宣布國家緊急狀態，特朗普會否打破美國權力制衡

雷墨

當地時間2月15日，特朗普在白宮宣布美國進入國家緊急狀態，以繞過國會獲得修建美墨邊境墻所需的額外資金。民主黨迅速回應，眾議院議長佩洛西與參議院少數黨領袖舒默發表聯合聲明，譴責特朗普宣布緊急狀態“嚴重損害”美國憲法。

對于他這項命令可能在較低層級法院被暫時叫停，特朗普心知肚明，但堅稱他有權從政府的其他部門撥出資金來修建邊境墻。“（國家緊急狀態）這項命令之前已簽署過多次。自1977年以來，其他總統們都簽署過，賦予了總統這項權力，這沒有任何問題。”實際上，總統具體援引哪項法定緊急權力，需要法理支撐;若參眾兩院通過聯合決議，國會有權否決總統使用其法定緊急權力。

總統可以繞過國會調撥資金，這一特例如果常態化，無疑將侵蝕美國權力制衡的根基。不過，結合歷史和現實細究美國政治制度的設計，對權力制衡就會另眼相看一一不是因為它的強大，而是因為它的脆弱。

先賢的遠見

美國政治制度的架構，來源于美國憲法。探究美國的權力制衡，首要的考慮是美國憲法誕生的背景。

歷史地看，美國憲法天然帶有制約權力的基因。從1607年英國人在弗吉尼亞建立第一個殖民據點，到1776年北美13個殖民地宣布獨立，這期間本土的政治精英已經積累了足夠的“治理國家”經驗。也就是說，在美國誕生前，基層權力運作的問題已獲解決。英國殖民統治這個上層建筑撤出后，美國的建國先賢們需要解決的是最高權力如何分配的問題。

由于美國是在與大英帝國血與火的較量中誕生的，建國先賢們本能地會從最高權力聯想到暴力和殖民壓迫。當時美國的政治主流是，美國不能出現擁有絕對權力的最高統治者。根據相關資料，首任總統華盛頓所能號令的美國軍力，僅僅是十幾門大炮和718名士兵。因為獨立戰爭期間的主力軍“大陸軍”，絕大部分都在戰后被解散了。顯然，這種對行政權力尤其是軍權的強勢制約，杜絕了“美國皇帝”產生的可能。

這種強勢制約的主要思想來源之一，是孟德斯鳩在《論法的精神》中所描述的“三權分立”。但美國憲法中體現的“三權分立”，并沒有刻意追求“理想狀態”。從憲法文本來看，立法、行政、司法的權力分配，在國會、白宮、最高法之間不是均衡的。而且，這三大政府機構中，一方對另兩方權力制衡的力度，也是不均衡的。

以司法權為例，根據美國憲法，最高法享有終審權，但憲法同樣也規定，國會可以根據需要設立獨立于最高法的特別法庭，而總統和最高法都沒有這個權力。雖然終審權依然在最高法，但國會可以通過這項權力介入司法的運作。類似地，行政權屬于總統，但最高法可以通過對爭議政策的裁決，事實上影響總統的行政決策。而國會的財政預算決定權，對總統施政行為的影響更為明顯。

如果說，這種模糊的界限是“權力相互制衡”的客觀需要，那么美國憲法中對國會權力的界定，某種程度上體現了建國先賢們的政治遠見——把國會定位為約束權力的中樞。憲法前三條內容的排序，事實上也是國會、總統與最高法權力的排序。作為立法機關的國會，能在行政、司法上隱性介入與硬性約束，但反之則不然。國會有權罷免總統和最高法的大法官，但總統無權解散國會，總統與最高法都無權罷免任何——位國會議員。

美國憲法中對國會權力的界定，某種程度上體現了建國先賢們的政治遠見一把國會定位為約束權力的中樞。

最高法既無財權、事權，也無兵權，唯一的權力是司法終審權。所以，相對于總統和國會來說，最高法作為實體機構的存在是最弱勢的。但最弱勢的最高法，從憲法文本上看其約束作用，可以說只針對總統。

