非營利性民辦高校政府監管的“善治”選擇

劉亮軍

摘?要：隨著《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（修訂草案）的即將實施，各級政府如何支持和規范民辦學校的辦學監管備受社會關注。新法新政下，非營利性民辦高校將成為中國民辦高等教育的主體力量，更加凸顯公益性。文章立足政府治理視角，圍繞非營利性民辦高校實際問題，分析政府如何開展規制監管。研究表明，通過“完善組織機構、明確監管重點、建立約束機制”三項監管措施，為政府規制監管非營利性民辦高校提供了“善治”選擇，可為發揮民辦教育分類管理中政府職能的效度提供有益參考。

關鍵詞：非營利性民辦高校;政府監管;治理策略

2016年以來，新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）以及《國務院關于促進社會力量興辦教育促進民辦教育進一步發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）等系列法律和文件的出臺，標志著中國民辦高等教育進入分類管理、分類發展的新時代。截止2019年2月，有29個省級行政區域出臺了關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的實施意見。在新的“二分法”背景下，民辦高校“營非”選擇仍在過渡期。2019年3月27日，在教育部辦公廳印發的《民辦教育工作部際聯席會議2019年工作要點》中指出：規范民辦學校辦學行為，研究制定非營利性民辦學校監督管理、財務監管和民辦高校內部治理等辦法。這充分說明，政府對非營利性民辦高校監管的適切性需求。目前研究非營利性民辦高校政府規制監管的較少，石邦宏（2008）提出“監管民辦高校教育質量”，雋同強（2011）和潘留仙、陳文聯（2015）提出“非營利性民辦高校約束機制建設”等問題，這些研究提出民辦高校發展需要政府“善治”監管，而政府的“善治”監管需要可行的監管政策支撐。老子曰：“政善治，事善能。” 著名學者俞可平教授認為：善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治程度越高，管理的有效性也就越高。[1]政府“善治”成為新時代政府監管民辦高校進行分類發展的主要舉措，不容忽視。為此，本文嘗試轉換研究角度，站在政府治理視角，正視非營利性民辦高校規制監管存在的現實問題，聚焦“組織建設、管控重點和機制約束”等問題，強化政府規制監管的“善治”行為，積極回應國家制定非營利性民辦高校政府監管政策的切實需要。

一、非營利性民辦高校政府監管是促進民辦高等教育發展的要求

“支持與規范”是國家對民辦高等教育發展和治理的法理定位，一手抓支持，一手促規范，兩者缺一不可，共同組成了我國民辦高等教育的政策體系。在支持和規范中，規范是基礎和前期，若不能實現規范發展，加大支持就失去了意義，加大支持建立在規范發展的前提下。當前，非營利性民辦高校的舉辦方存在經濟利益訴求，學校內部法人治理結構的不合理、辦學行為的不規范等原因決定政府須加大規制監管。

