壽縣“多規合一”試點的探索與實踐

邢軍

摘要：壽縣作為國家四部委28個“多規合一”試點市縣之一，也是安徽省唯一的試點縣，在壽縣的實踐過程中，在技術整合、空間規劃編制、規劃管理信息平臺建設、審批機制改革等方面進行了探索和實踐;在規劃管控上圍繞縣域空間優化，促進空間管控“合一”、資源要素配置“統一”，基本實現了“一張藍圖”管到底的試點要求，并為安徽省“多規合一”和空間規劃體系改革提供了經驗和范本。

關鍵詞：多規合一空間規劃;三類空間;控制線壽縣

我國空間規劃經過多年的整合，已經形成以發改、國土、環保、住建等部門為主的規劃體系，并針對部門事權建立了比較完善的縱向規劃體系。但這種“多規并行”的空間管理模式也帶來了諸多問題，尤其是在市縣級層面，多類規劃之間的矛盾沖突集中爆發，出現規劃內容打架、空間管控重疊、審批部門眾多等問題[1]。十八大以來，黨和國家在各級層面積極推進“多規合一”探索。2014 年3 月，《國家新型城鎮化規劃 （2014-2020年 ）》明確中提出，要推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”[2]。2014年8月26日，國家發改委、國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部四部委聯合下發了《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》文件，壽縣被確定為安徽省內唯一一個國家“多規合一”試點縣。壽縣人民政府精心組織、高效推進，試點工作通過創新“多規合一”目標下的規劃編制方法，以空間治理和空間結構優化為主要內容，探索建立“多規”管理的協調機制，強化生態保護與歷史文化資源保護、合理統籌配置城鄉空間要素資源，從而實現促進壽縣經濟、社會、環境協調可持續發展的科學目標。通過壽縣試點的探索和實踐，在安徽省率先探索“多規”有效銜接的技術路徑和建立全省統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，為國家和安徽省推進“多規合一”工作、建立市縣空間規劃體系和相關規劃銜接協調機制，提供了豐富的工作經驗和實踐范本。壽縣“多規合一”試點改革成效顯著，空間管理與治理能力顯著提升，有力促進了地方集約發展。

一、目標導向、突出特色，明確試點工作的總體構思

（一）把握試點精髓，突出工作方法創新

貫徹中央關于深化體制改革和推進新型城鎮化的決策部署，圍繞統一發展目標與行動藍圖、統籌縣域管控與城鄉一體、統籌空間資源增量配置與存量盤活。以加強各類空間性規劃銜接為突破，通過“各級政府間上下協調、多部門間平行推進、多行業間技術支撐、多數據間統一標準”的模式，積極探索“多規”有效銜接的技術路徑、構建“多規”管理的協調機制、優化“多規”目標下的規劃編制內容、強化“多規”事權下的管控措施，以實現統籌城鄉空間資源配置，促進壽縣經濟、社會、環境協調可持續發展的目標。

（二）強調依法依規，保障規劃綱領性作用

試點工作旨在探索創新，也不能脫離法規任意為之。壽縣“多規合一”規劃編制，以全域空間為規劃范圍，對現有法律規章和技術規范認真梳理、研究和落實，保證規劃成果內容的高度合法性，是確保空間規劃成為區域發展的指南、可持續發展的空間藍圖的基礎，方能發揮空間規劃的綱領性作用，統籌各類開發建設活動、指導部門規劃的融合統一。

（三）梳理部門事權，促進空間結構優化

針對各相關部門在空間管理方式、目標和技術標準上的不同，認真梳理部門事權，樹立發展和保護相統一的理念，按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山青水秀的總體要求，進一步優化縣域空間格局;圍繞生產、生活、生態空間優化劃定城鎮、農業和生態三類空間;基于三類空間格局優化的總體要求，進而明確控制線劃定和土地用途管制等內容，促進土地利用方式與空間屬性特征相匹配。

（四）統籌城鄉資源配置，促進城鄉協調發展

以全域規劃視角下的空間資源合理利用為重點，把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃，促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合和共同發展[3]。針對壽縣特征，著重在城鄉生態環境保護、綜合交通體系、基礎設施和公共服務設施配置、產業空間整合、鄉村保護與發展等方面優化要素配置，促進城鄉生產要素平等交換和公共資源均衡配置，推動城鄉統籌協調和共同發展。

