國有控股和國有金融控股集團構建內部審計體系研究

王曉光

[摘要]本文在分析構建國有控股及國有金融控股集團內部審計體系存在困難的基礎上，闡述內部審計體系構建的主要內容并提出相應對策。

[關鍵詞]國有企業? ? 金融? ? 控股集團? ? 內部審計? ? 體系研究

15年以來，《關于深化國有企業改革的指導

意見》《關于完善國有金融資本管理的指導意見》等一系列重大政策措施陸續出臺，國有企業和國有金融企業改革持續推進，產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度逐步建立，國有資本授權經營和國有資產監管體制不斷完善。隨著以管資產向管資本改革，一批國有資本投資、運營平臺公司已經組建，現代企業制度和公司治理機制下，董事會領導下的內部審計工作應加強所屬單位審計監督。內部審計機構如何加強對所屬內部審計工作的指導監督和管理，如何構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的內部審計體系，需進一步研究。

一、構建國有控股及國有金融控股集團內審體系是新時代黨對內審工作的新要求

隨著中央審計委員會第一次會議的召開、審計管理體制改革以及新修訂的《審計署關于內部審計工作的規定》的發布，黨在新時代對內部審計工作作出了新部署，提出了新要求。面對新使命、新職責，內部審計應努力在促進單位經濟決策科學化、內部管理規范化、風險防范常態化、國有資產保值增值以及防止國有資產流失中發揮審計監督作用。

構建內部審計體系是內部審計工作的重要職責。習近平總書記強調“加強黨對審計工作的領導”“加強全國審計工作統籌，優化審計資源配置，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好地發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用”。新修訂的《審計署關于內部審計工作的規定》明確對本單位所屬單位的內部審計工作進行指導、監督和管理成為內部審計機構的重要職責。切實履行職責，構建自上而下、上下一體的內部審計監督體系，形成監督合力，加強對國有資本的監管，是國有控股和金融控股集團內部審計機構內部審計工作的重要職責。

構建內部審計體系是實現審計全覆蓋的重要基礎。習近平總書記強調“要拓展審計監督廣度和深度，消除監督盲區”。實施審計全覆蓋是黨中央對審計工作提出的具體要求，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。作為我國審計體系的重要組成部分，要切實發揮內部審計專業性、連續性和針對性的特點，實現外部（國家審計）、內部和社會審計（獨立第三方）不同角度、不同層次和不同深度的審計全覆蓋。目前，審計機關對下一級審計機關的指導監督和管理機制已經建立，對內部審計工作的指導監督體制正在建立，國有企業和商業銀行等金融機構自上而下的內部審計管理體系也基本建立。然而，內部審計機構受獨立性管理體制制約，對本單位高級管理人員任期經濟責任、主要經營業務或“三重一大”等事項的審計監督很難達到全面、客觀，容易出現審計監督盲區或審計效果不明顯等情況。在上級審計下級的模式下，則可以很好地解決這一問題。因此，建立內部審計指導、監督和管理的機制，構建內部審計體系，成為實現審計監督全覆蓋的重要基礎。

二、構建國有控股及國有金融控股集團內審體系面臨的困難及解決對策

國有控股及國有金融控股集團“所屬單位”的界定需要重新明確。《審計署關于內部審計工作的規定》指出，內部審計機構應對本單位所屬單位的內部審計工作進行指導、監督和管理，這項職責是構建內部審計體系的重要制度設計。但規定中的“所屬單位”如何界定，而且這個“所屬單位”在內部審計工作定義中也曾出現，又該如何界定，這是國有控股及國有金融控股集團內部審計機構履行內部審計職責、構建內部審計體系的先決條件。隨著國有資本投資、運營公司的組建，一些國有企業和金融機構已向集團化控股型轉型，從管資產向管資本改革;隨著改革的深入推進，先有子公司、后有母公司，或先有子公司，后有國有投資、運營平臺公司，或控股公司通過在二級市場收購上市公司股權達到控股的情況已屢見不鮮。因此，“所屬單位”的理解需要重新定義。按照以往理解，“所屬單位”既包括分公司、派駐機構，如商業銀行、電力公司、通信公司等國有企業或金融機構的省級分公司、項目部等分支機構，也包括其投資設立的全資子公司，有時也包括納入企業合并范圍重要的控股和參股子公司等。而對于國有控股及國有金融控股集團或以財務投資為主的投資、運營平臺而言，“所屬單位”可以理解為絕對控股子公司或具有重大影響的控股子公司，但這些子公司大多數為上市公司，集團公司對這些控股的上市公司是以資本管理、股權管理為主，是否可以定義為“所屬單位”還需商榷。

公司治理機制下構建內審管理體系受到一定程度制約。公司治理體制下，按照公司章程、內控制度和內審規定，內部審計工作應由董事會直接領導，由董事會審計委員會具體指導和管理。董事會審計委員會主任往往由外部董事擔任，上市公司一般由獨立董事擔任而非執行董事。因此，為便于管理或建立工作報告機制，內部審計機構一般由經營管理層直接領導，如總經理、副總經理、首席合規官或總經理助理。中國內部審計協會《國有企業內部審計發展報告》（2009）對設立了內部審計機構的951家企業的調查結果顯示，企業內部審計機構的隸屬關系中，隸屬于總經理的占41.75%，隸屬于董事會的占20.93%，隸屬于副總經理或總會計師的占19.66%，與紀檢、監察部門合署辦公的占14.19%，隸屬于監事會的占3.47%。這種現狀在10年后的今天仍是主流。公司治理機制下，內部審計機構在董事會（或者主要負責人）直接領導下開展內部審計工作、向其負責并報告工作的管理體制仍未有效落實或操作難度較大。這對內部審計獨立性和權威性仍將產生影響，一定程度上也制約了內部審計工作的獨立性，對內部審計機構開展所屬單位內部審計工作指導監督和管理，進而對構建內部審計體系產生不利影響。