（一）防止非營利性民辦高校舉辦方逐利傾向的需要

投資總是在尋找某種利益，不圖利益回報的投資往往是缺乏責任的行為。 [2]我國民辦高等教育辦學的基本特征是投資辦學。[3]逐利是我國民辦高校在初級發展階段投資辦學的必然特性。實施分類管理后，大多數民辦高校會選擇成為非營利性民辦高校，但是其舉辦者并不會在短期內完全改變投資辦學的訴求。舉辦者會利用自己對民辦高校的控制權，通過多種方式獲得回報，若不加強對非營利性民辦高校的規制監管，分類管理會存在流于形式的風險。首先，舉辦者可以利用舉辦者變更的方式獲得經濟回報。根據《民促法》的規定，民辦高校的舉辦者可以是社會組織（主要是投資公司）或個人，舉辦者享受特定的權利并承擔相應的義務。舉辦者變更實際上就是學校舉辦權的交易行為，容易導致學校資源的外流。《民促法》修改以后，國內多所民辦高校將舉辦者由自然人變更為教育公司。舉辦者變更為教育公司以后，公司層面的股東變更只需要在工商部門登記，民辦高校的實際控制人往往通過公司層面的股東變更獲利，教育行政部門很難實施有效的監管。目前已有部分民辦高校舉辦者通過轉讓、變更學校獲取數億元經濟收益。其次，舉辦者的關聯交易缺乏有效的監管手段。在投資逐利理念下，部分“非營利性民辦高校”的辦學者，以“非營利之名”既獲得國家稅收等有關優惠政策，又通過有關協議和關聯交易方式獲得利潤，在某種程度上導致宏觀層面推導的民辦教育分類管理失去現實意義。[4]據有關媒體統計，《民促法》修訂公布后不到2年的時間，已有民生教育、新高教集團、宇華教育集團、春來教育集團等7家教育公司在港股上市。截止目前，A股或港股已經或擬證券化的民辦高校共33所（其中獨立學院9所、獨立設置的民辦本科院校14所、民辦專科10所）。這些上市的教育公司所控制的民辦高校，大多都準備選擇非營利性民辦高校，上市教育公司的大部分利潤均通過關聯交易的方式從高校獲得，這種關聯交易也會損害學校自身的利益。所以，非營利性民辦高校舉辦者的逐利傾向要求政府加大規制監管。

（二）完善非營利性民辦高校內部治理結構的需要

非營利性民辦高校內部法人治理結構是其科學管理和可持續發展的核心問題，是彰顯辦學能力和管理水平的重要標志。首先，內部法人治理結構的不合理制約學校民主決策與科學發展。民辦高校領導體制是董事會領導下的校長負責制，黨委主要發揮政治核心、保障監督職能。但在實際中仍有部分民辦高校董事會攬權較多，權力較大，聘任的校長成為“打工者”，校長治校職權沒有得到保障，選派的黨委書記雖然在黨務方面職責明確，但參與學校董事會進行重大決策方面的話語權不夠。董事會、黨委和行政職能在民主管理、群策群力、分工合作等方面還存在錯位，校內頂層的“三駕馬車”還沒有形成并駕齊驅之勢，導致民辦高校內部法人治理結構存在問題，在一定程度上影響學校科學決策與管理效率。其次，普遍而濃厚的家族化影響非營利性民辦高校健康發展。當前民辦高校存在橫向和縱向兩個方面的家族化。橫向家族化是指多個家庭成員共同擔任民辦高校要職參與學校管理，縱向家族化是指舉辦者子女接班成為新的決策者。一定范圍內的家族化管理有利于民辦高校提高決策和管理效率，但若存在某些家庭成員素養不高、家庭內部關系不和的現象，甚至有的學校因此產生激烈矛盾而導致學校倒閉，嚴重制約和阻礙了學校的可持續發展。第三，民辦高校監事監督職能存在缺失。《民促法》首次提出要完善民辦學校的監督機制，《若干意見》也提出民辦學校要建立監事（會）。監事會是監督民辦高校規范辦學、科學決策的重要機構。根據調查，目前很多非營利性民辦高校建立的監事會，仍是由舉辦方家族成員擔任監事會領導，主要存在履行監督職能不夠，監事權限發揮不夠甚至成為擺設，直接參與學校重大事項決策較少的問題，造成監事會監督工作職能缺失、師生及利益相關者權益得不到有效保障。綜上所述，非營利性民辦高校法人治理的不完善需要政府加強規制監管。

