供給側改革背景下就業保險制度的理念和價值目標

?摘要：從失業保險到就業保險作為一種歷史性發展趨勢，部分發達國家和地區已經初步建立了就業保險法律制度，也積累了一定的實踐經驗，但是面對失業保險升級為就業保險這一法律實踐，理論研究顯得滯后，我國則無論是法律實踐層面還是理論研究層面均才剛剛起步。供給側結構性改革的深入推進為就業保險制度的構建和實踐提供了歷史性契機。就業保險建立的制度理念和價值目標是兩個核心問題，傳統的失業保險制度更為強調從個人安全轉到社會安全，重視失業保障功能，即經濟安全與生存權;而就業保險制度不僅重視社會安全，更體現為積極就業促進功能，提升失業者的就業能力，追求就業機會及社會公平，更加強調經濟安全與生存權的基礎，即社會公平與就業權。

關鍵詞：失業保險;就業保險;供給側改革;理念;價值目標

項目基金：中國法學會部級法學研究課題“供給側改革背景下就業保險法律問題研究”（CLS[2017]D155）

中圖分類號：D922.55 ???文獻標識碼：A ???文章編號：1003-854X（2019）11-0110-06

目前我國經濟發展處于轉型升級的關鍵階段，特別是供給側結構性改革，要求對各類產業進行全面轉型升級，這一定程度上會造成部分勞動者失業風險劇增，特別是勞動者面對產業的轉型升級、創新驅動，能力、技能不足或更新的壓力倍增。在這種背景下，“失業保險”的“替代”與“補償”的后發機制，已經顯現出不能適應的趨勢。轉型升級的過程也是產業此消彼長、企業優勝劣汰、人員轉崗分流的過程，失業問題、就業能力問題必然集中凸顯。在社會保險方面，全國各地都以不同形式突破了現有失業保險制度的內容，擴大了失業保險基金的給付范圍，而國家為降低企業負擔，暫時降低了失業保險費率等，這就為建立“就業保險”制度提供了契機。

一、就業保險制度建立情況概述

1. 就業保險的制度模式

發達國家和地區構建“就業保險”新制度已經成為一種不可阻擋的歷史發展趨勢。需要指出的是，建立就業保險制度的最典型標志是制定就業保險法，但是制定就業保險法不完全就等于就業保險制度本身，其僅僅是一個表現形式，是建立就業保險制度的一個標志性成果。而且，也并不是制定了就業保險法的國家和地區，其就業保險制度就比尚未制定的國家和地區更加完善。就業保險是一個制度體系，更有支撐這個制度背后的整個理論體系，兩者缺一不可。就業保險的制度模式更是多樣化的，除了就業保險法典型模式外（如日本、韓國、加拿大、我國臺灣地區等），還有失業保險法+就業促進法模式（如德國）、求職者津貼+社會救濟模式（如英國）、美國的分權模式（社會保障法、聯邦保險稅法+各州失業保險制度）等。就業保險的制度模式受各國就業政策及經濟社會發展狀況影響較深，因此各個國家的側重點與具體措施均有差異，雖然發展趨勢日趨一致，但是發展模式依然遵從各國的本土資源。

2. 就業保險制度建立的基本標志

就業保險模式，是屬于就業保險制度的外在表現形式，在這些形式的背后更重要的是就業保險制度的實質要件、理念支撐，即憑什么判斷一個國家和地區到底是否在實質上建立了就業保險制度。從發展過程與趨勢看，建立就業保險制度的基本標志主要有二：一是“為勞動者提供就業能力保障”，這無論是從立法層面還是從實際操作層面，必須得到體現，如韓國《就業保險法》第1條，我國臺灣地區“就業保險法”第1條，均有明確規定;二是以追求就業機會與社會公平為目標，積極擴大保險的覆蓋范圍，尤其是對就業能力和投保能力有困難的弱勢勞動者，政府提供兜底資助，將其納入保險，即基于為就業能力提供保障為目標，政府積極提供出資義務，為就業保險提供擔保和兜底。這兩個標志必須同時滿足，缺一不可。為勞動者化解“就業能力風險”，提供“就業能力保險”是基礎;政府為追求就業機會與社會公平，不斷擴大就業保險的覆蓋范圍，為勞動者提供積極的擔保和兜底義務是最重要的舉措之一。

