財政政策對地勘單位改革發展的影響

王群友 孟新華

1987年，原地質礦產部提出地質工作改革。1998年，河南4家地勘單位從中央各部、局下放地方實行屬地化管理。幾十年來，地勘單位求生存、謀發展進行了各種嘗試，既有經驗教訓，也存在體制不順、機制不活、保障不夠、功能單一等諸多問題，再加上觀念陳舊、管理粗放、歷史遺留問題多等因素，地勘單位發展困難重重，舉步維艱，改革進程緩慢。

近年來，隨著經濟社會的快速發展與資源環境矛盾的日益突出及國家能源戰略的調整，地質勘查投資在大幅度縮減，地勘市場陷入低潮。本文通過分析河南省的財政政策對地勘單位發展的影響，探討財政政策的扶持對地勘單位發展的意義和影響。

地勘單位發展現狀

地勘單位整體格局未根本改變?！耙惶兹笋R，幾塊牌子”的運行模式，事企混合運行。現行地勘單位除了事業單位的牌子外，還擁有一個甚至多個獨立核算的法人多經企業。由于資質、業務拓展需要等原因，事業這一塊除核算財政撥款外，還有一部分對外創收。事業、企業人員無法徹底劃清。

事業單位分類改革已經完成。河南省已全面完成對事業單位的分類改革，并得到省編辦的批復。河南省煤田地質局9家預算單位，3個劃為公益一類，其余6個劃為公益二類。公益一類基本上是按全供事業單位安排預算，公益二類按差供事業單位安排預算。

地勘單位進入結構調整期。隨著經濟下行壓力加大，礦業經濟持續低迷，形勢倒逼地勘單位轉變職能，進行結構調整。一是根據供給側改革考慮市場需求，除開展傳統優勢礦產勘查外，逐步轉向環境地質、城市地質、工程地質等多個領域。二是開展清潔能源尤其是“三氣”的勘查工作，以及一些稀有礦產等戰略性新興礦產的勘查。三是涉足土地類業務，在土地確權、土地整治、土地復墾、土壤修復等方面開展業務。四是開展一些礦山地質環境恢復治理和地質災害防治等業務。

沒有完善的體制機制支撐。以地質找礦為主的地勘單位改革發展所需要的資本、礦權配置、礦權交易等要素市場機制沒有形成，地勘單位不得已選擇遠離傳統優勢，從事地質延伸業，由于資金、設備、技術分散，規模小，資質低，競爭力不足，很難形成自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的良性機制。

地勘單位隊伍龐大，專業雷同，同質競爭激烈。長期以來，全國國有地勘單位“百局千隊”的隊伍格局和龐大的職工規模沒有改觀，職能相近，發展方向趨同，直接加劇了同質化競爭。

地勘單位歷史遺留問題多。一是離退休和下崗人員多，有些單位離退休人員已超過在職人員，財政安排的資金主要是工資性支出，用于發展的少。二是設備陳舊，維護費用高。盡管財政也在個別年份拿出一定的資金用于更新設備，但落實到具體的地勘單位就是杯水車薪。三是基地設施運行和維護費用高。省財政資金安排沒有考慮地勘單位基地建設和維護費用，基地綠化、水等改造，以及日常運行和維護都由自己解決。

國家和省對地勘單位實行的財政政策

實行屬地化管理以來，河南省財政在落實國家和省政府相關政策時，還是給地勘單位很大的支持，基本上確保了地勘隊伍的穩定和地勘事業的穩步發展。

部門基本預算首先確保事業編制人員和離退休人員的工資和補貼，其次是確保事業編制人員的社會保障經費，再次是對局機關按省直事業單位公用經費預算標準安排經費，最后對局屬地勘事業單位按3000元/人年標準補助公用經費，不足部分由地勘單位創收解決。

地勘事業單位在編人員因需要暫到企業工作的，省財政暫停供給其人員經費，相應支出由所在任職企業負擔。以后因崗位變動再回事業單位的，應向省財政提供主管部門出具的調出、調回文件等材料，省財政據此恢復經費供給。

地質項目的管理由地勘單位按照《項目申報指南》要求申報，由省業務主管部門組織專家評審后進入項目庫。對入庫項目由省財政廳、省自然資源廳組織專家根據財政部、原國土資源部《國土資源調查預算標準》和項目預算標準核定標的額，再通過招標確定承擔單位。預算資金的使用要嚴格執行省政府、省財政廳印發的《專項資金管理暫行辦法》，由財政開支的地勘事業單位在職人員經費不得列支，不能計提設備折舊費，不得列支各種獎金、福利和社保支出等。項目完成后，由業務主管部門組織驗收，項目決算由省財政廳、省自然資源廳委托社會中介機構按照《專項資金管理暫行辦法》及相關規定審計，項目決算經審計確認后的結余資金要按原撥款渠道上繳財政。

