“頭雁”高飛“雁陣”跟隨

靈驄

當前，中國的對外開放進入了制度型開放新階段。2018年11月，中央經濟工作會議提出要推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變，這是在中央文件中首次出現“制度型開放”。2019年4月，習近平總書記在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式的發言中指出，要“加強制度性、結構性安排，促進更高水平對外開放”。在第二屆進博會上，習近平總書記指出：“中國將在關鍵環節和重要領域加快改革步伐，以國家治理體系和治理能力現代化為高水平開放、高質量發展提供制度保障。”

作為改革開放的試驗田，自貿區已經形成了一批可復制可推廣的先進經驗。自2013年9月中國（上海）自由貿易試驗區正式建立以來的短短5年間，自貿試驗區由上海拓展到了天津、福建、廣東，以及湖北、重慶、陜西、河南、江蘇等多個新區域。以開放創新為目標的中國自貿區建設，由2013年的上海自貿區“一枝獨秀”，發展到了2015年的滬、津、閩、粵四架馬車“并駕齊驅”，再到現在18家自貿區“多點開花”，自貿區的改革和復制正以加速度在中國大地上鋪展開來。

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中國的制度型開放，仍然采取了中央頂層設計與地方先行先試相結合的路徑。而自貿區就是最重要的制度型開放的“試驗田”和“測試場”，為中國全面深化改革和進一步擴大開放探索新路徑、積累新經驗。

2013年9月29日，中國第一個自貿試驗區——上海自貿區掛牌運行。上海自貿區以制度創新為核心，為制度型開放開展了一系列的先行探索工作，形成了一批可復制可推廣的制度創新成果，為全國的制度型開放打下了扎實的基礎。五年多來，上海自貿區在投資便利化、貿易便利化、金融開放與創新、政府放管服改革等領域推出了127項制度創新成果，已經在全國范圍以及其他17個自貿試驗區進行了分類復制推廣。上海自貿區探索形成了以負面清單管理為核心的投資管理制度，這是對長期以來中國實行的“正面清單+準入后國民待遇”管理模式的革命性變革。2019年3月全國人大通過《外商投資法》，自2020年1月1日起將在全國范圍內實施負面清單管理模式，取代原先的“外資三法”。不斷探索以貿易便利化為重點的貿易監管制度創新，先后推出了“批次進出、集中申報”“十檢十放”等近百項便利化措施和創新舉措;在金融改革和創新方面，推出多項金融改革開放的重要舉措，開設自由貿易賬戶，提供專門的外幣服務，目前已經有四十二家機構接入了分賬管理系統。

作為全國改革開放的前沿，廣東自由貿易試驗區承擔著“一帶一路”倡議落地、打造粵港澳深度合作示范區的重要角色。自貿試驗區在外商投資制度、貿易監管制度、金融開放制度、事中事后監管制度、自貿區法制等方面進行了一系列改革創新，取得了顯著的制度創新成效。主要包括：負面清單制度的落實;商事登記制度的改革;金融服務方面，開展支付機構跨境外匯支付業務試點，為跨境電子商務的資金結算提供支撐;在貿易便利化方面，推出了“互聯網+易通關”、“智檢口岸”和“智慧海事”等創新舉措，取得了良好的效果。

天津自由貿易試驗區以京津冀協同發展為主要戰略定位，積極嘗試京津冀一體化海關改革。貿易投資便利化方面，設立無水港，實現了京津冀跨區域“通報、通檢、通放”和“進口直通、出口直放”的一體化，通關的物流成本降低了30%以上。在京津翼協同發展方面，發起眾創聯盟、跨境電商聯盟，打造合作共享自貿成果的區域協同模式。

福建自貿試驗區定位于打造對臺合作的示范區，深化兩岸經濟合作的示范區，實行了多項創新舉措。其中，“多證合一、一照一碼”、國際貿易“單一窗口”、投資體制改革“四個一”等創新成果在全國范圍內被借鑒學習或復制推廣。同時，福建自貿試驗區調整了近50條行政法規，擴大了外商準入的范圍，外商在自貿區范圍內可以從事鹽業，可以獨資設立鋼鐵廠，可以獨資經營加油站。這些領域都是傳統的外商投資保留領域，福建自貿試驗區在這方面作出了先行探索。

河南自貿試驗區以加快建設貫通南北、連接東西的現代立體交通體系和現代物流體系，將自貿試驗區建設成為服務于“一帶一路”建設的現代綜合交通樞紐、全面改革開放試驗田和內陸開放型經濟示范區為戰略定位，圍繞完善交通物流體系、促進多式聯運發展和服務“一帶一路”建設等關鍵環節，暢通國際交通物流通道，完善國內陸空集疏網絡，開展多式聯運先行示范，擴大航空服務開放，推進內陸口岸經濟創新發展。