3. 我國就業保險制度構建的現狀

說我國還未建立完善的就業保險制度，不是說沒有制定形式意義上的就業保險法，而是因為我國失業保險制度的指導思想和具體實踐，遠遠不符合就業保險制度的形式要件，特別是更不符合其實質要件（制度理念）。從形式上看，欲實質建立我國的就業保險制度，可以參考德國的“失業保險法+就業促進法”模式，以更為接近現有的法制現狀（我國有社會保險法、失業保險條例和就業促進法）。同時，因為我國現行失業保險制度的建立過程及現狀，明顯具有制度轉軌的痕跡和中國特色，與其說我國建立的是失業保險還不如說是“政府保險”，因為保險的管理、運行、費用的征收、監督全集中于政府一身，收保費較為積極，失業給付較為保守，而且保險的覆蓋范圍非常小且擴大的難度非常大。但是說其是“政府保險”，又名不副實，即各級政府的出資義務從立法上不夠明確、宣誓意味濃厚，實踐中又缺失具體做法，政府還遠沒有負擔起擔保和兜底責任，尤其是在出資義務方面。

二、就業保險制度的理念——從生存權到就業權

1. 就業保險的理念淵源——社會保險的理念

社會保險制度的理念主要包括“利己思想”、“社會連帶思想”及“國家干預思想”。① 利己思想主要為個人主義思想下的產物，也就是在面臨日常生活的突發狀況上，個人為了謀求己身的經濟安全，而藉由“保險”的方式來解決此一需求。簡單的保險機制乃是由被保險人預先繳交若干保費，而在事故發生之后可以取得約定的金錢補償，其由來源自于“商業保險”的風險分攤機制。這種商業保險的發展歷史可以上溯到資本主義的航海時代，保險乃是當時的商人為了因應海上貿易不可預測的風險，用以彌補財貨損失的手段。但是發展到后來，任何人或財務的擁有者，都可以藉由保險來補償天災人禍所帶來的人身或財產損失。社會保險的第二項背景思想責任則是基于“社會連帶責任”而生的，尤其是受到19世紀社會主義的影響。社會連帶理念強調一種“我為人人，人人為我”或“同舟共濟”的精神，企圖團結社會中例如勞動者等經濟弱勢群體。推行就業保險的目的也是通過保險的相關機制，讓勞動者可以盡到社會共同體成員的義務，勞動者本身也可以取得來自社會整體提供的就業保護②。至于社會保險的第三項背景則是基于國家干預背景而生的，當資本主義發展進入壟斷階段，市場經濟失靈現象時有發生，國家對市場經濟的干預變得不可或缺，在就業領域也不例外。“社會連帶思想”不能完美地解決“養懶漢”即“保險失靈”的問題，特別是消極的失業保險不利于實現充分就業與就業安全，國家對于保險的積極干預變得極為急迫，就業促進、失業預防等積極職能被賦予就業保險制度。

