新時代我國產學研政策的演變路徑、制度困境與科學對策

黃炳超

摘要 產學研結合是經濟社會發展到一定階段的產物和市場經濟發展的必然選擇。我國自上而下的科技體制改革和系列政策法規大力促進了產學研合作，產學研政策演變歷程分為起步探索、跨界聯合、協同結合和創新融合四個階段，在促進科技創新、加快經濟發展方面成效明顯。新時代，我國應逐步克服產學研政策體系不健全、機構合并、群體合作不力和環境因素不足等方面的制度困境，加強政府資源配置及完善產學研結合政策體系，健全產學研結合的組織模式和運行機制，建立產學研結合的公共技術平臺和服務體系，優化產學研結合的政策環境，建立產學研深度融合的科技創新體系，大力推動創新型國家建設的實現。

關鍵詞 產學研政策;法律法規;演變路徑;制度困境;科學對策

中圖分類號 G322

文獻標識碼 A

文章編號 1008-3219（2019）28-0025-05

新時代背景下，我國科技體制改革極大促進了科技創新和產學研結合。產學研是指企業、學校和科研機構之間的合作，充分發揮其優勢，形成產品開發和產業化的強有力合作方式。產學研結合是經濟社會發展到一定階段的產物，是知識時代和市場經濟的必然選擇。新形勢下研究我國產學研政策演變路徑、制度困境和科學對策，對推動產學研合作和創新型國家建設具有重大現實意義。本研究通過深入探尋我國產學研政策的演變路徑，進一步厘清產學研結合的發展方向，為優化產學研政策提出有建設性的建議。

一、我國產學研政策的演變路徑：起步、聯合、結合、融合

改革開放以來，我國計劃經濟體制改革不斷深化，市場逐步在資源配置中發揮了主體性作用。我國通過自上而下科技體制改革和頒布系列科技政策法規，大力促進了產學研合作，創新驅動各行各業快速發展。我國產學研政策的演變路徑如表1所示。

（一）起步探索：科技體制改革促進產學研初步結合（1978-1991）

黨的十一屆三中全會提出了以經濟建設為中心，推動政治、經濟、科技、教育等各個領域的體制機制改革，極大調動了全社會生產生活的積極性，迎來了我國經濟社會大發展的春天。1985年，《中共中央關于科學技術體制改革的決定》頒布實施拉開了我國科技體制改革的序幕，明確規定了科研機構與企業在科技體制改革內部組織結構的分離問題，強調要加強企業的技術創新和開發能力，加強高等院校和企業之間的合作，奠定了促進產學研初步結合的重要基礎。國家有關部委先后出臺了一系列配套政策法規，探索產學研結合的新途徑。1986年，國務院頒布《關于進一步推進科技體制改革的若干規定》，從事產品研發的科研機構逐步與企業緊密合作開展研發。1988年，國務院頒布《關于深化科技體制改革若干問題的決定》，允許科研機構和企業簽訂合同，以租賃、參股、合并等形式實施聯合經營。企業在經濟活動中的自主權開始加強，科研機構逐步擺脫傳統的計劃經濟方式開始進入市場。產學研各方面初步打破了傳統體制禁錮的藩籬，相互滲透，并探求多種方式結合。

（二）跨界聯合：市場經濟體制改革促進產學研聯合發展（1992-1998）

1992年，黨十四大明確提出，要建立社會主義市場經濟體制，進一步推動科技體制改革和產學研合作。國務院頒布了《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》，以多種方式促進企業、研發機構和高校之間的橫向整合，組建一批兼具技術開發、生產、銷售和服務功能的公司。1993年，全國人大通過了《中華人民共和國科學技術進步法》，建議建立科學技術與經濟有效結合的機制，鼓勵企業與研發機構、大學合作。國家鼓勵和指導從事技術開發的研究和開發機構，獨立或與企業（企業組織）共同開發技術成果，這是我國首次以法律形式提出產學研聯合。1994年，國家科委和國家經委頒布的《適應社會主義市場經濟發展深化科技體制改革實施要點》提出，鼓勵研發機構以發展科技產業為目標，探索和實踐技術、工業、貿易、技術、農業和貿易的綜合運作，支持科研機構和企業共同開展技術開發。國家有關部委聯合頒布《關于高等院校發展科技產業的若干意見》，對大學科技產業發展指導方針、企業制度、財務人事管理制度等方面作出了具體規定，規范和引導大學科技產業發展走上了健康發展的道路。1995年，中共中央《關于加速科學技術進步的決定》明確提出，要促進產學研結合，提高高校的科技實力，引導大中型企業建立和完善技術開發機構，與科研機構和高等院校開展多種形式的合作。鼓勵科研機構進入企業或者企業自設科研機構，在平等互利基礎上相互合作，在—定程度上實現了產學研的聯合發展。

