業”的定位。但不可否認的是，這一定位必然會讓房地產業得到多方面政策支持，為加快產業發展和市場繁榮帶來諸多有利條件，而對于任何一個過快發展和過度繁榮的市場，若想讓其回歸理性并讓產品價格平穩下來，幾乎都是不大可能的。因此，“支柱產業”的定位實際上間接地將房地產推向了非理性繁榮，并導致了房價過快上漲。而房價的過快上漲，一方面讓越來越多的中低收入人群買不起房子，另一方面又進一步推動著非理性擴張和房地產泡沫的積聚，從而使得房地產業發展不僅與民生漸行漸遠，甚至給國民經濟帶來隱患，并可能讓整個社會都陷入災難之中。

必須看到，住房作為一種特殊商品不僅可以用來滿足人們的居住需要，也可以作為投資甚至投機對象。隨著市場經濟的發展，由“物的有用性”所衍生的房地產的“資本屬性”也在不斷地得以滋長，[3]人們不僅可以將其作為財產抵押物從而取得信貸資金，甚至可以在市場上進行投機炒作賺取收益。這說明，市場經濟條件下的房地產除了與民生相關也與資本相連，除了可以用來“住”也可能用來“炒”，而且房地產的資本屬性借助于金融工具的杠桿作用，甚至可能推動衍生資本、虛擬資本的膨脹，并對宏觀經濟的周期波動帶來負面影響。

正是基于房地產的這種屬性，習近平總書記在黨的十九大報告中強調：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位?！盵4]這一定位，就是要讓房地產市場不再成為投機炒作的市場，而是住房消費的市場，不再是資本積累及賺錢工具，而是實現“住有所居”目標的物質保障。從世界各國房地產發展的經驗和教訓看，放縱房地產的“資本屬性”，并讓房地產市場衍生為資本投資或投機炒作市場的，國家或地區易出現經濟風險，如美國、日本等。上世紀80年代末日本遭遇的“平成恐慌”，以及在2008年引發了國際金融危機的美國“次貸危機”，無不同房地產的炒作有著直接關系，瘋狂的房地產炒作和大肆的市場投機是導致恐慌和危機的淵藪。

就世界現有經濟模式而言，還沒有哪一種模式的成功是靠房地產來撬動的。因為房地產不具有引領經濟整體向上的創新力，迄今為止人類也沒有發生過類似于互聯網革命式的“住宅革命”，能將住宅領域的效率提升并推進至每個領域。相反，當房價達到瘋狂之巔時，往往意味著這種模式的失敗[5]。尤其是我們當今所處的時代，與資本主義工業化初期乃至上世紀的狀況都大不相同。面對世界經濟科技發展的新趨勢，以及現代化進程中已經出現和可能遇到的問題，應將高科技、文化、教育等“智慧產業”作為國民經濟發展的主導乃至支柱產業，至于房地產業則應歸位于“是用來住的、不是用來炒的”定位。其實，無論就國計還是民生而論，一個定位于“住”而不是“炒”的房地產業對于中國都至關重要。說它是“支柱產業”也不為過，但不是作為拉動GDP和虛擬炒作的“支柱產業”，而是以保障和改善民生為宗旨、以完善住房保障為重要內容、以實現住有所居為目標的“民生型支柱產業”。

二、建立穩定合理的房價形成機制

一個立足于“住”而不是“炒”的房地產業，必須讓市場上的房價包括銷售價格和租賃價格保持在相對平穩和大多數人可以承受的水平，不能實現這一目標，構建和實施房地產市場平穩健康發展長效機制也就無從談起。但實現這樣的目標不能完全依靠市場的自發調節，必須通過政府的監管和調控，維護市場秩序，調節供求關系，處罰暴利行為，才能構建起穩定合理的房價形成機制。當然，政府對房地產的監管和調控并不僅僅限于房價，也包括房屋建設質量以及住房供應結構等，但房價是核心。否則，即使住房建設質量再好，供給結構再合理，可是房價被炒得絕大多數人買不起、租不起，那也還是沒能達到監管和調控目的。因此，建立穩定合理的房價形成機制，是構建和實施房地產市場平穩健康發展長效機制的重要基礎。

什么樣的價格才算“合理”房價？消費者和開發商會各執一詞。從國外經驗看，合理的房價一般應是房屋開發的全部成本再加上5-10%的開發利潤。目前我國房地產開發的利潤大都超出這個水平，但是開發商們的暴利行為很難得到處罰。這首先是因為房地產的開發成本極不透明，不能界定成本當然也就無法確定開發商是否存在暴利，更無法對其進行處罰了。房價的成本核算確是一項復雜工程，但并非不可為。2008年底，山東省臨沂市就在中心城區選定了7個地塊，經詳細測算后發布了《關于公布臨沂中心城區高層商品房開發成本的公告》。2005年7月，福州市物價局也曾向社會發布過當地住宅成本清單，但由于來自有關方面的壓力，當年11月就宣布不再向社會發布[6]。可見，弄清房地產開發成本并非不可為。