經濟安全（Economic Security）是社會保險的目標。社會保險中所謂的風險必須有“不確定性”，換言之，風險的發生必須是偶然的，而且事件之所以發生并非是個人主觀上所能左右的。同時，保險相關事故發生的“或然率”應是所欲一般性的，其所產生的“危險性”也具有一般性。但也由于風險有其一般性，而且危險也有一致性，以致產生了“風險管理”的概念。因此，個人可以透過一定的機制集中以及共同分擔該項風險，而“保險”就是常見的風險管理機制。③ 在此必須強調的是，藉由保險所欲管理的風險必須是一種經濟上的或者是可以轉換成經濟上的損失，故保險也就是“經濟風險的管理”。對此，有學者即認為：“所謂經濟安全，對個人而言，是不管現在或將來均較能確定滿足其基本的需要與欲望的心理的狀態與安寧的感覺。這一基本的需要與欲望就是個人對食、衣、住、醫療與其他必需品的需要。”④ 其并將經濟不安全的本質歸納為“所得的損失”、“額外的費用”、“所得的不足”以及“所得的不確定”四種面向，而社會保險就是要因應各種事故所造成的經濟不安全。另從現代人所面臨的風險來看，其種類可以約略分成個人、團體與社會風險三類。第一類的“個人風險”可能發生在個人身體或財富等方面，相關經濟安全的風險管理通常是通過個人理財以及商業保險來進行。第二類的“團體風險”則是指家庭、社團、工會等成員所要共同面對的問題，風險管理可以藉由商業保險或團體保險來因應。而最后的“社會風險”則是人們普遍不得不面對的風險。人們在經濟生活上所面臨的巨大風險，由于其風險規模已經超過了大多數的個人或團體所能承擔的極限，只能通過社會保險制度予以解決。在此同時，政府所通過與社會保險相關的法律法規，其在內容上也必須是經濟方面的問題，尤其是以財產上的損失填補為規范目的。例如醫療保險的實施并無法積極管理被保險人的身心健康，但是卻可以在其健康受損而就醫時，負擔其醫療費用;而養老保險的內容也不再管理“年老”事故，因為老化乃是必然的現象而非不確定的風險，所以退休金主要在因應被保險人年老退休之后的經濟安全所需。言外之意，則是社會保險雖然有利于促進社會安全、社會穩定乃至政治穩定，但是其表現形式必須與經濟安全緊密相關，否則就有違社會保險的初衷。

2. 就業保險的緣起——失業保險的特殊性

“失業問題”從中世紀一直到進入工業社會的期間內，主要被歸因為個人人格缺陷所致，因此國家介入并不積極。到20世紀初，才有當時的英國政府首度承認失業為社會風險的形態，將“失業”定義為一種持續性的或暫時性的“工作失能”。失業還可以分為“自愿性的”與“非自愿性的”失業兩類，其產生原因主要是社會與經濟結構的失調所致，當事人則因為失業而喪失其現有的工作收入。⑤ 在工業化的社會中，大多數人皆依賴于工作所得來維持生計，所以一旦因為景氣變動、結構性與技術性變化、季節性因素以及勞動市場上之摩擦等所導致的“失業現象”，首先即造成當事人經濟上的不安全。至于政府應對失業問題的手段大致可分成“失業保險”與“失業救助”兩項，例如德國社會法法典第3篇“勞動促進”的規范內容就包含有“工作機會的改進”與“失業的防止”兩大任務。前者主要是以提供當事人工作介紹、職業訓練與就業促進等方式來達成，后者則是透過失業保險的建立，以及其所提供的各項現金給付來防止永久性的失業。就失業勞動者而言，接受失業給付是一項權利，以配合無法延緩的花費，并維護其尊嚴，促使勞動者在失業期間有緩沖時間，來尋找符合其工作技術與經驗的職業，而避免低于他的技術與能力的工作。⑥

