老有所養：從“有保障”到“更完善”

省民政廳調研組

黨的十八大以來，習近平總書記就加強養老服務工作多次作出重要指示，從黨和國家基本方略層面提出實施積極應對人口老齡化、構建完善社會養老服務體系的重大戰略安排。黨的十九大報告專門把老有所養作為“七有”的重要內容，強調要構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境。

江蘇是我國最早進入老齡化社會的省份，也是人口老齡化程度較高的省份。2019年上半年，民政部在南京召開全國大城市養老服務工作會議暨全國養老服務推進會，積極推介江蘇做法。當前，為積極有效應對人口老齡化加劇與經濟發展新常態疊加的挑戰，江蘇努力找準新時代養老服務發展的定位和方向，推動全省養老服務工作邁上新臺階，為推動高質量發展走在前列、加快建設“強富美高”新江蘇作出積極貢獻。

作為社會轉型的重要標志之一，人口老齡化對經濟社會發展的影響是全局性、系統性的。江蘇于1986年進入老齡化社會，比全國早13年。妥善解決人口老齡化帶來的挑戰，不僅事關江蘇發展全局，更事關人民群眾福祉，是高水平全面建成小康社會、高質量發展走在前列、加快建設“強富美高”新江蘇的重要內容和具體體現。

推動高質量發展走在前列的必然要求。當前，江蘇60周歲以上老年人口超過1805萬，占戶籍人口的23.04%，呈現老年人口基數大、比例高、增長快的特點。人民生活高質量，核心要義在于切實解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，不斷增進民生福祉。因此，要把龐大的老年群體擺在突出位置，把加快發展養老服務作為民生工作的重中之重，切實解決好養老問題，提升民生質量、促進社會和諧。老年人口數量龐大，蘊含著巨大的消費市場，但消費潛力尚未充分釋放。積極適應老齡化社會帶來的新消費需求結構，優化產業布局，激發消費潛力，有利于培育新經濟、新業態。

破解發展不平衡不充分的現實需要。近年來，江蘇養老服務體系建設成效明顯，老年人幸福感明顯增強，但與快速增長的養老服務需求相比，養老服務能力需要進一步提升。從需求與供給來看，老年人消費需求升級態勢明顯，對物質生活好品質、精神生活高品位、社會生活深參與的需求不斷增加。從統籌發展來看，城鄉養老服務水平差距明顯，各類養老服務模式的發展還不夠平衡，居家養老的基礎性地位不凸顯，機構養老質量有待提升，醫養結合還不夠深入。從事業產業協調發展來看，社會力量參與程度還不夠高，創新型、品牌型養老服務企業還不多，老年用品的研發、生產與流通體系不成熟。

有效應對多重疊加挑戰的務實舉措。2010年至今，江蘇年均新增60周歲以上老年人口約60萬人，養老壓力短時間高強度釋放。發達國家從成年型社會到老年型社會普遍經歷50—100年，而我國只用了18年，意味著發達國家分階段逐步呈現的養老、醫療、照料問題以及老齡化條件下經濟可持續發展等問題，將在我國短時期內集中爆發，應對任務繁重艱巨。老齡化速度與經濟社會發展水平失衡。江蘇人口老齡化規模體量巨大、發展速度迅猛，與城鎮化、工業化、信息化、市場化相疊加，且“未富先老”“未備先老”態勢明顯。在經濟發展步入新常態、人均養老資源相對短缺、全社會應對老齡化準備不足的情況下，迫切需要推動養老服務業與經濟社會發展同步。家庭養老面臨困局。改革開放以來，我國家庭戶均人口呈持續下降趨勢，到2010年“六普”時僅為3.1人，江蘇更是低至2.94人，家庭養老遇到前所未有的“4—2—1”結構困局。

民生無小事，養老服務已成為被重點關注的社會問題。江蘇把做好養老服務工作作為堅持以人民為中心的發展思想、踐行新發展理念的重要舉措，作為解決群眾所需所急所盼的重要民生工程，著力補短板、強弱項、建機制、增活力、優服務、提質量，加快構建以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系。