（三）規范非營利性民辦高校辦學行為的需要

非營利性民辦高校規范辦學是其贏得社會正面形象的重要載體，是民辦高校賴以生存的基本條件。然而，仍有部分非營利性民辦高校在財務管理、師資隊伍建設和教學質量等方面存在一些不適當行為，給民辦高校帶來較大的負面影響。首先，財務管理和經費使用不當導致學校產生一定的辦學風險。“民辦高校投資辦學的性質決定了其在市場經濟中風險發生的必然性，而這其中財務風險最主要、最關鍵、也最具破壞性。”[5]民辦高校由于辦學經費來源的特殊性，財務管理實行的仍是集中制管控。大多數學校沒有實行經費管理的規劃與預算制度，在學校財務管理執行與監督方面存在漏洞。經費使用中也存在一些變換或調整支出范圍的問題，在經費設立、保障配置、監管審計等方面規范不夠，造成經費使用效率不高，制約辦學效益。其次，教師人事管理不規范造成學校辦學聲譽下降。民辦高校教師人事關系基本上是合同聘任制，青年教師在職收入和退休后的社會保障遠遠低于公辦高校，教師會把自己工資待遇和保障與同類公辦高校對比，一有好的機會就有人跳槽離開。有的民辦高校不能按時發放工資和福利待遇，不能保障教師合法權益，缺乏必要的人文關懷，如爆出“開除患癌女教師”等負面新聞就是例證，降低了民辦高校對教師的吸引力和民辦高校的社會聲譽。第三，主要教學環節質量問題造成學校的社會信任危機。大多數非營利性民辦高校是非學歷教育升格為高職或高職升格為本科的院校，學校定位于應用型人才培養，部分民辦高校的學生校外實習教學一直沿襲高職階段的固有模式，定期組織學生到校外企業進行生產實習鍛煉，由于企業用工時間和生產實際的不同，很多專業的學生被安排到與所學專業對口率不高的崗位進行跟崗，因為工作時間和勞動強度等問題，造成學生與企業發生摩擦，進而學生家長也與學校產生矛盾，家長又會把問題訴至社會媒體，媒體報道造成社會對民辦高校教學質量的有效度產生質疑，進而影響民辦高校的整體辦學聲譽。

二、非營利性民辦高校政府監管的三大缺失

政府規制監管是促進非營利性民辦高校發展與規范不可或缺的重要手段。民辦教育實施分類管理后，政府規制監管的質量直接決定了國家支持和規范民辦高等教育發展的效度。當前，非營利性民辦高校政府規制監管主要存在組織機構不健全、規制監管重點不明確、規制監管機制不完善等三個方面的問題。

（一）監管的組織機構薄弱

非營利性民辦高校占據民辦高等教育的三分之二體量，但是政府監管非營利性民辦高校的組織建設還較薄弱。首先，政府規制監管的組織機構不健全。在國家層面沒有專門的民辦教育行政管理機構，只在教育部發展規劃司下設民辦教育管理處，部門工作人員少，研究制定落實民辦教育政策措施的人力資源明顯不足，難以把握全國民辦高校實際動態;在地方層面只有部分省（自治區、直轄市）設立民辦教育處（科），同樣是人員少。從國家到地方的監管沒有形成體系，監管口徑也不一致。各級政府對民辦高校的規制監管普遍存在“四不”現象，即機構不健全、人員不到位、職責不明確、監管不深入。民辦高校在辦學實際工作中遇到問題時經常出現無處咨詢、無法推進、無能為力。其次，行政部門多頭規制監管問題普遍存在。根據《中央有關部門貫徹實施<國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見>任務分工方案》，教育、民政、工商、稅務、公安、消防、衛生等部門都負有對民辦學校的監管職責，要對民辦高校進行規制監管，但是各部門監管民辦高校的制度和實際行動無法形成組織合力，沒有實現主管部門牽頭，協助部門配合，齊抓共管的統一治理模式。一些省份尚未建立相應的省級民辦教育聯席會議制度。有些行政部門把民辦高校作為營利性機構看待，對民辦高校開展規制監管工作時經常是集權式干預多、服務少，管理越位或者缺位多，協同服務少，造成規制監管主管部門權力較大、民辦高校辦學自主性較弱的局面。