（三）協同結合：技術進步促進新型產學研協同發展（1999-2005年）

隨著中國社會主義市場經濟體制的建立和完善，產學研合作機制越來越受到重視。1999年中共中央、國務院頒布《關于加強技術創新發展高科技實現產業化的決定》，大力鼓勵積極推動科技體制、教育體制和經濟體制改革，加強企業與高等院校和科研機構的合作，發揮企業在技術創新中的主體作用，并在實踐中探索產學研結合的新機制。1999年中共中央頒布《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》指出，要形成以企業為中心的技術創新體系，促進產學研相結合，鼓勵科研機構和高校進入企業集團，加強應用技術的開發和推廣促進科技成果轉化為實際生產力。2000年，原國家經貿委頒布《關于加速實施技術創新工程形成以企業為中心的技術創新體系的意見》，提出要加強產學研聯合機制建設，促進和鼓勵大型國有企業與高等院校和科研機構之間建立穩定的合作關系。通過成果轉讓、委托開發、聯合開發等形式，促進科研機構和技術型企業實體的聯合，鼓勵各種形式的產學研合作，逐步形成了以企業為主體，大學和科研機構廣泛參與、分享利益、分擔風險的產學研聯合機制。2002年頒布的《國家產業技術政策》提出建立以企業為中心，建立企業、大學和科研機構風險分擔組合，形成以市場為導向的產學研合作機制。

（四）創新融合：創新驅動發展戰略促進產學研融合發展（2006年至今）

2006年，全國科技大會通過的《中共中央國務院關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》提出，建設創新型國家，鼓勵產學研相結合建立企業的技術創新體系，支持科研機構和高等院校共同建立研發機構和技術聯盟等科技創新組織。同年頒布的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》提出，產學研融合是促進科技資源科學有效分配的關鍵途徑，以此激發企業、科研機構和高等學校的科技創新能力。2012年，黨的十八大報告明確指出，堅持走中國特色自主創新之路，實施創新驅動發展戰略，通過技術創新手段提高社會生產力。2015年，中共中央國務院頒布《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》，鼓勵創新的公平競爭環境，建立以市場為導向的技術創新機制，促進形成深度融合開放的環境，建立更有效的研究體。2017年，黨的十九大報告指出，建立以企業為主體，以市場為導向，產學研深度融合的技術創新體系。國務院辦公廳發布《關于深化產教融合的若干意見》，強調深化產教融合的主要目標是逐步增加企業參與辦學，完善高校多元化辦學體制，形成校企合作、產教融合、良性互動的發展格局。

二、我國產學研政策的制度困境：基于“史密斯模型”分析

（一）分析框架

美國學者托馬斯，史密斯在《政策執行過程》（1973）中提出了一個描述政策執行過程的模型，被稱為“史密斯政策執行過程模型”（以下簡稱“史密斯模型”）。史密斯認為，理想化政策、執行機構、目標群體和環境因素是政策實施中涉及的四個主要因素，這些因素將直接影響政策實施的有效性。政策執行過程中產生執行力，同時也可能會產生目標群體不認同的現實情況，這種現象被稱為“社會張力”，產生這種社會張力是四個主要因素共同作用的結果。政策制定的反饋信息將進一步支持或阻礙政策體系，并將在持續反饋中修訂和改進政策，進入下一個力的平衡階段，見圖1。

雖然史密斯模型是研究政策實施過程的模型，但該模型將政策制定因素視為主要因素。由于政策制定和政策實施的兩個主要過程是周期性的互動過程，四個主要影響因素在政策實施過程中相互作用，經歷了緊張和協調狀態的穩定執行狀態。同時，政策實施將把執行的分階段結果的反饋輸入到決策過程中，并不斷糾正和調整原始政策，以便循環重復。史密斯模型的政策實施過程是兩個主要互動過程的整合，包括政策制定和政策實施之間的相互作用，政策制定與理想化政策、目標群體、執行機構和環境之間的相互作用，相互促進保障政策的有效實施。

