德國警察管理和規(guī)制集會(huì)游行的法律依據(jù)

楊玉生

即使在西方國家中，德國也屬于集會(huì)游行舉行得比較多的國家之一，除了五一節(jié)的傳統(tǒng)政治性游行，重要國事活動(dòng)（比如G20峰會(huì)在德國召開）也通常會(huì)伴隨著集會(huì)游行，如果民生方面出現(xiàn)了情況，那就更不得了。比如，2011年初，德國食品安全管理人員相繼在市場上的雞蛋、豬肉和雞肉中發(fā)現(xiàn)致癌的二惡英。盡管并未發(fā)現(xiàn)受害者，但此事件仍在德國引發(fā)了一場嚴(yán)重的食品安全危機(jī)和大規(guī)模示威游行。就集會(huì)游行的主體而言，也是五花八門，工人、職員、公務(wù)員、大學(xué)生，有時(shí)可能還有乳臭未干的孩子。在這種情況下，應(yīng)對示威游行帶來的挑戰(zhàn)，成了德國警察勤務(wù)的重要內(nèi)容。這種挑戰(zhàn)是巨大的。由于集會(huì)游行作為一項(xiàng)公民的基本權(quán)利，受到最高位階的法律保護(hù)，警察機(jī)關(guān)不僅一般不得禁止公民行使這項(xiàng)基本權(quán)利，而且還要為其實(shí)現(xiàn)提供相應(yīng)的保障，既不能讓集會(huì)游行因外界干擾無法進(jìn)行，也不能讓集會(huì)游行破壞了社會(huì)秩序。有時(shí)候，警察機(jī)關(guān)不得不承擔(dān)這樣的任務(wù)，即在同一個(gè)城市使兩組目標(biāo)完全對立的集會(huì)游行有序進(jìn)行，相互不發(fā)生沖突。

德國有關(guān)集會(huì)游行的法律規(guī)定

德國《基本法》對集會(huì)游行這項(xiàng)基本權(quán)利做了原則性的規(guī)定。《基本法》第八條規(guī)定：（1）所有德國人均享有和平地、不攜帶武器進(jìn)行集會(huì)的權(quán)利，集會(huì)無需事先通告或批準(zhǔn);（2）對于露天集會(huì)的權(quán)利，可制定法律或根據(jù)法律予以限制。這條原則性的規(guī)定實(shí)際上包含著授權(quán)和限制兩項(xiàng)內(nèi)容。首先，《基本法》第八條規(guī)定明確，只有具備“不攜帶武器”（ohne Waffen）和“和平地”（friedlich）這兩個(gè)條件，才受到法律的保護(hù)。其次，立法者將露天（unter freiem Himmel）集會(huì)單獨(dú)作為一類提出，明確要通過法律加以限制，因?yàn)樵诹⒎ㄕ呖磥恚短旒瘯?huì)對社會(huì)秩序具有天然的破壞性。下面將重點(diǎn)解讀的法律規(guī)定，都是針對露天集會(huì)出臺(tái)的。

德國是一個(gè)聯(lián)邦國家，聯(lián)邦和州是這個(gè)國家的基本構(gòu)成單位。德國基本法用“聯(lián)邦專屬立法”和“聯(lián)邦與州競合立法”的規(guī)定對聯(lián)邦和州的立法權(quán)限做了明確的劃分，聯(lián)邦具有明顯的優(yōu)勢地位：不僅在大多數(shù)領(lǐng)域擁有專屬立法權(quán)，而且在基本法規(guī)定的“競合立法”領(lǐng)域也具有優(yōu)先權(quán)。基本法第74條第3款規(guī)定，結(jié)社和集會(huì)方面的立法屬于競合立法領(lǐng)域，也就是說，在一定的條件下，聯(lián)邦和州均有權(quán)在這個(gè)領(lǐng)域制定立法，但聯(lián)邦具有優(yōu)先權(quán)。