地勘事業單位取得的收入（包括經營收入、事業收入和其他收入），要按收入

3%的比例繳入省財政非稅收入財政專戶，業務主管局可以按收入3%～5%的比例集中一部分收入。省財政集中的3%的資金由省財政統籌使用，業務主管局集中的3%～5%的資金由主管局使用，用于支持地勘事業發展。

地勘單位興辦的獨立核算法人多經企業，企業年終決算經會計事務所審計確認后，根據“省級企業國有資本收益收取管理辦法”規定上交年度凈利潤，根據企業不同情況，執行不同上交比例。第一類15%，包括產能過剩、房地產開發、壟斷行業以及政府限制性行業的企業。第二類10%，包括資源類、投資類等領域的企業。第三類5%，包括先進裝備制造、社會公益等領域的企業。第四類免交，包括監獄勞教、民政福利等特殊行業的企業。免交部分作轉增國家資本金處理。

地勘事業單位在職及離退休人員喪葬費、撫恤金、死亡遺屬困難補助，除局機關由省財政預算安排外，其余地勘單位自籌資金解決。

現行財政政策下地勘單位發展面臨的形勢

從部門預算安排看，人員經費全額保障保證了職工隊伍的穩定，尤其是事業編制和離退休人員資金需要。但對于局屬地勘單位是有缺口的，需要創收來彌補經費的不足，從而解決生存問題，一定程度上制約了發展能力。

在新形勢、新要求下，地勘單位必須進行結構調整，根據自身優勢尋求新的經濟增長點。在調整轉型過程中，地勘單位為謀發展舉辦一些多經企業，但根據現行財政政策，到企業工作就面臨不保薪的后顧之憂。國家、省一方面在鼓勵地勘單位深化改革，全面推進“事轉企”;但另一方面政策又存在“鞭打快?！爆F象。不改革不發展就吃不飽，更吃不好;積極推進改革，闖市場、謀發展，又面臨諸多風險。這樣的體制，不利于調動改革發展的積極性，尤其是事企雙軌制運行又造成事企產權不明、市場主體缺位等突出問題，也增加了廉政風險。

礦業權管理體制制約了地勘單位向傳統優勢回歸。2001年，探礦權實行有償轉讓后，地方政府采取招拍掛方式，由于地勘單位沒有積累，沒有競標優勢。通過拍賣方式取得的探礦權所得歸政府所有，地勘單位不參與找礦成果分配。探礦權是地勘單位的核心勞動產品，探礦權的缺失使得地勘單位失去了參與地質成果分配增加資本積累的途徑，制約了向自己傳統優勢的回歸，也失去了向地質延伸業增加鏈條發展的機遇。

缺乏頂層設計和相關政策支持。地質工作改革的總要求是公益性和商業性分開。地勘單位按照事企分開、管辦分離的原則組建公益性事業隊伍和商業性企業，企業要按現代管理制度要求，逐步建立“產權清晰、權責明確、事企分開、管理科學”的法人實體。但是，由于缺乏頂層設計和政策支持，地勘單位的發展一方面面臨必須要轉型，必須要進行結構調整，另一方面又缺乏政策扶持。

地勘單位的轉型發展缺乏人才支撐。在轉型發展中，缺乏技術人才儲備，如土地、環境等方面的專業人才。

用好財政政策支持地勘單位發展的建議

研究必要的財政扶持政策和配套措施，出臺系統性改革方案，推動地勘單位的改革發展。根據國家“一帶一路”“走出去”戰略及國家已經出臺的對地勘單位的利好政策，根據本省實際，出臺扶持地勘單位改革的方案。如，鼓勵地勘單位“走出去”扶持政策，地質成果分成及礦權配置扶持政策，鼓勵扶持地勘單位走勘查開發一體化的發展道路等。

對于公益一類的地勘事業單位，要承擔地方政府公益性的地質調查和勘查任務，要為地方經濟社會發展提供資源支撐和技術服務。其人員經費應由財政全額保障，其承擔的政府項目，項目支出成本應由財政核定供給。

對于公益二類的地勘事業單位，一是按照“老人老政策，新人新辦法”原則，對事業編制人員在職的一定過渡期內給予經費保障，維護職工隊伍穩定，新進人員可以按企業化管理。二是支持地勘單位利用現有人員、技術、設備等組建企業，按現代企業制度運作。三是對公益二類地勘事業單位承擔的政府項目按政府購買服務形式實行市場化運作，允許列支人員經費、設備折舊，并給予一定的利潤空間，增加積累，能實現設備的正常更新，增強發展后勁。同時，加大對公益二類地勘事業單位政策扶持和財政支持力度。通過資本運作，如注入資本金或配置礦權等扶持政策，解決資本積累不足問題;公益二類地勘單位及其法人企業的收入、利潤不再上交;經營自主權，允許利用現有的土地、房產等資產對外投資、抵押、擔保，自由支配固定資產處置收入，調動職工干事創業的熱情，激發改革發展的積極性。（作者單位：河南省煤田地質局）