北歐國(guó)家高福利的背后支撐

張春龍

社會(huì)保障是民生安全網(wǎng)、社會(huì)穩(wěn)定器，更是人民高品質(zhì)生活的重要體現(xiàn)之一。由于自然環(huán)境、歷史發(fā)展、民族文化、社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面的原因，北歐國(guó)家（瑞典、芬蘭、挪威、丹麥和冰島）的社會(huì)保障制度以“高稅收、高福利”而著稱于世，包括英美在內(nèi)的一些發(fā)達(dá)國(guó)家都甚是羨慕。透視北歐國(guó)家社會(huì)保障制度的特征及其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)基礎(chǔ)，有助于我們認(rèn)識(shí)社會(huì)保障制度建設(shè)的長(zhǎng)期性和漸進(jìn)性規(guī)律、了解一國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展機(jī)理、理解社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的關(guān)系。

社會(huì)保障作為一項(xiàng)基本的公共服務(wù)，很大程度上依靠政府的公共財(cái)政支出，而政府的財(cái)政支出依賴于良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，社會(huì)保障在一定程度上受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。與此同時(shí)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)保障制度和社會(huì)保障水平，它能起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。也就是說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要與之相適應(yīng)的社會(huì)保障水平，而與之配套的社會(huì)保障制度能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

北歐國(guó)家基本上都屬于高度發(fā)達(dá)國(guó)家。芬蘭人口僅540萬，但2017年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為2518億美元，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為4.46萬美元，該國(guó)的林業(yè)、泥炭資源豐富，已探明儲(chǔ)量約690億立方米，相當(dāng)于40億噸石油。丹麥人口520多萬，2017年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值約3248.72億美元，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值約5.52萬美元，該國(guó)的農(nóng)牧漁業(yè)及食品加工業(yè)發(fā)達(dá)，有歐洲乳酪市場(chǎng)之稱。應(yīng)該說，發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和豐富的資源成為北歐國(guó)家“高福利”的堅(jiān)強(qiáng)后盾。

北歐國(guó)家社會(huì)保障體系的建立經(jīng)歷了一個(gè)逐步發(fā)展完善的過程，許多制度的建立和完善經(jīng)歷了很長(zhǎng)的時(shí)間，比如丹麥和芬蘭的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，自19世紀(jì)晚期提出，直到20世紀(jì)30年代末才得以通過，其完善更是經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)時(shí)間的過渡。這種由自愿性向義務(wù)性過渡、自愿性與義務(wù)性相結(jié)合的做法，以及滿足基本保障和考慮社會(huì)可承受能力的原則，是一種符合實(shí)際、不超越現(xiàn)實(shí)的循序漸進(jìn)提高社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)的有效路徑。

北歐國(guó)家社會(huì)保障制度遵循“公民權(quán)利”原則，這是受到國(guó)家法律保護(hù)的。從保障對(duì)象來看，只要是本國(guó)的永久居民，在獲得社會(huì)保障方面均沒有太大差異，充分體現(xiàn)了平等性。芬蘭明確提出，每一個(gè)公民，包括國(guó)內(nèi)原有居民和滿足居住年限等要求的外來居民，都有權(quán)利享受相同的社會(huì)保障待遇。也就是說，不因種族、階級(jí)、階層、性別的不同而區(qū)別對(duì)待，高收入者、低收入者以及無收入者均被納入同樣的福利體系之中。正因?yàn)檫@樣，北歐國(guó)家的居民無論處于一種什么樣的狀態(tài)（就業(yè)或失業(yè)、有或無勞動(dòng)能力等），都能獲得良好的教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老，能夠過上比較有品質(zhì)、無后顧之憂的生活。

北歐國(guó)家高福利的“統(tǒng)一性”是由一整套社會(huì)保障制度支撐的，大到憲法、小到實(shí)施細(xì)則，基本做到了應(yīng)有盡有。憲法保障每一個(gè)公民的基本權(quán)益，而具體的法律明確每一種社會(huì)保障項(xiàng)目的目的、原則、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法。比如，丹麥從1891年頒布老年年金補(bǔ)助法開始，1892年和1898年先后建立疾病與健康保險(xiǎn)法、工傷與職業(yè)病保險(xiǎn)法，1907年、1921年和1950年又分別制定了失業(yè)保險(xiǎn)法、殘疾人年金法和家庭津貼法。1977年，丹麥頒布《社會(huì)救濟(jì)法》，才最終確立了一個(gè)較為完備的社會(huì)保障體系。