我國《統計法》賦予了統計部門對各行業的經濟數據進行普查和統計職能，其中就包括行業利潤;《價格法》也規定，物價部門具有測算并發布自主定價商品的社會平均成本的職能。因此，政府部門應本著對百姓和經濟社會發展負責的精神，依法公布住房建設成本。在此基礎上，國家還應盡快出臺反暴利的相關法規，對那些超出利潤控制標準及獲取暴利的開發商施以應有的處罰。例如，德國法律規定：房價、房租超高乃至暴利者要承擔刑事責任;如果地產商制訂的房價超過“合理房價”的20%則為“超高房價”，根據德國《經濟犯罪法》就已經構成了違法行為;如果地產商制訂的房價超過50%則為“房價暴利”，這已經觸犯《刑法》構成犯罪，出售者將受到更高罰款，甚至最高被判處三年徒刑[7]。從國外經驗看，嚴格的房價監管和處罰制度，是建立穩定合理房價形成機制必不可少的重要條件，包括房屋租賃價格也同樣如此。因此，應加快相關法規建設，對那些在房地產市場上獲取超高利潤和暴利者依法施以應有處罰。

如果此前的房地產調控主要是針對房價“大起”，而今后也還要有意識地將防范房價“大落”納入調控視野和政策儲備，并著重防范房地產市場異常波動和引發金融體系共振。就房地產的炒作而言，既寄望于房價的“大起”，也期盼著房價的“大落”，正是在這種大起大落中才能為其提供炒作空間。為此，必須保持貨幣政策松緊適度，避免房地產市場融資環境過度寬松或過度緊縮，引發市場大幅波動。房地產問題的本質是金融，無論是開發商建房還是購房者買房，都離不開金融支持。建立穩定合理的房價形成機制，必須有相對穩定的金融政策支持，尤其在當前世界經濟動蕩和不確定性增加、國內經濟特別是城鄉居民收入也會進入一個變化較大和增長預期不確定的時期，保持融資成本的長期穩定和可控，是降低房地產金融系統性風險的重要舉措。房子能炒起來，最大的支撐是金融杠桿，這是炒房問題的總根源，因此中央政府必須做好防止貨幣流動性泛濫的管制，做到分類去杠桿。除了金融手段，財政政策也是政府對房地產市場實施調控的重要手段，特別是通過財政手段對低收入困難人群施以住房保障，既是財政調節和分配社會資源的重要體現，也是建立穩定合理的房價形成機制不可缺少的條件。

過去十數年房價之所以堅挺向上，還在于土地成為中國經濟舊增長模式的一個核心環節，這決不單是土地財政這么簡單，更重要的是土地資本化與城市化、工業化息息相關，而房子又不可避免地成為整個交易的最終買單者。土地供應量、土地結構以及土地空間布局等，不僅影響房地產市場價格，也決定著城市的生態環境和發展走向。良好的土地供給，能夠與城市發展方向、環境發展目標相適應，與公共基礎設施用地的供應相契合，并能進一步優化和提升城市功能，促進房地產市場協調發展和房地產整體價值的提升。因此，必須按照中央關于嚴格土地管理的規定，認真研究和用好土地政策。要在做好城市總體規劃的基礎上，根據城市功能分區，合理分布房地產產品，防止某些區域房地產市場供過于求，土地閑置;而另一些區域房地產市場供不應求，導致房屋價格畸高等現象。要根據房地產市場行情制定土地供應計劃，把握好向房地產市場投放土地的節奏，并將計劃供應的土地定時、定點、定位，形成以土地的供給來引導和制約需求的新機制。中央對地方政府要有相應的約束，不能人為控制土地出讓造成稀缺，制造地王。建立土地價格監測體系，為政府進行土地供給決策提供依據，防止房地產市場價格出現大幅震蕩，促進房地產發展持續向好。