失業保險是整個社會安全制度中的一環，它是一種“在職”的社會保險制度，系保障在職勞動者遭遇非自愿性失業導致所得損失或中斷時，藉強制保險方式提供一定期間的最低所得保障，同時也是政府為了維護勞動市場的穩定與保障失業者的經濟生活所辦理的社會保險制度。與其他社會保險相比，失業保險具有獨特性：首先，“失業風險”具有特殊性。許多社會保險的保障對象都是以暫時或永久喪失勞動能力為主，如年老、死亡、傷病、殘疾等;提供失業保險的前提卻是失去工作機會，是對具備勞動能力但沒有實現就業的勞動者提供的經濟保障。而因喪失勞動能力失去勞動機會的情況，恰屬非失業保險保障的范圍。至于失業保險所保障失業風險的形成原因，與其他社會保險亦有所不同。其他社會保險項目中危險事故的形成，均屬自然原因，主要是身體健康的損害和工作中疏忽大意或無法預料的外界自然力的打擊所致;而失業現象，卻是一種由于社會、經濟方面的原因所致的危險事故。例如人口、勞動力市場與經濟增長的失調;產業結構的調整以及就業政策的變化等，都可能是失業的原因。其次，失業保險的目的具有多元性。失業保險以外的其他社會保險項目，多半是通過給予被保險人提供保險金，以保障這些暫時或永久喪失勞動力的勞動者之基本生活需求或醫療照顧。失業保險制度固然也免不了經濟上的暫時性輔助，但更重要的是，失業保險還負有透過相關配套措施，如職業訓練、就業服務等就業政策來協助失業者重新就業的任務。再次，失業保險啟動的前提不限于保險事故的發生。失業保險的保險事故一般是指勞動者發生失業事故，就如其他社會保險發生疾病、傷殘、死亡、退休等保險事故。這些事故是其他社會保險啟動的前提，即可以稱之為被動的社會保險制度，因其啟動是因保險事故的發生而被動應對。但是失業保險的啟動不限于勞動者失業后被動應對，啟動可以是經濟不景氣，勞動者面臨失業的風險、用人單位面臨經營困難等。失業保險可以提前介入主動應對失業風險，這是失業保險的積極促進功能。最后，失業保險制度的政策目標不僅限于經濟安全。失業保險的政策目標有二：一是要達成充分就業;二是達成經濟安全。前者是基于工作權所設定的目標，后者是為生活保障，而這兩個政策息息相關，互為表里。經濟安全是基礎，充分就業是追求，前者是社會保險制度的共性，后者是失業保險制度特殊性的基礎。

3. 從生存權到就業權——失業保險到就業保險的基礎理念

經濟安全是社會保險的目標追求，而失業保險作為特殊的“在職”保險制度，還具有其獨特的目標追求，即對“充分就業”的追求，也就是常說的失業保險制度的就業促進功能。失業保險就業促進功能的擴張是建立就業保險制度的基礎與前奏，失業保險以失業給付為手段，以保障失業者在失業期間的經濟損失為基礎，并通過職業介紹、職業培訓等手段使其盡快返回職場，重新獲得經濟收入，從而追求充分就業的目標。就業保險不僅追求經濟安全，而且追求就業崗位的穩定，特別是通過對勞動者“就業能力”提供保險，注重追求就業機會及社會的公平。從追求經濟安全、就業穩定，到追求就業機會及社會的公平，是保險理念的重大轉變及對失業保險理念的重大發展。

失業保險基本解決了勞動者因暫時失業而喪失經濟收入的后顧之憂，失業保障屬于生存權的范疇。而保障勞動者的“就業權”是實現生存權的最重要途徑，其不僅包括了就業能力的培養、維持及更新，更包括了就業機會的公平獲得，屬于就業保險制度的核心理念。就概念的范圍來說，生存權的范圍大于就業權。生存權的形成在不同的歷史階段具有不同的意義。從原始時代的人的生存完全依賴自己來維護的“叢林法則”，到文明國家剛出現后的“國家無責任時期”，發展到 “國家施恩惠時期”，到近代自由資本主義“國家有限義務時期”，再到現代社會國家將“生存權確定為基本權利的時期”，生存權被提高到維護國家穩定及社會和諧的高度。生存權一般可將其定義為“要求確保生存或生活上必要諸條件的權利”。安東尼（Anton Menger）的生存權理論即認為，社會中的成員都有權利要求分割現存的社會資源，藉以獲得維持生存所必要的物質以及勞動地位（著力空間），并進一步認為，此一權利優于任何其他個人為滿足不切實際欲望所得實施的其他作為。基于此，可構建出如下的生存權的法律概念，亦即“社會中的每一成員，為追求自我生存，得要求分配現有的社會資源及數量;而其分配有財物的分配與勞動地位的分配二種必要性。如此得以要求給予的地位，即是生存權的權利本質。”⑦ 就生存權的權利內容而言，把生存權與自由權相比較，更易理解和得其精髓。自由權，實際是一種在授權個人自治的領域必須得到過國家的保障，并使其自治權不受國家公權力侵害的權利，是要求國家公權力在全體國民的自由領域中“不作為”的權利。與此形成鮮明對照的是，生存權的目的在于保障全體公民能正常生活，以在實際社會生活中確保人的尊嚴;其主要是保護幫助生活貧困者和社會經濟上的弱者，是要求國家有所“作為”的權利。以生存權為首的各種社會權的權利主體，是指生活中的貧困者和失業者等，是存在于現實中的個別的、具體的人，即帶有具體性、個別性這樣屬性的“個人”。⑧