著力優化結構，不斷健全養老服務體系。堅持以滿足老年人需求為導向，深入推進養老服務領域供給側結構性改革。結合大多數老年人在家、在社區養老的基本需求，增強居家養老的基礎作用、社區養老的依托作用。全省現有國家級居家和社區養老服務改革試點城市8個，省級居家和社區養老服務創新示范區25個，省級養老服務體系建設資金50%以上投向居家和社區養老，積極推進家庭適老化改造，初步形成“15分鐘養老服務圈”。針對失能失智老年人長期照護服務的剛性需求，發揮機構養老的支撐作用。全省共有養老機構2378家、床位41.14萬張，其中主要服務高齡和失能（失智）老年人的護理型床位有25.11萬張，占機構床位總數的61%，進一步優化了養老床位結構。著力補齊農村養老服務短板，695家農村特困供養機構升級為區域性養老服務中心，充分發揮支撐農村養老服務的骨干作用。聚焦失能失智照護、慢病管理和健康管理，強化醫養結合。堅持“養為基礎、醫是保障”，大力發展醫養結合型養老機構、老年護理院和老年康復醫院，推進醫療服務進社區、進家庭。到去年底，全省建成養老護理院246家，占全國總數近1/3;以65周歲以上老年人為重點人群的家庭醫生簽約率達到71.6%。

著力完善制度，引導和規范養老服務發展。完善政策體系。2015年在全國率先制定頒布《江蘇省養老服務條例》，先后出臺放開養老服務市場提升養老服務質量、發展老年人照顧服務等政策文件，在政府購買養老服務、推動醫養結合發展等方面明確一系列政策措施，穩定了社會預期、緩解了養老焦慮。加大資金投入。在按照國家統一部署上調退休人員養老金的同時，逐年提高特困人員供養標準;建立經濟困難失能半失能老年人養老服務補貼和護理補貼制度，建立完善尊老金制度。加強要素保障。養老服務設施建設用地納入土地利用總體規劃和年度計劃，鼓勵盤活存量土地資源，支持利用閑置土地發展養老服務。強化人才支撐。建立養老服務專業技術人員培訓激勵制度，推動高校和職業學校開設養老護理課程，9所院校開設相關專業，省市財政對取得國家養老護理員職業資格證書的人員給予一次性補貼。

著力深化改革，推動養老事業與產業統籌發展。充分發揮政府主導作用，全面放開養老服務市場，完善統一開放、競爭有序的養老服務市場體系。強化政府公共服務和兜底功能。持續擴大老年人社會福利、社會救助、社會保險覆蓋面，把特困人員供養和經濟困難的高齡失能老年人補貼等納入基本公共服務清單，推動基本養老公共服務水平進一步提升。持續深化“放管服”改革。全省統一公辦民辦養老機構補貼，內資外資養老服務項目同等待遇，大力發展養老產業，滿足多元化、多層次的養老需求。以國家養老服務業綜合改革試點為契機，大力培育創新型養老服務企業，一批國內大中型企業、外資養老機構落戶江蘇。拓展運行機制。以養老院服務質量建設專項行動為抓手，創新“養老服務+”，探索“智慧養老”。十多年前，在蘇州誕生的全國首家虛擬養老院，如今已從當年的“創新款”成為全省的“標配款”。各縣市區均建成一個以上“虛擬養老院”，通過精準對接需求和供給，打通信息不暢的“堵點”，服務老年人口超過140萬。

