用“裁執分離”模式解決非訴執行類案件“執行難”問題

編者按：2018年，河南省自然資源系統辦理公益訴訟案件80余件，其中，絕大多數案件均在訴前程序得到解決，案件類型主要涉及非訴執行類、違法占地類、追繳土地出讓金類、非法開采類、破壞耕地類。其中，非訴執行類公益訴訟案件占比高達60%。非訴執行類案件的高占比背后暴露出這類案件執行中的重難點問題。通過本案來探索借鑒“裁執分離”模式，解決土地違法案件“執行難”問題。

案 ? 例

2009年，S市某實業有限公司未經依法批準，擅自在涉案土地上建商住樓。S市國土資源局Y分局于2010年5月24日對該公司下達了《土地行政處罰決定書》，對其處以罰款，并責令其補繳土地出讓金。經多次催交，該實業公司仍拒絕簽訂土地出讓合同和繳納剩余土地出讓金。S市人民檢察院向S市國土資源局發出檢察建議，督促履行法定職責。

2018年1月19日，S市國土資源局以其作出的《S市國土資源局關于限期繳納土地出讓金的通知》向人民法院申請強制執行，人民法院認為該《通知》不屬于可申請人民法院強制執行的具體行政行為，裁定不予受理。S市國土資源局提起上訴，中級人民法院駁回上訴，維持原裁定。后S市人民檢察院向中級人民法院提起行政公益訴訟。

中級人民法院判令：確認被告S市國土資源局對S市某實業有限公司未簽訂土地出讓合同、未付土地出讓金而違法用地中履職的行為違法，并責令被告S市國土資源局針對S市某實業有限公司未簽訂土地出讓合同、未支付土地出讓金而違法用地的行為依法履行職責。

分 ? 析

首先，法院與行政機關強制執行權的范圍如何界定？

不同法院標準不一。以P市為例，全市基層院在受理、審理、執行國土資源違法案件強制執行申請上存在三種不同做法：一是區分行政處罰決定中金錢處罰與非金錢處罰的內容，對于金錢處罰的內容依法受理并裁定執行，對非金錢處罰的內容則“裁執分離”（即法院只受理和裁判案件，對裁判結果的執行則交由政府部門執行）。二是不區分金錢處罰與非金錢處罰一并受理并裁定執行。三是拒不受理非金錢處罰的強制執行案件。

其次，強制執行權來源的法律依據有哪些？

由于缺乏明確賦予行政機關強制執行權的法律依據，行政機關申請法院執行非訴執行案件的法律依據主要為《行政強制法》第十三條：“行政強制執行由法律設定。法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行”和第五十三條：“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行”的規定。

綜上，鑒于法律沒有明確授予行政機關強制執行權，法院對于行政處罰執行案件的受理態度標準不一，導致行政機關即便作出了行政處罰決定也無法落實到位的尷尬局面。此時，檢察機關一旦介入，通常會引發公益訴訟。

探 ? 討

對此，為減少公益訴訟案件數量且從源頭上解決非訴執行案件的“執行難”問題，探索新的非訴執行方式對于解決上述問題尤為關鍵。

其一，明確法院受理、執行案件的權責范圍。確保各地法院對非訴執行案件的受理和執行，避免因權責不明出現法院和行政機關之間互相推諉扯皮，導致行政處罰無法落實到位引發公益訴訟或因法院裁判后不負責執行進而引發公益訴訟的重復循環。

其二，賦予行政機關強制執行權。目前在房屋征收領域，最高法已經發布《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》，明確在國有土地上征收房屋的案件實行“裁執分離”，即：“人民法院裁定準予執行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執行。”該規定化解了房屋征收領域的“執行難”問題，對于探索建立自然資源系統其他領域非訴執行案件的“裁執分離”制度亦有極強的借鑒意義。（作者單位：河南檢察職業學院）