就業權學者亦稱之為“工作權”，其是對生存權的具體化。就工作權的形成過程而言，勞動生產關系正可反映出各個時代的社會構造。在近代市民社會產生以前，勞動生產關系的成立乃基于身份之支配與服從關系（如奴隸勞動關系、家長權威制之家族式農業生產關系等），個人毫無自由選擇的余地。發展到近代資產階級革命確立的“法的人格”、“財產私有”、“契約自由”等近代市民法秩序，打破了身份支配關系，但是此時個人的自由工作權，主要依靠個人的努力及主動爭取，失業自負，毫無保障。在現代提倡工作權時代，其概念分化成資本主義的“限定性工作權”及社會主義消滅私有制的工作權，但是它們具有共同追求，那就是通過社會保險或國家救助的模式，“使有工作意愿及能力，但是無法獲得適當的工作機會時，可要求國家提供工作機會，若無法達成時，國家需支付失業者必要之生活費用”。⑨ 工作權的權利主體應為“有工作意愿及能力，但處于失業狀態的國民”⑩。工作權的內容從國家保障的角度看，需要建立勞動基準、職業介紹、職業培訓、失業預防、失業保險、就業促進等制度。工作權作為基本的生存權，《人權宣言》第23條有規定，且其第24條全面規定了人人享有工作并且不受就業歧視的權利，以及享受社會保險的權利。此條規定是就業權的自然延伸。

生存權的內涵，包括生命的尊重、生活的延續及尊嚴。生存權的保障不應僅限于滿足生存的最低需求，也應及于對抗社會風險提供所得替代或所得維持，滿足適當生存的需要。前者經由社會扶助與社會救濟（助）加以具體體現，后者則是經由社會保險加以具體體現。 其中，失業給付與生命的延續相關。為了呈現具有人性尊嚴的生命的尊重及生活的延續，有關就業保險制度規定的各種給付，包括失業給付、提早就業獎勵津貼、職業訓練生活津貼等均在其列。因此，社會發展成果由全體公民共享，最直接有效的方式就是實現充分就業，人人享受自己的勞動成果。既然一切以基本生存為前提，而基本生存的滿足就是從事有價值的勞動，獲取相應的生活條件，國家顯然具有以公權力來保障公民就業權的義務。只有當就業權內化為公民權的基本內容，階級差異和社會不平等才能通過公民權的主張得到實質改善，在此基礎上建立起來的就業保險制度，成為福利國家社會民主主義的基礎。就業權作為公民的生存權，各個國家都非常重視，其事關國家和政權的穩定。

