以系統性思維深化行政審批改革

徐勇

為激發市場活力，調動人民群眾創業創新的積極性，南京市集成改革試點單位——江寧區，整合優配審批資源，改進審批流程與工作機制，創新審批技術手段與服務工作制度，取得了階段性成效。2018年以來，江寧市場法人空間注冊量、項目總數量均在南京市名列前茅。

資源整合與優配。通過政府職能機構的“化學整合”與“物理整合”，打破原有行政系統職能的條線分割，將分散的行政審批事項集中在同一空間、同一系統或同一職能部門辦理，大大提高行政審批的便捷度，降低了辦理時間成本與交通成本。加強了相關條線部門的工作協同，建立“區域性聯合評價”和“聯合勘驗”等部門聯合工作機制，提高審批事項的服務效率。除此之外，吸納水、電、氣、律所、銀行、投融資企業等進入審批流程，通過政企合作優化審批過程中各類非行政許可事項的服務。

制度重構與創新。通過“簡”“合”“并”“聯”四種基本形式，對審批流程進行了大范圍的調整整合，實現了審批機制的優化。簡化審批環節，縮短審批流程，將不同環節的行政審批事項整合到“一件事情”或“一個套餐”中。對受垂管或專業分工限制無法進行“化學融合”的審批事項進行“并”和“聯”，以加快審批節奏，壓縮審批時間。此外，江寧區還通過“預審代辦”、“聯審會辦”、信用承諾制等工作機制的應用，進一步優化審批流程，提升審批效率;通過審管銜接、審管獨立、以管促審等制度創新促進審管的有效結合。

技術支撐與保障。通過政務網絡的建設與應用、審批系統的開發和智能設備的應用為審批資源的有效整合和審批流程的改革提供技術支撐和保障;通過大數據建設與信息共享方案的制定，信息資源目錄管理、政務信息資源門戶、公共服務等五大平臺的建設與應用，以及信用數據庫和職能部門數據的建設與共享，實現協同審批的高效化。

服務延伸與改進。通過服務時間的延伸，服務項目的下沉解決居民辦理不便的問題。通過事前咨詢指導、事中代辦協助和事后便捷化服務等形式的改進為群眾提供人性化的審批服務。

總體來看，江寧區在行政審批制度改革中既整合了行政資源，又積極吸納了社會力量;既通過政務流程改造和制度規范實現了政府職能機構的“物理融合”，又實現了審批機制的“化學融合”;既通過現代信息技術構筑了整體政府的運行框架，又通過服務下沉、時間延展、形式拓展提升了審批服務的品質。通過集成改革，江寧區行政審批制度正由傳統碎片式向系統性轉變，這種轉變為推進“放管服”改革，優化營商環境創造了良好的制度條件。

改革雖然取得了一定成效，但還面臨著諸多挑戰，需要從以下幾個方面進一步深化。

完善頂層設計，加強政府行政審批制度改革的領導力和協調力。行政審批制度改革尚處于改革的試點階段，各地均存在頂層設計不足、改革上下不對應，上位法修訂滯后、行政審批機構法律責任主體地位不明確等現實問題。為此，在改革取得階段性成績后，地方政府有必要進行由點到面的系統設計，以確保改革的深入推進。加快推進上下一統的審批制度改革。明確各行政審批部門的權責與改革的進度，實現改革的同步推進。加強行政審批制度改革的領導力和協調力。同時，進一步明確行政審批機構的權責，增強行政審批機構在審批制度改革中的主體地位。

增進審管結合，推動行政審批制度改革的系統化。在審管分離的基礎上做好審管結合工作是行政審批制度改革的題中之義。實踐中，有的地方由于職能部門信息歸集不夠、政府職能機構改革不到位、監管執行欠缺等問題，審管銜接還不是很理想。為此，要提高審管協同的意識和能力，通過組建專業化的審管隊伍以及審管銜接的強化培訓，提高業務人員審管銜接的意識與技能，減少審管工作中信息歸集、推送、認領與處理的疏漏或不當等問題。按照“誰審批誰監管，誰主管誰監管”的原則，進一步明確相關職能部門審批、監管的權限，及其在審管銜接中的權責。建立并完善審管銜接平臺與工作機制。通過“互聯網+監管”、信用監管、審管銜接平臺及工作機制的建設與運用，進一步促進審管結合，提高審管效率。

推進大數據建設與應用，充分發揮信息技術在審批改革中的作用。由于縱向條線數據共享平臺尚未全面構建，橫向職能部門信息系統過多、建設不充分，政府內部、政府與社會之間數據難共享、“不愿共享”和“不敢共享”等問題普遍存在，完善行政審批制度改革還需深入推進。當下，加強公共領域的大數據建設與應用顯得尤為迫切。要加快大數據的分類建設。盡快建立區域人口、資源、政務等各類數據標準，梳理各領域的存量數據，歸集標準化增量數據，做好數據的歸集、整理、存儲與管理工作。摒棄數據煙囪與孤島。以問題為導向，進一步打通關聯審批部門和監管部門之間的數據壁壘，增強政務數據、區域公共基礎數據和社會數據在審批工作中的共享與運用。進行科學的數據管理。建立完善的數據確權和管理制度，確定數據所有權歸屬，明確各職能部門在數據擁有、使用與維護中的權責，制定數據共享使用規范，確保數據真實、有效，及安全應用。

加強制度建設，實現審批工作有法可依和有章可循。加快制度建設步伐。職能機構在審批、監管、執法中的職責邊界和權力運行機制的規定還不夠完善，具體的審批制度及審管銜接、信用體系建設與應用等配套制度仍不健全，使得行政審批行為缺乏足夠的制度支撐與約束。為增強行政審批制度改革的合法性和規范性，要進一步厘清相關職能部門在審批事項中的職能邊界和權責關系，并以法律制度的形式加以確定，為改革營造良好的行政環境。要不斷完善審批流程與規范，對行政審批事項進行合理的分類，根據不同審批事項的特點和要求設計審批環節、流程和具體的操作規范，使得審批工作有章可循。要加快配套制度建設，通過審管銜接、信用監管、中介服務管理規范、審批人才引進與培育制度、審批考核等配套制度的構建與完善，保障行政審批制度改革的深入推進。

（作者單位：中共南京市委黨校）

責任編輯：李佳婧