穩定合理的房價形成機制既包括一級市場，也包括二級市場乃至住房租賃市場。從我國近年的房價波動看，二級市場上的投機炒作同樣是導致房價過快上漲的重要因素，而且二級市場的房價上漲往往又會進一步推動一級市場上的房價上漲。遏制二級市場上的房價炒作，既可以像一級市場那樣收緊房貸，也可以輔之以稅收政策。譬如德國，不僅對房價、房租超高以及暴利者施以嚴厲處罰，同時又利用稅收政策來遏制房地產投機。德國稅法規定，用于出售的房地產首先要繳納1-1.5%的不動產稅，房屋買賣還要再交3.5%的交易稅，而對于自有自住的住宅則不需要繳納不動產稅，只繳納宅基地的土地稅[8]。按照黨的十八屆三中全會關于“加快房地產稅立法并適時推進改革”的精神，不僅要對房地產的交易環節予以征稅，而且應適時出臺持有環節的稅收，并對自住、投資、投機性質的住房需求實行有差別的稅收政策，從而遏制房地產投機炒作和促進房價趨于合理穩定。從國外經驗看，征收房地產稅或物業稅，不僅可以使政府尤其是地方政府獲得穩定的財政收入，從根本上扭轉地方的土地財政，并可以對穩定和調控房價起到積極作用。例如，韓國政府為了抑制房價在短期內的過快上漲，曾將財產稅和綜合土地稅提到驚人的30%，從而對市場上的短期炒作起到了有效的扼制。

三、統籌房地產與經濟社會協調發展

“發展才是硬道理”[9];“把發展作為黨執政興國的第一要務”[10];“科學發展觀，第一要義是發展”[11];“必須堅持以發展為第一要務，不斷增強我國綜合國力”[12]，從鄧小平理論、“三個代表”、科學發展觀到習近平新時代中國特色社會主義思想，都從不同角度、以不同的表達方式反復強調了發展的重要性。房地產的關鍵在于發展，構建和實施房地產市場平穩健康發展長效機制必須堅持以發展為第一要務，只有發展才能解決好百姓“住”的問題，才能不斷增強人民的獲得感、幸福感、安全感。

但是，發展又必須堅持統籌兼顧的根本方法，解決好發展中出現的不平衡和不充分問題，實現房地產與經濟社會的協同發展和協調發展，否則不僅不會有好的經濟和社會效益，也不會有較快的發展速度。其實，堅持房子是住的、不是炒的定位，就是要將房地產納入到經濟社會一體化發展格局之中，使之適應人民日益增長的美好生活需，并與經濟社會發展相互協調，形成一種和諧共振效應。即房地產業不僅要對經濟社會發展起促進作用，同時其自身也可以得到外部環境的支持，從而實現平穩健康和可持續的發展，而不是將房地產作為追求經濟增長和增加GDP的工具，以房地產的超前片面發展拉動經濟增長。前些年，有的城市在政府的深度干預下，大力發展“推土機經濟”和“拆遷經濟”，曾經風光一時，可如今這種模式留下的種種問題，足以讓人們認識到它的失敗性。統籌房地產與經濟社會協調發展，就是要在總結以往經驗教訓的基礎上，按照新發展理念的要求，制定相應的產業發展和調控政策，促進發展模式的創新和發展質量的提高，從而扭轉以往房地產業發展過程中出現的某些不協調現象，實現經濟社會的和諧發展和可持續發展，而不是一味盲目地在房地產開發上大做文章。

第一，統籌房地產與經濟社會協調發展，必須進一步完善市場體制，形成規范有序的房地產市場運行機制。市場經濟是我國房地產業從孕育到成長壯大的體制基礎，房地產業的未來發展同樣要依循市場經濟軌道，以市場經濟為產業發展基礎并與市場經濟協調共進。但由于住房商品化、貨幣化、市場化改革以來，房價一路走高，致使有人認為房地產的市場化發展不利于民生，也會給經濟發展帶來風險隱患。其實，近年來房價的過快上漲恰恰是由于中國房地產市場不成熟所致，不僅是房地產價格的形成，包括土地交易、資金供給等環節都會受到非市場因素的干擾，正是由于這些非市場因素的干擾，才造成了房地產市場的失序現象，并引起了房地產炒作之風興起和房價過快上漲。因此，進一步完善市場體制，排除非市場因素干擾，健全交易規則，理順政府與市場的關系，這些恰恰都是新時代實現房地產平穩健康發展所面臨的重大任務。

第二，統籌房地產與經濟社會協調發展，必須把握好城鎮化發展趨勢及其節奏，使房地產業發展與城鎮化進程相得益彰，使房價走勢與城鎮化步伐相適應。城鎮化既是中國經濟發展也是中國社會進步的必然趨勢，只有實現了城鎮化目標，中國才能躋身現代化國家行列。實踐表明，我國住房需求的增長總體上是與城鎮化進程同步的，城鎮化快速成長的時期也是住房需求大量釋放的時期，未來的城鎮化進程必將給房地產業帶來機遇。同時，城鎮化又必須依托于房地產業的支撐，不僅城鎮新增人口住房問題的解決，包括由城鎮化帶來的城市規模擴大、城市結構提升、存量資源調整和城市體系完善等等，都需要房地產業為其提供強有力的發展支撐。進入新世紀以來城鎮化在中國已明顯提速，但就目前的城市房價而言，已經成為農民進城的巨大障礙，甚至會令城鎮化進程戛然而止。因此，構建和實施平穩健康的房地產發展機制，必須下決心讓房價回歸到與城鎮化發展相適應的水平。