正是根據(jù)基本法的授權(quán)，早在1953年，德國聯(lián)邦就正式出臺(tái)《集會(huì)游行法》（Gesetz u ber Versammlungen undAufz u ge），在很長一段時(shí)間里，這部法律是聯(lián)邦德國唯一一部集中規(guī)定集會(huì)游行規(guī)范的法律，目前仍然有效。然而，從2006年開始情況發(fā)生了一定變化。從那個(gè)時(shí)候開始，德國實(shí)行大規(guī)模的聯(lián)邦制改革，聯(lián)邦與各州之間的權(quán)限劃分有所變動(dòng)。德國基本法也相應(yīng)地做出了修改：集會(huì)游行這個(gè)領(lǐng)域不再屬于“競合立法”的對象。也就是說，各州在這個(gè)領(lǐng)域也獲得了單獨(dú)的立法權(quán)。不過，根據(jù)《基本法》第125a條關(guān)于“1994年11月15日前頒布的聯(lián)邦法律的繼續(xù)適用”的規(guī)定，這項(xiàng)于1953年頒布的聯(lián)邦法律還會(huì)繼續(xù)生效，直到各州在這個(gè)領(lǐng)域完成了自己單獨(dú)立法。目前，僅有巴伐利亞、下薩克森、薩克森-安哈爾特和石勒蘇益格-荷爾斯泰因四個(gè)州擁有了本州的《集會(huì)游行法》。在其他十多個(gè)州，聯(lián)邦層面的《集會(huì)游行法》仍然是政府當(dāng)局執(zhí)法的主要依據(jù)。

《集會(huì)游行法》的主要內(nèi)容

集會(huì)游行自由是一項(xiàng)憲法權(quán)利，其位階很高，但權(quán)利在實(shí)際的行使中經(jīng)常會(huì)與其他的社會(huì)價(jià)值如秩序、安全、平等發(fā)生沖突。比如，公共場所的集會(huì)和游行往往會(huì)對正常交通秩序產(chǎn)生某種不利影響，從而構(gòu)成安全隱患。也就是說，這種權(quán)利存在著被濫用而損害其他社會(huì)價(jià)值甚至自身價(jià)值的可能性。正岡為如此，《基本法》第八條第一款規(guī)定了“所有德國人”都具有集會(huì)游行自由之后，緊接著就在第二款中授權(quán)立法機(jī)關(guān)通過具體的法律對這項(xiàng)基本權(quán)利做出限制。在某種意義上可以說，1953年出臺(tái)的《集會(huì)游行法》是以限制集會(huì)自由這項(xiàng)基本權(quán)利為主要內(nèi)容的立法，當(dāng)然限制的目的最終也是為了其在現(xiàn)實(shí)中得到更好地行使。概括起來說，這種限制是通過義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范兩種方式實(shí)現(xiàn)的。首先說義務(wù)性規(guī)范，它指的是通過對權(quán)利行使主體施加相應(yīng)的義務(wù)，來實(shí)現(xiàn)限制的目的。比如，《基本法》第八條規(guī)定，公民在舉行集會(huì)游行時(shí)，不需要履行任何申報(bào)手續(xù)，也不需要獲得任何人的批準(zhǔn)。然而，《集會(huì)游行法》卻對露天集會(huì)的舉辦人施加了事先申報(bào)的義務(wù)。該法第14條明確規(guī)定：有意圖舉辦露天集會(huì)或游行的人都應(yīng)該最遲于宣布前48小時(shí)向主管當(dāng)局申報(bào)，并說明集會(huì)或游行的目標(biāo);在申報(bào)中必須說明，什么人對集會(huì)或游行承擔(dān)責(zé)任。相關(guān)人員沒有履行法律規(guī)定的義務(wù)，可以成為主管當(dāng)局禁止或解散該集會(huì)的合法理由。

就禁止性規(guī)范而言，可以概括為三類。

第一類是對權(quán)利主體范圍的限制。《基本法》第八條規(guī)定，“所有德國人”都擁有集會(huì)游行自由，這只是一種宣誓性的原則。為了不讓少數(shù)人利用這項(xiàng)基本權(quán)利對德國基本社會(huì)制度構(gòu)成威脅，《集會(huì)游行法》在第一條中就規(guī)定，以下四類人不得行使集會(huì)游行自由權(quán)。