（二）產學研政策的制度困境

史密斯模型在20世紀70年代提出，當時美國社會改革政策的實施反復失敗，導致西方政策研究人員逐漸關注公共政策實施的研究。改革開放至今，我國產學研政策經歷了起步、聯合、結合和融合四個階段，政策執行過程是最值得關注的關鍵環節。本研究借鑒史密斯模型分析我國產學研政策，以期為進一步改進和完善政策提供理論參考。

1.政策體系有待健全

產學研相結合需要從政策層面促進體系的進一步完善，目前的科技計劃并非專為產學研結合而設計。在我國建立技術創新體系的過程中，有必要進一步完善稅收優惠政策。2002年，日本制定了《產學官合作促進稅制》，為產學研合作項目提供了優惠待遇，調動了合作的積極性。美國的政策法規規定，公司或企業委托大學或科研機構進行一定的基礎研究，根據合同支付的研究費用的65%可以直接抵消企業所得稅。目前，我國產學研結合沒有稅收優惠政策，也不足以促進科研成果的轉化。大學、科研機構和企業的流動與合作缺乏支持。企業或科研一線人才待遇收入不高，承擔的企業項目（橫向項目）成果難以納入科研成果評價體系，導致高校和企業之間的定位偏差，很難進行合作研究。

2.政策執行機構撤并重組

改革開放以來，我國進行了6次國務院政府機構改革，在歷次改革中直接或間接與產學研政策制定或政策執行相關的被撤并的國家部委機構包括國家計委、國家經濟委員會、對外經濟貿易部、勞動部、建設部、地質礦產部、能源部、鐵道部、機電工業部、航空航天工業部、冶金工業部、化學工業部、輕工部、紡織工業部、郵電部、材料部等。通過部門撤并，我國在轉變政府職能，優化政府的組織結構，加強宏觀管理職能，淡化微觀管理職能，降低行政成本和提高行政效率方面取得更好的成果。但是，也忽視了政府社會管理和公共服務職能的問題。從組織管理學的角度來看，組織機構變革在一定程度上必然會影響到組織制度的實施。由于產學研政策制定和執行的國家計委和國家經貿委被撤并，雖然機構職能都會保留在新組建的機構當中，但是，由于政策制定者和執行人員的變化必然導致政策執行過程的削弱，政策的連續性難以充分體現。

3.政策目標群體合作動力不足

在產學研政策評估體系中，由于企業、高校和科研機構各方的利益并不完全一致，導致三方之間合作動力不足。雖然科技成果所產生的社會效益要比經濟效益更重要，但是現實科技評價中更多的是通過獲得國家資助金額額度、論文發表數量、科技工作者的學術成就以及科研獲獎層次和數量等方面進行綜合評估，同時由于科技創新能力比較弱，科技成果轉化率比較低等原因，導致了更加重要的科技成果推廣和應用價值被忽視，難以直接滿足企業對科技成果轉化價值的現實需求。

4.政策環境保障不足

產學研合作是一項涉及科技、教育、經濟和社會發展各個領域的系統工程，缺乏統一的協調和管理機制，促進各領域的合作。目前，我國在企業、大學和科研機構合作中仍缺乏宏觀協調、統一、有效的管理機制。產學研合作的創新環境和機制不健全，各方交易成本過高，科技中介服務體系建設滯后，產學研合作缺乏聯系，亟需進一步改善有利于相互合作的制度環境、經濟發展環境和社會文化環境。根據史密斯模型分析，理想化的政策體系、執行機構、目標群體與環境因素在政策實施過程中存在一定的張力。由于政策體系不健全，執行機構撤并重組，環境保障不足等，針對政策執行過程中存在問題的信息會得到反饋，這對政策改進和完善具有支持和促進作用。