中央審計委員會第一次會議的召開，為在各級黨委（黨組織）領導下的內部審計工作以及構建內部審計體系創造了堅實基礎。上述情況下，可通過管人（黨的關系）、管資本來判定。如果控股子公司黨的關系統一歸母公司黨委管理且處于控股地位，則該公司可以理解為“所屬單位”;盡管對某一公司處于控股地位，但黨的關系不歸上一級公司黨委（黨組織）管理，則還需要進一步研究。《審計署關于內部審計工作的規定》中明確，國有企業內部審計機構或者履行內部審計職責的內設機構應當在企業黨組織直接領導下開展內部審計工作，向其負責并報告工作。因此，在各級黨委的統一領導下，內部審計機構完全可以實現對所屬單位內部審計工作的指導、監督和管理。

三、構建國有控股及國有金融控股集團內審體系的主要內容

強化對系統內部審計工作計劃的統籌與指導。國有控股及國有金融控股集團往往涉及不同經營業務，如國有能源集團所屬單位涉及電力、煤炭、礦產等多個行業，金融控股集團其所屬單位往往涉及商業銀行、證券、保險、基金等多種業務。因此，集團公司內部審計機構更應加強對所屬單位內部審計規劃、年度工作計劃的統籌與指導，要結合國家重大經濟和金融政策、集團公司年度經營計劃、發展戰略和集團內部審計工作規劃，在所屬單位內部審計工作計劃制訂和決策階段提出意見、建議，建立備案機制，并對計劃的調整和實施開展指導與監督。

統籌系統審計資源，提升審計監督實效。國有控股及國有金融控股集團內部審計體系的重要組成就是一支專業化的內部審計隊伍，要統籌利用好這一審計資源。按照新的內審規定要求，統一部署、統一組織、統一方案、統一報告、統一處理，認真開展貫徹落實國家重大政策措施情況、發展規劃、戰略決策、重大措施、境外機構、境外資產和境外經濟活動等專項審計，或組織系統內部審計機構開展對中央八項規定精神落實情況、企業負責人履職待遇與業務支出情況開展專項檢查。這種方式，能夠盡可能地實現審計全覆蓋并解決所屬單位內部審計獨立性、權威性不夠的制約因素。

加強系統內部審計工作和業務質量監督。國有控股及國有金融控股集團可參考《審計署關于加強內部審計工作業務指導和監督的意見》，對所屬單位內部審計工作開展定期檢查或專項檢查，關注所屬單位內部審計制度、內部審計工作機制建立健全情況、內部審計工作開展情況以及質量效果等內容，推動集團各層級子公司建立健全內部審計制度，加強內部審計工作，規范管理，防范風險，提質增效，充分發揮內部審計的作用。

建立審計工作報告備案機制。國有控股及國有金融控股集團要建立內部審計工作重大事項報告、內部審計資料備案及成果運用機制。集團各層級子公司內部審計報告、審計整改情況、年度總結以及審計發現的重大問題要向上級公司內部審計機構備案。上一級內部審計機構要加大對備案材料的研究和分析力度，加大內部審計成果綜合利用水平，將其作為編制年度審計項目計劃的參考依據。

完善審計整改落實監督機制。國有控股及國有金融控股集團要加強對所屬各層級子公司審計整改落實情況的監督力度，建立監督檢查機制，對審計機關、上一級內部審計機構以及社會審計發現問題和提出意見建議的要督促整改落實，要推動被審計單位主要負責人為整改第一責任人這一制度的落實，維護內部審計權威，提升審計監督效力。

完善內部審計工作激勵約束機制。作為企業內控和風險防范的第三道防線，一方面，內部審計在促進本單位經濟決策科學化、內部管理規范化、風險防范常態化方面發揮了重要作用;另一方面，經營管理者認為內部審計不直接參與經營管理，也不創造經營利潤，對內部審計工作考核時存在誤區。因此，國有控股及國有金融控股集團在構建內部審計體系時，要推動建立完善內部審計工作激勵約束機制，尤其是對成績卓著的內審人員要有明確的激勵，鼓勵內部審計隊伍忠于職守、堅持原則、認真履職。

加大對內部審計人員的業務培訓力度。國有控股及國有金融控股集團可以根據不同行業、不同業務的審計特點，通過業務交流、統一培訓、專家講座或以審代訓方式，分層分類開展內部審計人員業務指導和培訓。圍繞當前審計工作重點、難點，做好內部審計經驗推廣工作。通過積極推廣大數據審計工作模式等先進審計技術方法，推動提高內部審計人員運用信息化技術查核問題、評價判斷和分析問題的能力，促進提高內部審計工作效率和質量。

通過構建內部審計體系，加強對所屬單位內部審計資源、審計計劃的統籌和指導，強化對審計業務質量、審計成果利用、審計考核機制的指導與監督，國有控股及國有金融控股集團內部審計體系可以更好地發揮審計監督效能，推動國有資產保值增值。