第三，統籌房地產與經濟社會協調發展，要求房地產業發展與轉變發展方式和高質量發展相適應，把保障和改善民生作為發展方式轉變的重要抓手，抑制房地產投資投機需求，打造一個以消費為主的房地產市場。1995年，黨的十四屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》就曾明確提出兩個根本性轉變，即經濟體制從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，經濟增長方式從粗放型向集約型轉變。2017年，黨的十九大又進一步強調“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期”[13]。雖然轉變經濟增長（發展）方式的提出已二十余年，但經濟發展方式轉變滯后依然是當前經濟發展中的主要矛盾，并制約著經濟社會的協調發展。其中一個重要原因，就是在主導思想上過度強調經濟增長而忽視民生的改善。因此，必須將經濟發展方式的轉變與保障和改善民生統一起來，以保障和改善民生為重要抓手，促進經濟發展方式轉變。只有把保障和改善民生作為轉變發展方式、擴大國內需求的重要著力點，經濟發展才有持久動力，社會進步才有牢固基礎，國家才能長治久安，才能實現經濟社會的協調發展。就房地產業而言，必須立足于保障和改善民生，以保證住房的消費需求為產業發展的基礎。

第四，統籌房地產與經濟社會協調發展，要求房地產業發展必須反映時代要求，符合社會發展方向，有利于促進公平正義和推進社會和諧。隨著市場化、城鎮化水平不斷提高，房地產業的產品即“住房”逐步成為稀缺產品，房地產的所有權人則成為這種稀缺要素價格上漲的直接受益者，這正是房地產發展可能導致收入分配差距擴大這一社會問題的最直接原因。建立在市場經濟基礎上的現代社會，并不否定每個人由于能力的不同而可能帶來收入上的差異。但是，從統籌房地產與經濟社會協調發展出發，又要求房地產的擁有者必須以繳納相應的稅賦作為對資源占有和消耗的補償，擁有的房地產越多繳納的稅賦也越多，從而在保證效率的同時也有利于促進社會公平，并對房地產的投機炒作起到抑制作用。

第五，統籌房地產與經濟社會協調發展，既包括房地產供給結構與社會需求結構的相互適應，也要求房地產的供給總量與城市經濟發展總量之間的相互協調。這就需要發揮地方政府的主體責任，根據當地實際情況制定政策，不但要完善商品房銷售市場，也要發展住房租賃市場，建立租售并舉的住房制度，讓住房回歸居住功能并限制投機炒作。協調發展也不是要求房地產業一味被動地去適應經濟社會發展，同時也包括利用房地產業關聯度高、帶動性強的特征，達到減輕經濟波動的效果。例如，在經濟高漲時期，可以通過壓縮房地產業投資間接影響經濟增速;當經濟處于低谷時，也可以通過加大房地產投資刺激經濟增長。當然，這不僅需要以實現經濟社會協調發展為目標，同時又必須把握得恰到好處，否則就不會有“協調發展”。

第六，統籌房地產與經濟社會協調發展，不能理解成房地產業與經濟社會整齊劃一地均衡平推，乃至各個產業和各個區域之間的齊頭并進。事實上絕對的平衡是不存在的，尤其是在經濟全球化背景下，由于受國際經濟環境以及國內各種因素變動的影響，總是會出現不平衡和不協調。然而，通過經濟、行政、法律等各種手段予以規制和調控，使其不趨于平衡和協調，這正是宏觀調控的基本要求和所要達成的歸宿，也是構建和實施房地產市場平穩健康發展長效機制所要達成的目標。長效機制不是憑空而來的，而是從過往調控政策的經驗和教訓中不斷提煉出來的，它既是對歷史的延續，如“因城施策”等行之有效的方針政策會得以繼續，也有對未來藍圖的明畫深圖，特別是在“房子是住的、不是炒的”這一新定位下的新的體制和機制創新。

參考文獻：

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[7]黃石松.政府調控房價的國際經驗與啟示[N].光明日報，2009-07-14（10）.

[8]黃石松.政府調控房價的國際經驗與啟示[N].光明日報，2009-07-14（10）.

[9]鄧小平.鄧小平文選第三卷[M].北京：人民出版社，1993.377.

[10]江澤民.全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面[N].人民日報，2002-11-28，（1-4）.

[11]胡錦濤.高舉中國特色社會主義旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗[N].人民日報，2007-10-25，（1-4）.

[12]習近平.在慶祝改革開放40周年大會上的講話[N].人民日報，2018-12-19，（1）.

[13]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017.30.

（責任編輯：向 梅）