（二）監管的重點不明確

政府規制監管非營利性民辦高校的制度未明確監管重點，以至于在實際工作中監管抓手不夠。首先，內部法人治理結構不合理。非營利性民辦高校的發展屬性決定了其治理結構的單一性。創辦者仍實行“家族化、夫妻店、兄弟連”的“自主任性”中小企業管理模式。[6]有的學校認為只要規模不減，學校就一直會立于不敗之地，而任性單一的管理模式已經不能適應民辦高等教育由粗放到精細化的發展需求，特別是政府、學校、教師、學生、家長等利益相關者都在關注自己的利益保障，學校內部治理制度存在明顯不足。其次，資產和財務一直未得到有效監管。比如教育部25號令要求民辦學校進行資產過戶，但是仍有大量的民辦高校沒有進行資產過戶。《民促法》規定，民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權，任何組織和個人不得侵占。但根據筆者對91所民辦高校的調查發現，94.4%的民辦學校設立了學校名稱的銀行基本賬戶，還有5.6%的民辦學校尚未設立學校名稱的銀行基本賬戶，資金管理不規范。民辦高校財務成為監管最薄弱的環節。第三，辦學章程的審核與執行監管還未到位。章程是大學的“基本法”，只有制定了完善的大學章程，才能圍繞章程制定學校各個方面的“部門法”。 [7]章程的制定需要政府的審核，政府應加強對民辦高校章程制定和執行情況的檢查監督。[8]但是，目前大多數民辦高校的辦學章程未通過省級教育行政部門核準，導致政府規制監管規范協議的缺失。

（三）監管的機制不健全

政府規制監管非營利性民辦高校機制決定了監管工作的質量和有效度。首先，未建立長效的規制監管機制。除有民辦普通高校設置標準外，還未有系統的非營利性民辦高校評價標準。目前國家對高校的監管主要是教學評估，本科高校5年一輪，高職院校是教學診斷評價，這些評估周期太長。雖然大多數省份開展了民辦高校年檢制度，但有的地區的年檢流于形式，不能很好地發揮監管作用，民政部門和教育行政部門職能相互交叉。其次，未能主動把握學校瞬時性辦學風險的預判干預。由于非營利性民辦高校辦學者不同的教育理念、價值觀、對教育規律和市場規律的不同把握等緣由，有時缺乏對外部環境政策和內部苗頭性問題的研判，辦學風險可能隨時發生。這些突發性辦學事件讓政府和學校束手無策。如：因為辦學土地問題處理不當，當地群眾集體圍堵校門，經常干擾正常辦學;學生發生意外突然傷亡，引發家屬組織人員大鬧學校，干擾正常教學秩序;學生因學籍等原因產生上訪事件等等，一旦學校和管理部門對發生的風險未及時掌控，就會出現區域性群體事件，給辦學造成不良影響。第三，對違規辦學行為的執法力度缺失。非營利性民辦高校由于辦學資金緊張，特別是以舉辦工科、醫學和藝術類學科為主的民辦高校，學科專業儀器設備要求高，有的學校為節約辦學成本會壓縮開支，有的甚至違反有關規定減少實踐課程。部分學校壓縮教師社會統籌上繳比例，而社會勞動保障部門缺乏對民辦高校嚴格執法，造成教師合法權益受損。

三、非營利性民辦高校政府監管的“善治”路徑

“認真分析民辦高校面臨風險，按照非營利性民辦學校特點建立防范和監管辦學風險機制是促進民辦教育可持續發展的關鍵所在。” [9]“對民辦高等教育辦學活動僅靠‘服務者自覺’和‘消費者警覺’遠遠不夠，它不能僅僅依靠類似于私人產品市場上的‘企業自律’和‘買者注意’規則，還必須有賴于強有力且符合邏輯的外部監督機制。”[10]所以，在國家上位法的規制下，通過“建立組織機構、明確監管重點、強化約束行為”等主要舉措，實現政府對非營利性民辦高校的“善治”監管。