我國自由貿易試驗區的制度改革產生了明顯的效果，形成了一大批可復制可推廣的經驗，逐步釋放出制度紅利，在有效拉動經濟發展的同時深化了對內體制改革，主要有以下經驗：

（一）政府主導，采取從點到面的路徑推廣方式。自貿區改革以政府為主導，對自貿區內制度進行強制性安排，同時根據實踐中不同的效果，逐步推廣到其他地區。從推廣的進程來看，先在經濟發展水平較高的上海自貿區先行試驗，再沿著“一帶一路”的發展路徑，向廣東、天津、福建等自貿區推廣。這種政府主導的由點到面的推廣方式能夠最大限度降低制度改革所產生的風險和震蕩，同時由于政策限定在自貿試驗區范圍之內，風險也能夠得到有效的控制。

（二）制度創新遵循相對一致又兼顧地方特色的原則。當前，自貿區制度改革大方向上具有普適性，上海自貿區的大多數政策都推廣到其他自貿區，體現出自貿試驗區改革在總體方向上的一致性，也起到多點多處試驗的效果，在不同地區比對同一制度改革的效果。其中，擴大服務業開放的制度安排在各試驗區采納率較高，證明這項措施適合在各自貿區內復制和推廣。在一致性的基礎上，各自貿試驗區為避免同質化競爭，也有著兼顧地方特色的制度安排，以發揮不同戰略定位下自貿試驗區的輻射效果。

（三）政府對企業形成的創新型制度進行確認與推廣。以上海自貿試驗區為代表，針對自貿試驗區內企業對接政府制度改革的措施，選取其中效果較好的案例進行了確認與推廣，以進一步增強企業制度創新的效果和力度。這一措施使得政府與企業之間形成良性互動，雙方以制度的合力，共同推動自貿試驗區制度創新的進程，同時，充分發揮企業作為市場主體的示范引領作用，也是對創新企業的一種鼓勵和支持。

自貿試驗區從設立之初就肩負著明確的歷史使命：既是對內改革、對外開放的制度試驗田，也是新一輪改革開放的重要支點。隨著自貿試驗區“1+3+7+1+6”模式的成型，我國全方位開放的試點布局基本形成。在這樣的環境下，自貿試驗區未來的制度創新應重點關注如下幾個方面：

（一）加快推進開放，實現從政策型開放向制度型開放的轉變。當今互聯網的高速發展提高了獲取信息的速度。擴大的開放可以發揮一個國家的比較優勢，提高資源配置效率，帶來世界范圍內的產業創新和價值鏈整合，推動知識與人才的自由流動。環顧全球卓越城市和國際資源配置中心，無一不是制度型開放高地。下一步，自貿區應探索實現更深層次的開放，從政策型開放向系統集成的制度型開放的轉變，打通部門間的“蜂窩煤”壁壘，大力推進與投資高度便利化甚至自由化有關的稅收、市場準入、事中事后監管等制度和規則體系的建設。

（二）將制度創新的“珍珠”串成制度性公共產品的“項鏈”。制度創新帶來的制度型開放既包括加快國內的制度、規則與國際通行規則或先進標準接軌，也包括更積極地參與制定和完善國際經貿規則和國際經濟治理。在持續探索貿易與投資便利化自由化的同時，及時將經驗和措施加以總結和提煉，將制度創新的“珍珠”串成制度性公共產品的“項鏈”，為“一帶一路”建設在高標準自由貿易協定、高標準投資協議、技術標準、融資合作原則性協議等方面的政策溝通提供諸如議題、文本、標準和規則等制度性貢獻。在中國的一些優勢領域，比如跨境電商、移動支付等，有條件的自貿區應盡快總結經驗，參與制定上述優勢領域的國際經貿合作新規則或產業發展新標準，貢獻“中國智慧”，提出“中國議題”和“中國方案”。

（三）探索建設內陸地區自由貿易港，形成全方位漸進式的開放格局。自由貿易港作為當今世界開放程度最高的特殊經濟區，經歷了從航運中轉到加工制造，再到資源配置和城市聯盟升級轉型的過程。作為自由貿易試驗區的升級版本，自由貿易港與“一帶一路”相結合，將有效推動中國新一輪改革開放進程。當前，海南自由貿易港的設立顯現出自由貿易試驗區發展的新方向。下一步，還將繼續探索設立內陸地區自由貿易港和自由貿易港城市聯盟，以提升我國在國際經貿規則中的話語權，推動國際分工產業鏈中位置的前移，助力推動國內企業產業的轉型升級。

責任編輯：包詠菲