三、新時代促進我國產學研結合的科學對策

中國特色社會主義進入了新時代，加快創新型國家建設，需要進一步深化科技體制改革，建立產學研深度融合的科技創新體系，加強對中小企業科技創新支持，大力促進科技成果轉化。在深入貫徹落實黨的十九大精神基礎上，借鑒發達國家先進的做法和經驗，提出了新時代促進我國產學研結合的科學對策。

（一）健全政策體系：加強政府資源配置及完善產學研結合政策體系

政策制度具有計劃、組織、調控、分配和保障等功能屬性，發揮著強有力的“指揮棒”作用。新時代背景下，國家亟需進一步健全和完善系列政策制度，大力支持和發揮各級政府在科技資源配置中的引導作用，加強對產學研合作形式的指導，進一步加大對財政資金的投入，積極引導產學研的有機結合。同時，深入借鑒美國、英國和德國等發達國家產學研結合的典型經驗，鼓勵企業、高校和科研機構共同承擔項目，聯合開展產學研合作。健全各類產學研領域的政策體系建設，包括涉及到產學研上游、中游和下游的政策，從經濟、社會、組織、文化、環境等方面保障，特別注重技術轉讓、專利許可、知識產權保護等立法和政策的完善，努力建設多層次、全面、綜合的政策保障體系，鼓勵企業與更高層次的大學和科研機構合作，促進產學研的可持續發展。

（二）強化政策執行過程：健全產學研結合的組織模式和運行機制

健全完善的組織模式和運行機制是推動政策執行的重要基礎。推動國家科技計劃的貫徹實施，需要堅持以企業為主體，以產業技術創新需要為導向，以形成國家核心競爭力為目標。積極推進產學研科技創新聯盟建設，打破企業、大學和科研機構之間的封閉狀態，通過政策法規解決聯盟中的知識產權和收入分配等問題，通過政府財政資金引導產學研聯盟的發展，利用稅收優惠政策降低產學研聯盟的成本，促進科技人員流動和技術創新。強化產學研政策的執行過程，需要不斷完善產學研科技創新聯盟的組織模式和運行機制，促進企業行業科技創新體系建設，重點發展區域支柱產業，促進產業、大學與科研機構深度合作，聯合建設三方共享的實驗室和研究所、工程中心等，促進形成各種形式的產學研科技合作與創新，不斷增強合作各方的產學研核心競爭力。

（三）建立政策支撐平臺：建立產學研結合的公共技術平臺和服務體系

現代化公共技術平臺和科技服務體系是支持產學研深度融合發展的重要保障因素。加快知識產權信息服務平臺建設，整合國內外知識產權信息數據，為產學研相結合提供知識產權信息檢索、分析、處理和再開發等方面的服務，企業、大學和科研機構的技術供求方提供充分、真實和有針對性的信息，減少信息搜索成本，解決信息不對稱的問題。充分發揮企業行業協會的組織平臺優勢，加強行業內產學研結合的組織協調，促進企業、高校和科研機構內部的信息交換、技術合作和組織協調，降低創新風險，獲得更令人滿意的收益。大力發展各種促進產學研結合的專業中介機構，充分發揮其在企業、大學和科研機構三方之間的組織協調、溝通交流、信息交換、技術評估、法律服務等方面的作用，為產學研合作提供良好的社會平臺支持。

（四）優化政策環境：優化促進產學研結合的政策環境要素

優化產學研政策的環境因素，包括制度環境、經濟發展環境、社會和文化環境。產學研政策的制定是政策主體用調控的手段實現預期目標的行為規范。新制度經濟學認為，制度的主要作用是降低創新的中心確定性和交易成本，增加對創新的支持和獎勵，以及促進技術創新的良好制度環境。優化經濟發展環境經濟實力、經濟結構、資源分布和配比、能源供應和生產成本等經濟要素。經濟發達地區在創新資源和創新能力方面具有比較優勢。產學研結合依托區域經濟水平、物質資源、人力資金等資源供給，同時區域的先進技術、新興產業和研發中心等提高資源的配置效率，形成產學研互動與區域協同發展的良性循環經濟體系。從發達國家的角度看，創新文化在提升企業自主創新能力方面發揮了關鍵作用。社會文化環境對企業的創新方向具有引導促進作用，進一步優化人民的價值觀念、文化水平、心理素質、社會風氣等社會文化環境，有利于產學研與區域經濟互動發展，推動產學研進一步創新融合發展。