（一）完善監管的組織機構

主動適應國家“放管服”政策，建立專門的民辦教育規制監管機構，保障政府職能的落實。①落實2017年8月14日國務院同意建立的民辦教育工作部際聯席會議制度，加強部門協調配合，共同破解民辦教育發展中的重點難點問題。有全國人大代表曾建議教育部增設民辦教育管理司，在國務院和教育部指導下協同有關職能部門做好政策制定與督查工作，這一建議在目前非常具有現實針對性。在地方層面，加強規范各省域和地市級民辦教育管理機構建設，配足配齊人員編制。加強中央和地方的溝通協作，構建國家、省和地市三級民辦教育管理系統，明確工作職責和規制監管流程，配置專門人員從事民辦教育管理與服務工作。落實國家非營利性民辦高校管理制度，確定年度工作計劃和重點推進工作，定期組織相關職能部門有計劃開展非營利性民辦高校的調查研究、集體會商研討，有效協同相關部門解決共性問題，讓非營利性民辦高校在國家支持和規范的政策下快速發展。

（二）明確監管的重點領域

從政府監管角度來看，政府對學校面面俱到的監管是不現實的，但是抓住內部治理、財務、法人財產權和教學質量等四項重點是政府落實民辦教育分類管理的必然要求。一是優化內部法人治理結構。非營利性民辦高校是以實現公共利益為目的而設立的非營利法人。我國民辦教育分類管理的實踐剛剛起步，面對特殊的發展背景和民辦高校法人治理中存在的一些痼疾，如果沒有相對完善的法律制度對兩類民辦高校的治理結構分別進行規制，那么分類管理很可能流于形式抑或出現混同。[11]用現代大學制度指導學校做好內部法人治理工作，政府統一核準并公開民辦高校辦學章程，完善法人章程建設，逐步推進“家族化”單一管理向利益相關者共同治理發展，建立“董事會領導、監事會監督、黨委組織保障、校長執行治學、師生主動參與”的“五位一體”內部治理體系。二是加強財務工作監管力度。建議加快研究制定《非營利性民辦高校財務監管辦法》，核定學校財務機構設置標準，建立財務人員準入制度，實行舉辦者親屬回避制度和第三方審計制度。重點監管學費收入是否進入學費專戶，年度預算是否向師生公開和在主管部門備案，資產和負債管理是否準確在賬，資金使用是否符合財務規定要求。鑒于非營利性民辦高校的非營利屬性，特別要對包括VIE結構在內的關聯交易財務進行跨部門嚴格協同監管。三是強化落實法人財產權的規制監管。政府監管部門要監管民辦高校是否落實法人財產權，資產是否過戶到學校名下，舉辦者是否有侵害學校合法權益的情況發生，是否從源頭上存在不規范資產交易和顯性的民辦高校辦學風險情況。四是加強教學質量監管。研究改進地方教育行政部門年檢工作不足，由教育部民辦教育主管部門牽頭，制定非營利性民辦高校年檢標準，各省市具體組織實施，及時糾正學校教學方面的不規范行為，做到不走形式，客觀考評，年檢結果向社會公布并與學校辦學獎懲掛鉤。根據國家新發布的專業類國家標準，制定并組織開展民辦高校專業評估，推動學校參加國家組織的教學工作評估，把政府監管教學質量落到實處。

（三）建立監管的“善治”機制

教育是育人的活動，教育服務是一類特殊的“商品”。對各級各類民辦學校的舉辦及運營，都不能放任自流，而應建立起相應的行政監管措施。[12]各國普遍注重和加強對私立教育的管理、監督和評價，通過相關法律和評價機制將辦學行為置于國家監督之下。[13]建立政府規制監管機制是保障國家推動非營利性民辦高校健康發展的基本規范。