比如，總統與國會把爭議提交到最高法，如果最高法作出傾向于國會的判決，總統無權推翻;如果作出傾向于總統的判決，國會可以在不違憲的前提下，通過立法“否決”最高法的判決（國會的立法只針對未來類似的爭議，不可用于已判案例，也不能溯及既往）。

這樣一來，美國的“三權分立”就可以簡化成“約束總統權力”。

弄權的空間

不過，憲法文本是靜態的，歷史卻是動態的。美國建國先賢們的遠見，一直在經受歷史變遷的考驗。美國獨立兩百多年來，總統的權力有擴張有收縮，但總體上呈不斷擴張的趨勢，而且更多地反映了權力集中的客觀需要。換句話說，僅從憲法文本，是無法解讀現代美國總統權力的。

根據美國憲法，總統可以統領三軍，但宣戰權屬于國會。“兵者，國之大事。生死之地，存亡之道，不可不察也。”憲法把宣戰權賦予國會，既是出于謹慎，也可以說是基于當時的現實考慮。美國憲法誕生的時代，軍事行動還處于戰馬、帆船主導的時代，在戰事降臨前，議員們有足夠的時間辯論是否用兵。但歷史的演變，讓憲法的這項條款越來越成為現實的羈絆。總統的對外用兵權，成為一種客觀需要。

美國國會1964年通過的《東京灣決議案》，賦予了當時的約翰遜總統幾乎是無限制的對外用兵權。尼克松任總統時，1973年國會通過的《戰爭權力決議案》，很大程度上收回了總統的對外用兵權。不過，法律的條文與現實執行之間存在“灰色地帶”，縱容了總統在戰爭問題上擴張權力。

1986年的里根政府時期，在白宮把轟炸利比亞首都的決定告知國會時，美軍戰機已經升空。1990年的海灣戰爭前夕，老布什對美軍的調動、部署，在取得國會授權之前己基本完成。1994年的克林頓政府時期，國會要求克林頓從索馬里撤軍，但眾所周知，克林頓下令撤軍的真實原因不是忌憚國會的權威，而是在乎“黑鷹墜落”。

總統有權不經國會批準就調動軍隊，由此制造出“箭在弦上”的態勢，給國會的不放行構成政治壓力。這是目前美國總統而非國會擁有“事實上的宣戰權”的重要原因。

對聯邦政府高官的任命權，是國會的另一項重要權力。根據美國憲法第一條，總統任命的高官，必須得到參議院簡單多數通過才具有法律效力。但憲法第二條第二款規定，總統有“休會任命權”，即在國會休會期間，總統可以無需等待參議院的通過，單方面任命政府高官。

美國歷史上，單方面任命政府高官的“冠軍”是里根總統。他利用國會休會任命了232名政府官員，其中包括駐聯合國大使、中情局局長、美聯儲主席這樣的高官。克林頓總統的類似舉措，導致國會在1998年通過了《聯邦政府職位空缺法案》，對總統的“休會任命權”作了更加嚴格的限制。但這項法案也留下了“灰色空間”，即允許總統指定代理官員，前提是這位官員在該部門工作滿3個月。后來的小布什總統，仍然依據“休會任命權”做了171項任命。

國會對總統行政權的約束，不僅體現在人事任命權上。根據美國憲法，不經國會同意，作為聯邦政府最高長官的總統，無權設立新的聯邦政府機構。2002年新設的國土安全部，就是小布什總統在國會授權后成立的。不過，聯邦政府機構的擴編一直沒有止步。有數據顯示，1900年美國聯邦政府雇員只有23萬，2018年這個數字已高達410萬。