三、就業保險制度的價值目標——從經濟安全到社會公平

1. 就業保險與失業保險的價值目標差異

就業保險制度的價值目標是追求社會公平，其重點是積極追求勞動者就業機會的公平。失業保險的“保險”性質比較明顯，以投保工資為依據提供失業津貼、培訓津貼或求職津貼，特別講求負擔的對等性。而就業保險則比較注重保障“就業能力”（職業技能）的社會需求問題，所以有些時候必須放棄個人公平性的理念，甚至對制度效率的要求也有所降低，更注重追求社會的公平性，力求為勞動者提供充滿就業機會的公平社會。以當年歐共體委員會的觀點為例，一方面，委員會認為，原有的失業保險制度只是給暫時失業的人提供補償性收入，提供“失業風險”保險，直到他們找到新的工作，新的工作所需要的技能與原有的具有相同性或相似性。而今天，在給定勞動力市場發展的前提下，不僅需要對失業者提供經濟援助，而且更加需要讓失業者掌握新的職業技能，需要提供“就業能力”保險，給失業者提供再就業的能力基礎;另一方面，一些國家所進行的主要致力于削減失業保險收益、收緊資格條件的失業保險改革，導致了失業者權利的減少，而且也沒有為他們提供重新進入勞動力市場的一系列公共服務。不僅如此，這些改革還使失業者長期脫離勞動力市場，導致職業者“職業技能”及“就業信心”的喪失和社會對他們的排斥，且導致就業機會的逐步乃至徹底喪失。 可見，“失業風險”的核心是失去就業崗位導致的“經濟損失”風險，即“經濟安全”問題，“就業能力”風險的核心是因“就業能力”不足、減弱或喪失“職業能力”而導致“失去就業機會”的風險，即“社會公平”問題;“失業風險”補救手段的核心是后發的“補償”和“替代”，“就業能力風險”補救手段的核心是主動的“提升”和“再造”，從而有獲得就業崗位的機會。可以說，按照指導方針建立“就業能力保險制度”已成為歐洲就業協作策略的一個組成部分，它意味著失業保險與協作就業策略的一體化（即失業保險是在協作就業策略框架下進行的），標志著以失業保險促進就業向“就業能力保險”的轉變，“就業能力保險”在歐洲的理論與實踐，為最終建立就業保險制度，追求就業機會公平及社會公平打下了堅實的基礎。

在建立追求社會公平為價值目標的就業保險制度過程中，發達國家和地區都以明確或含蓄的方式，關注著失業人員的就業能力的提高;都在“激活”、“就業能力”、“使收益給付更具有工作導向性”等這些口號或術語下，開始了對失業保險的改革，也形成了一些各具特色的失業保險向就業保險轉變的模式，如北歐的“人員激勵”模式、英國的“工作福利”模式、法國的“社會團結”模式等。盡管各國的改革模式和改革措施存在差異，但改革的共同趨勢是：一方面，在減少失業者獲得“非商品化”的失業保險收益的權利的同時，增加其“商品化”的權利，即獲得“就業能力”提高的權利;另一方面，為了革新公共就業服務機構，提高公共就業服務的效率，確保個人能接受各種強制性的“激活”措施（如教育與職業培訓對職業技能進行“提升”和“再造”），或者說確保個人配合改革，把參與勞動力市場的“激活”活動作為享受失業保險的資格條件之一。“激活”措施“旨在提高勞動者的就業資格”，因此激活措施不再僅僅是鼓勵人們參與勞動力市場活動，而是通過培訓或其他同類措施，提高失業者重返職場實現再就業的能力，創造獲得工作的公平機會。“特別激活”是屬于“預防”措施而不是補救措施，即政府必須提供保障措施，以避免失業者成為事實上的長期失業者。因此，激活勞動者措施不僅包括職業指導和求職幫助，還包括重新接受常規教育或成人培訓，甚至補貼就業、就業計劃及為勞動者提供創業幫助。

從法律層面看，為達到勞動者能力激活的目的，許多國家都對失業保險的權利和義務作了重新修訂，失業者不僅有獲得失業補貼的權利，還有接受激活、提升職業能力的權利。與此同時，失業者不僅要承擔尋找工作的義務，還要承擔提高自身就業能力的義務。對于青年勞動者，對義務的強調甚于對權利的強調;對于中年勞動者，權利和義務的關系比較平衡。在法律的執行層面，許多國家的做法是：失業者要與公共就業服務機構簽訂合同，合同將對失業者的權利和義務，以及公共就業機構的義務進行詳盡的規定。合同既是失業保險轉變為就業能力保險的法律工具，也是實施個人就業能力激活、提升、再造以實現再就業行動的具體方案。

2. 就業保險制度價值目標的實現——就業權的憲法保障

就業保險通過對就業能力的開發提供保險，使勞動者不間斷地具備就業的能力，并通過就業崗位穩定等各種措施，使勞動者具有符合其知識技能的就業機會，積極追求就業機會公平及社會公平。就業權作為一種社會權利，需要得到全方位的有力保障，離不開憲法使其上升為基本權利予以保障。明確地給就業權（勞動權）的社會權性質下定義的是門格爾·安東的著作《十足的勞動收入權的歷史探討》。這項權利作為憲法保障，首先是在1919年的《魏瑪憲法》第163條第2款中定位下來;到了后來，與此性質不同的社會主義的就業權（勞動權）也在1936年的《蘇維埃社會主義共和國聯盟憲法》第118條之中得到了保障。