著力攻堅克難，全面推進大城市養老服務工作。大城市養老難是當前養老服務最集中、最迫切的問題之一。南京作為特大城市，加快構建起“五位一體”養老院發展體系。圍繞擴大有效供給，制定《養老服務設施布局規劃》，社區40%以上用房無償用于養老服務、公建配套的養老服務設施無償提供給非營利性養老機構、行政事業單位閑置用房“優先”用于養老設施。圍繞滿足多元化需求，推進醫養深度融合、開設“家庭床位”，推動養老機構專業化、標準化服務向家庭延伸;提供“喘息服務”，緩解家屬照護壓力。圍繞創新監管方式，通過智能化控制、第三方評估，守住安全底線，提高養老院服務質量。圍繞提供優質服務，通過連鎖化運營、機構等級評定，提升養老院服務水平，全市公辦機構40%以上實現公辦民營，社會化養老機構占81%，部分相對高端的養老院有效滿足個性化需求。

此外，全省其他地區養老服務業態發展也各具亮點：蘇州應用智慧服務，推出“相伴醫路”平臺，由政府采購，互聯網企業運營，滿足高齡、空巢、殘障老人看病需人陪伴的剛性需求。無錫通過制定國內首個智慧養老建設省級地方性標準《智慧養老建設規范》，對物聯感知、網絡通信、智慧應用、安全保障等八個方面提出標準化要求，為全國“互聯網+養老”標準化建設提供范本。揚州正在探索“3+”頤養示范社區模式，即通過“公園+”“醫療+”“小區+”，不斷完善社會全要素保障，促進養老服務健康良性發展。各地不斷深化養老服務體系改革創新，以多元、優質、高效、智能化的服務供給模式化解養老服務領域的“難點”“堵點”“痛點”，江蘇的養老服務體系正從“保基本”向“高標準”轉變。

民生存在于每一件小事，千萬人的小事就是一件大事。在省委、省政府堅強領導下，江蘇緊緊圍繞應對人口老齡化、完善養老服務體系、提升養老服務質量展開實踐探索，養老服務發展總體上走在全國前列，這為做好各項民生工作帶來有益啟示。

必須堅持情系百姓，把為人民謀幸福的使命牢記在心。養老問題事關群眾福祉、家庭幸福，更是事關社會和諧穩定的大問題。江蘇把養老服務作為民心工程，各級黨委政府壓緊壓實責任，職能部門齊抓共管、協同發力，建立起“政府主導、民政牽頭、部門分工負責”的養老服務推進機制。任何時候我們都要站穩人民立場，帶著責任、飽含深情為群眾辦實事、辦好事，努力增強人民群眾的獲得感和滿意度。

必須堅持問題導向，以改革創新的舉措推進工作。隨著生活水平提高，群眾對多元化、高質量的公共服務需求越來越強烈。近年來，江蘇聚焦養老服務規劃用地難、融資難、開放難、補貼難、產業發展難“五難”各個擊破，均為全國率先。民生工作涵蓋很廣，各地情況差異較大，要多從普通百姓的視角去找“痛點”，集中精力、集成政策，認真加以研究和解決。

必須堅持“繡花精神”，在細微處見功夫見質量。養老服務涉及上千萬老人，是一項艱巨復雜的系統性工作，要把細心、耐心和卓越心的“繡花精神”貫穿工作始終，在細微處見功夫、見質量、見情懷。做好民生工作，既有大處著眼又有細處著力，要及時感知群眾的操心事、煩心事、揪心事，要發揚釘釘子精神，采取有針對性的舉措，一件接著一件抓，抓一件成一件，積小勝為大勝。

必須堅持盡力而為量力而行，合力引導民生預期。包含養老服務在內的民生工作直接同百姓見面、對賬，來不得半點虛假，既要積極而為，又要量力而行，承諾了的就要兌現。針對老人“住不進、住不起、住不好”問題，我省發揮財政資金杠桿作用，實施精準補貼政策，撬動社會力量參與養老，做到困難老人“重點收住”、失能老人“按需入住”。當前，要充分考慮發展階段，將提升保障和改善民生水平建立在經濟和和財力可持續基礎上，抓住最需要關心的人群，解決群眾最急迫的事，使各項工作都做到愿望和效果相統一。

（調研組成員：沙維偉、陸敏、吳磊、葉翔宇）

責任編輯：包詠菲