1.建立三方組織監測認證制度。認證制度是美國高等教育領域的重要質量保障模式，營利性和非營利性私立高校要想獲得聯邦政府的項目資助，必須通過聯邦教育部認可的認證機構的認證。[14]建立社會三方組織監測認證是國際成功經驗，開展非營利性民辦高校認證工作是政府支持學校的重要審核程序。一是按照國家“管評辦”分離政策，政府公開招標確定認可社會合法三方組織。結合民辦高校分類管理制度，研制非營利性民辦高校辦學監測認證標準，通過定期開展非營利性民辦高校監測認證工作，將認證結果分為合格與不合格兩個等級。二是建立監測認證結果與政府財政扶持政策掛鉤制度，根據政府扶持非營利性民辦高校的有關政策，對于辦學規范、特色明顯、師生滿意度高的非營利性民辦高校政府授予“民辦非營利性監測認證合格高校”，給予政府專項財政支持;對于辦學不規范、師生不滿意、社會聲譽不好的民辦高校下達限期整改通知書，在整改期限內民辦教育管理機構加強管控財政支持、招生計劃、專業設置和教學科研項目申報，對超整改期限仍未通過監測認證的學校吊銷辦學許可證。

2.建立風險防范與聯合執法制度。構建風險防范與聯合執法機制是政府規制監管的剛性舉措。一是建立非營利性民辦高校風險防范干預制度。教育行政部門要定期指導和培訓非營利性民辦高校的舉辦者和校長，用制度指導舉辦方堅持公益性和遵照教育規律，淡化逐利，正確處理辦學效益與經濟效益的平衡關系，通過前置性規范減少民辦高校不規范辦學行為的發生，促進辦學者回歸教育初心、回歸人才培養本位。二是建立并實施多部門協同聯合執法機制。按照法律程序做好聯合執法的各項工作論證，向社會公示處置非營利性民辦高校違法執法工作規范。當非營利性民辦高校遭遇“突變型”辦學風險和違法違規辦學行為時，在國家民辦教育管理機構指導下，各級地方政府教育行政部門結合地方公安部門牽頭成立聯合執法機構，重點對違規行為、校園風險爆發、師生重大危機、教學質量風險開展聯合執法。用好政府規制監管應急機制，一旦學校出現較大危機時，啟動應急處置預案，協同相關機構，組織各方力量保障學校平穩運行，保護師生員工的合法權益，維護民辦高校的正面形象。

3.建立學校信息公開與披露制度。非營利性民辦高校辦學信息公開與披露是其社會誠信度的重要體現。民辦高校信息披露可以從高校、監管部門和三方機構進行提供。[15]一是建立規制監管學校重要信息查詢平臺。按照教育部2010年頒布的《高等學校信息公開辦法》的要求，建立非營利性民辦高校信息公開平臺，由省級教育行政部門負責監督管理，按照日常業務管理掌握信息，和社會三方監測認證結果，通過官方平臺向社會發布學校的辦學許可證、法人變更、誠信辦學和認證結果等重要信息，讓社會、家長、學生等利益相關者了解學校的辦學信息。二是委托社會組織建立學校常規辦學信息發布平臺。按照非營利性民辦高校辦學章程，委托非營利性民辦高校聯盟等社會組織，統一向社會公布學校的辦學條件、教學科研、收費標準、管理模式、就業創業、師生成果等常規性信息，定期向社會公布年度辦學質量報告，保障家長、學生、管理部門的知情權，幫助學校樹立良好社會形象，讓社會知曉學校的辦學實際，吸引考生選擇到學校求學深造。

四、結語

政府監管的“善治”是落實國家推進“放管服”政策的有效手段，是國家治理民辦高校的重要責任。政府監管模式是一項十分復雜的系統工程，尤其是高等教育事關民族興旺、人民福祉和國家未來。[16]多元化、服務型、督導式的監管是未來政府監管民辦高校的理性選擇。隨著《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（修訂草案）的逐步實施，強化民辦高校規制監管的綜合改革等舉措仍然任重而道遠，而政府對非營利性民辦高校的“善治”監管卻需在不斷的實踐與探索中前行。

注釋：

①李孝軒在2018年8月23日《人民政協報》發表《上市教育機構如何看待民促法實施條例送審稿？》，文中建議教育部增設民辦教育管理司。筆者也認同此建議。

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（責任編輯?劉第紅）