1.那些根據(jù)《基本法》第18條的規(guī)定喪失集會(huì)自由基本權(quán)利的人。2.那些意圖通過舉行或參加這樣的活動(dòng)以促進(jìn)被聯(lián)邦憲法法院根據(jù)《基本法》第21條第2款宣布為違憲的政黨、其關(guān)聯(lián)組織或后備組織之目標(biāo)的人。3.被聯(lián)邦憲法法院根據(jù)《基本法》第21條第2款宣布為違憲的政黨。4.根據(jù)《基本法》第9條第2款被禁止的社團(tuán)。

第二類是對行為加以限制。《基本法》第八條規(guī)定，集會(huì)游行不得攜帶武器，這已經(jīng)是一種限制。《集會(huì)游行法》在此基礎(chǔ)上做了進(jìn)一步的明確規(guī)定，比如，該法第2條第3款規(guī)定：沒有當(dāng)局的授權(quán)，任何人不得在公共集會(huì)或游行中攜帶武器或其他適合于或?qū)Ｓ糜趥θ松砘驓臇|西的器物。同樣，沒有當(dāng)局的授權(quán)，禁止在去往公共集會(huì)和游行的路上攜帶武器和上面所提到的器物，禁止向公共集會(huì)和游行運(yùn)送為在公共集會(huì)和游行中使用準(zhǔn)備和分發(fā)武器和上面所提到的器物。再比如，該法第3條第1款規(guī)定：禁止在公共場合或一個(gè)集會(huì)中穿著制服、部分制服或類似的服裝，以表達(dá)共同的政治思想。以上這些限制是針對所有集會(huì)游行而言的，對于“露天集會(huì)”法律還有更多的禁止性規(guī)范。比如，該法第17條a規(guī)定：禁止在露天的公共集會(huì)、游行或其他露天公共活動(dòng)中或在參加這些活動(dòng)的路上攜帶防護(hù)器械（schutzwaffe）或其他比較適合于用作防護(hù)器械并專門根據(jù)情況用于抵抗國家職權(quán)承擔(dān)者的執(zhí)法措施的器物;禁止用適合于并可能用于阻礙確認(rèn)身份的化裝方式參加這樣的公共活動(dòng)，也禁止在參加這樣的公共活動(dòng)的路途中使用這種化裝方式。

第三類是對地點(diǎn)的限制。《集會(huì)游行法》第16條第1款規(guī)定：在各州立法機(jī)關(guān)需要安寧的（befriedet）集會(huì)禁止區(qū)內(nèi)不得舉行露天的集會(huì)或游行，也不得號(hào)召在此地舉行露天集會(huì)或游行。至于集會(huì)禁止區(qū)的具體范圍是什么，需要通過單獨(dú)的聯(lián)邦立法和各州立法來加以確定。德國聯(lián)邦有一部立法，即《聯(lián)邦憲法機(jī)構(gòu)需要安寧區(qū)域的法律》（Gesetz u ber befriedete Bezirke fur Verfassungsorgane desBundes）。這部法律中就對德國聯(lián)邦眾議院、參議院及憲法法院周邊禁止舉行集會(huì)游行的區(qū)域進(jìn)行了具體和詳細(xì)的規(guī)定。

《集會(huì)游行法》最后一部分還為違反以上這些規(guī)范的行為設(shè)置了“罰則”，既有刑事處罰，也包含違反秩序法性質(zhì)的處罰。刑事處罰的最高限可以達(dá)到三年自由刑，而違反秩序行為的最高罰金為1000馬克。

總之，《集會(huì)游行法》為警察機(jī)關(guān)完成這個(gè)領(lǐng)域中相關(guān)勤務(wù)提供了全面的執(zhí)法基礎(chǔ)，只要有人在集會(huì)游行過程中違反這些義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范，警察機(jī)關(guān)就可以使用該法所規(guī)定的執(zhí)法措施來進(jìn)行處置，當(dāng)然，該法對這些執(zhí)法措施本身也規(guī)定了一些限制條件，以確保其在合理合法的范圍內(nèi)被運(yùn)用。

《集會(huì)游行法》雖然不是嚴(yán)格意義上的警察法，但由于德國警察日常勤務(wù)中必須面對大量的集會(huì)游行，所以該法成為警察機(jī)關(guān)最常適用的法律之一。

（責(zé)任編輯：張敏嬌）