對(duì)于高福利，“高稅收”是其重要支撐。在“高福利”免除生活的后顧之憂后，北歐國(guó)家的居民普遍享有高標(biāo)準(zhǔn)的生活品質(zhì)，這成為北歐國(guó)家征收高額所得稅但仍然獲得社會(huì)廣泛認(rèn)同和支持的主要原因。根據(jù)經(jīng)合組織公布的最新數(shù)據(jù)，芬蘭、丹麥稅收收入占其GDP比例超過50%。芬蘭所得稅率從35%至60%不等。在丹麥買車，所需支付的稅費(fèi)更是高得驚人，增值稅、牌照注冊(cè)費(fèi)等稅費(fèi)加起來約相當(dāng)于汽車價(jià)格的200%。高稅收是維系北歐國(guó)家引以為豪的高福利社會(huì)的重要保障，國(guó)家的稅收體系給社會(huì)保障體系提供良好的經(jīng)費(fèi)支持。

政府公務(wù)員清廉高效，獲得了國(guó)民的高度信任，這是北歐國(guó)民支持“高稅收”的另一個(gè)重要原因。監(jiān)督世界各國(guó)腐敗行為的非政府組織“透明國(guó)際”公布2012年全球清廉指數(shù)報(bào)告，在176個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，丹麥、芬蘭同列第一，其余三國(guó)位列第四、第七、第十一。正是政府的高度廉潔使得人民相信政府，絕大部分人愿意將自己近一半的薪水以稅的形式上交。

社保基金運(yùn)作機(jī)制公開透明是北歐政府廉潔的表現(xiàn)，也是“高稅收、高福利”社會(huì)保障制度獲得支持的重要原因。一般來說，社保支出是一國(guó)最大的政府支出項(xiàng)目之一，人們對(duì)社保的滿意度及自身保障的安全感，往往與社保透明度密切相關(guān)。如果社保基金不透明、稅收又高，極易影響社會(huì)互信及相關(guān)制度、政策的執(zhí)行。一個(gè)鮮明的例子就是同樣執(zhí)行高福利制度的南歐諸國(guó)，由于制度不透明，富裕階層通過地下經(jīng)濟(jì)逃稅、通過家庭保障來養(yǎng)老的現(xiàn)象普遍，社會(huì)公眾對(duì)公共機(jī)構(gòu)的信任度很低，導(dǎo)致其福利模式基本破產(chǎn)。可見，只有政府的管理水平提高，透明度增加，加大社保基金的信息披露強(qiáng)度，公開社保基金的管理流程，社會(huì)大眾保險(xiǎn)繳費(fèi)遵從度才能有效提高，在此基礎(chǔ)上的社會(huì)保障政策才能真正有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

福利社會(huì)如何不養(yǎng)“懶漢”？雖然，政策設(shè)計(jì)者在制度建立之初就預(yù)想到這個(gè)問題，且耗費(fèi)心力地完善福利體系，但從長(zhǎng)期實(shí)踐效果來看，北歐國(guó)家的“高稅收、高福利”產(chǎn)生的消極影響仍客觀存在，不能完全避免。比如，芬蘭的失業(yè)率一直居高不下，高于很多的發(fā)達(dá)國(guó)家，這與其“高福利”在一定程度上具有“養(yǎng)懶漢”效應(yīng)是很有關(guān)聯(lián)的。其實(shí)，為了避免高福利滋生“懶人和不勞而獲者”，提高社會(huì)整體效率，芬蘭等北歐國(guó)家對(duì)社會(huì)福利制度建立的原則進(jìn)行了改革，但總體來看，由于操作難度較大而發(fā)揮效用有限。另外，“高福利”非常依賴國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在這些年經(jīng)濟(jì)較為疲軟的時(shí)候，社會(huì)保障支出也開始有一定壓縮，比如丹麥目前就要求提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件以控制數(shù)量，減少相關(guān)支出。

由此可見，社會(huì)保障支出離不開經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，有必要建立與經(jīng)濟(jì)同步的社會(huì)保障調(diào)整機(jī)制。也就是說，各項(xiàng)社會(huì)保障待遇水平的提高必須以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為條件，否則就會(huì)給財(cái)政支出造成很大壓力。研究確定社會(huì)保障待遇水平需要科學(xué)的方法，需要考慮城鎮(zhèn)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)、社會(huì)平均工資增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及財(cái)政承受能力、就業(yè)狀況等一系列因素。因此，需要建立社會(huì)保障待遇正常調(diào)節(jié)機(jī)制，通過適時(shí)調(diào)節(jié)社保待遇水平，使保障水平持續(xù)、有序、合理增長(zhǎng)。

（作者系江蘇省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所副所長(zhǎng)、研究員，江蘇省社會(huì)科學(xué)院中特中心特約研究員）

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