就業權作為基本人權，是各國憲法重點保障的權利之一。就業保險權利不應該僅是單純的基本國策中的“憲法委托”，或是“制度保障”，而應該具有憲法所保障基本權利的機會。 德國現行基本法于12條規定有“工作自由權”。而依照德國憲法教義學的理論，其保障內涵為個人（含私法人）選擇與執行職業的自由。換言之，現今社會上受企業聘用工作以維持其個人與家庭生活基礎的勞動者、獨自創業的自由業者以及公司行號等等，都應當成為此一基本權利的保障對象。關于工作權的限制問題，德國聯邦憲法法院曾發展出著名的“三階理論”，依照工作權受限制的程度而區分成“職業執行規則”、“職業選擇之主觀許可要件”、“職業選擇之客觀許可要件”三種類型，從而要求立法者必須因應不同的侵害程度提出相對的合憲理由。由于后來憲法實務上面臨的限制條件與上述三階段不盡相符，在合憲檢驗時多僅就限制措施的強度來判斷，而且是以“法律保留原則”與“比例原則”作為輔助判斷工具。 對于政府擴大社會保險覆蓋范圍的措施而言，倘若超越了滿足被強制加保對象的“客觀保障需求”之目的，而僅僅是為了擴大保險的財源，則可能有違背憲法的嫌疑。

憲法保障“工作權”保障的是人民“選擇工作”的自由權，而不是請求“國家”“提供工作”的社會基本權，其憲法工作權是在保障人民有權選擇想要從事的職業，國家不僅不得強迫個人工作，也不可以將就業的客觀條件作過于嚴苛的限制，以至于實際剝奪人民參加工作的自由。 我國《憲法》第42、45條亦有較為具體規定。各國憲法對就業權的保障與其經濟社會發展水平密切相關，與其歷史傳統、政治架構、社會治理能力也密切相關，因此對就業權的重視程度、重視水平與重視領域略有差異，但是對就業的保護與宣誓則不遺余力。即便是奉行不成文法的英美法系國家，對就業公平與反對就業歧視及就業保險的法律規定都極為完善。

失業保險制度以追求經濟安全為價值目標，其核心理念仍然遵循社會保險的基本要求，就業保險制度在理念構建上，嘗試以生存權為總綱，以保障就業權（工作權）為手段，以憲法的基本權利為保障，以就業能力保險為具體抓手，積極追求以就業機會的穩定與公平為核心的社會公平，從而產生了自己獨特的理論基礎。此理論基礎既屬于宏觀的社會保險制度的基礎范疇，又批判和發展了社會保險制度的理念，承擔了超出社會保險制度的“特定政策”目標，即政府干預社會的特定責任，是一種全新的社會保險理念。

注釋：

①④⑦ 參見鐘秉正：《社會保險法論》，三民書局2005年版，第113、116、178、179頁。

② 參見柯木興：《社會保險》，三民書局1995年版，第84頁。

③⑥ 臺灣社會法與社會政策學會主編：《社會法》，元照出版公司2015年版，第114、123頁。

⑤ 工作失能乃泛指年老、所得不能、職業不能、意外傷害以及疾病等社會風險。

⑧⑩ 許慶雄：《社會權論》，眾文圖書出版公司1991年版，第129、206—207、204頁。

⑨ [日]大須賀明：《生存權論》，林浩譯，元照出版公司2001年版，第19—20頁。

林炫秋：《社會保險權利之憲法保障——以司法院大法官解釋為中心》，《國立中正大學法學集刊》2008年第5期。

李元春：《國外失業保險的歷史與改革路徑：政治經濟學視角》，中國財政經濟出版社2011年版，第106—107、109—110頁。

[日]大須賀明：《生存權論》，林浩譯，元照出版公司2001年版，第265—266頁。

作者簡介：黎大有，中南民族大學法學院講師，湖北武漢，430074。

（責任編輯 ?李 ?濤）