財政預算權是國會對總統的硬性約束，但這個約束也并非無懈可擊。特朗普可以通過宣布國家緊急狀態、繞開國會挪用其他預算資金，來建設隔離墻。但就建墻資金而言，特朗普其實還有其他渠道——國會所掌控的預算主要來源是稅收，但美國行政部門的收費、罰款等資金，并不納入國會的財政預算。

有統計顯示，2017年這類資金的總額是5160億美元。這些資金都在行政部門內部運作，幾乎不受國會的監管。所以，特朗普因57億美元與國會鬧得不可開交，其實不是為了錢的問題，而是為了獲得“名分”（權力）。

制衡會否失效

最高法是平衡總統與國會權力的重要砝碼，可美國憲法并沒有規定大法官的數量，也沒有規定其任職資格。如今9位大法官格局的形成，可以說是權力博弈的產物。

作為首任總統，華盛頓在1790年任命了6位大法官;南北戰爭結束后的1866年，大法官增加到歷史上最多的10位。正是在那一年，國會出于限制時任總統安德魯·約翰遜（他是首位遭國會彈劾的美國總統，最終以一票之差免于下臺）權力的考慮，立法將大法官數量限定為7位，3年后又規定為9位。

特朗普因57億美元與國會鬧得不可開交，其實不是為了錢的問題，而是為了獲得“名分”（權力）。

這個規定延續至今，像羅斯福這樣的強勢總統，也未能撼動這一規定（他曾提議把大法官數量增加到15位，遭到國會否決）。由于最高法的大法官是終身制，對美國政治的影響深遠，所以總統對最高法大法官的提名，往往成為國會參議院民主、共和兩黨之間斗爭的焦點。

“權力分立、制衡只是一個比喻，并非一個機制。”美國《大西洋月刊》資深編輯大衛·弗洛姆在2017年3月《通往獨裁之路》中這樣寫道。他認為，美國的政治制度有容易被攻破的脆弱性，“這些弱點中最高危的是對掌握巨大權力的總統私德的依賴”。他的判斷或許有點悲觀，但分析卻不無道理。

從美國政治史可以看出，沒有所謂的完美制度能徹底消除執行過程中的“灰色地帶”。無論是出于個人私利還是所屬政黨的利益，總統在權力上是否自我克制，決定了美國政治制度脆弱性的后果有多大。特朗普之所以最能激發對美國民主制度的擔憂，是因為他在自我克制上最不讓人放心。

奧巴馬政府時期的總統顧問鮑勃·鮑爾近日撰文稱，1976年國會通過的《國家緊急狀態法》賦予總統宣布國家緊急狀態的權力，當時之所以沒有對何為“緊急狀態”作界定，是基于這種狀態是“人所共知的事實存在”的考慮。在他看來，總統在這個問題上的權力只是認定危機的存在，而不是制造出危機的“事實”。但在以“后真相時代”為特點的特朗普時代，各方就“事實”都難以達成共識，權力的約束能不被架空？

客觀地說，特朗普并不是唯一一位能像鏡子那樣照出美國制度脆弱性的總統。憲法賦予總統“休會任命權”，初衷是為了讓行政機構不因國會的休會而影響正常運轉;憲法賦予總統否決國會決議案的權力，本意是為了讓決議案回到國會進行修改，以便行政部門更順利地實施;國會立法賦予總統宣布國家緊急狀態的權力，以便其更高效地維護國家安全……但所有這些賦權，都為總統侵蝕國會的權力打開了方便之門。

制衡是常態，失衡是趨勢。美國憲政制度框架初定時，還沒有現代意義上的政黨政治（民主黨成立于1791年，共和黨成立于1854年）。即便國會對總統曾經有過“理想”的制衡，隨著政黨政治的發展、成熟，這種制衡也變得不那么可靠。如果總統所屬政黨掌控國會參眾兩院，權力制衡就有形同虛設的可能，尤其是在政治極化的狀態下。

（摘自《南風窗》2019年第4期）