（五）強化底線管控，促進生態環境提升

樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，將生態文明建設放在突出位置，強化對森林、河流、湖泊、濕地等自然生態的保護[4]。針對壽縣國土面積廣闊、自然生態環境突出、水利資源豐富、歷史文化資源眾多等特征，注重自然生態環境保護，高標準、高品質劃定生態控制線和永久基本農田控制線，合理劃定城鎮開發邊界，提出水土保持與修復、國土綜合整治措施建議，倡導綠色發展理念的落實，促進生態環境品質的整體提升。

二、技術與數據融合，統一規劃技術標準

（一）統一用地分類標準

包括統一用地分類、統計口徑等技術要求。以“兩規”（城鄉規劃和土地利用總體規劃）用地分類標準為基礎，統一現狀用地分類，將現有城鄉用地的分類共由2大類、9中類、14小類，擴展為2大類、9中類、32小類，解決城鄉規劃和土地利用總體規劃在用地分類、統計口徑與深度不一致的問題[5]（表1）。

（二）統一規劃數據標準

主要包括統一坐標、統一規劃基礎數據和成果數據等內容。根據壽縣各類規劃坐標系的使用狀況，將現狀各類坐標系統整合，統一按照1980西安坐標系坐標進行定位;后期將坐標系統一為2000國家大地坐標系。針對現狀土地用途不統一、數據不統一、口徑不統一等問題，以統一后的用地分類為基礎，通過高精度地形圖、高清影像圖、“二調”及其最新土地變更調查數據的匯總與梳理，統一了規劃基礎數據，為規劃成果的科學制定奠定基礎。

三、優化空間布局，科學配置要素資源，制定空間使用與管控“一張藍圖”

（一）推進空間結構優化，促進管控“合一”

1、細化縣域主體功能區規劃

依據安徽省主體功能區規劃，壽縣整體上屬于限制開發區域，主體功能區類型為國家農產品主產區。按照主體功能區的類型特點，結合壽縣實際，在縣域內劃定的重點開發區域、農產品主產區、重點生態功能區、禁止開發區域，切實落實了農產品主產區的主體定位。

2 、 劃定三類空間

以三類空間劃定為指導，優化縣域空間布局。其中，城鎮空間主要集中在城鎮開發邊界以內、以城鎮建成區和規劃集中連片的拓展區域為主，包括城市、鎮建設用地（含各類產業園區）及其空間聯系緊密的區域交通等用地;農業空間以農業生產為主，包括永久基本農田、一般農田和其他農用地，以及草地、農村居民點等;。生態空間以生態山體、生態廊道和生態岸線為主;包括林地、園地、水域、內陸灘涂、自然保護地等。空間布局上即保障了了農業生產需求，也進一步強化生態保護要求，促進城鎮集聚發展和土地的集約節約利用（圖1）。

3 、完善控制線體系

強化縣域空間利用的剛性管控，劃定各類控制線。重點劃定縣域生態控制線，基本農田保護區，全縣2030年城鎮建設用地規模邊界。同時，探索性的劃定永久性開發邊界。考慮到首先所處的特殊區位，為保障縣域內重大基礎設施建設、避免重大設施廊道建設對城鎮建設和生態保護的影響，劃定重大設施廊道控制線，廊道內空間控制為鐵路、高速公路、架空110kV（含）以上電力線、區域燃氣線路等相關設施的預留線路空間（圖2）。

（二）統籌縣域資源利用，實現要素配置“統一”

1 、統籌縣域土地利用

以土地利用總體規劃提出的控制指標為依據，認真研究至2030年的土地指標變化趨勢。根據三類空間和控制線劃定要求，優化縣域城鄉建設用地安排，促進各類零星建設用地的空間整合，保障城鄉發展的重要支撐和安全設施用地的需求，推進城鎮和產業的空間集聚發展。同時，強化對非建設用地的保護，落實各類城鄉非建設用地安排，保障基本農田的只增不減。

2、完善公共服務設施和重大項目建設

公共服務設施方面，規劃為縣域主副中心、中心鎮、一般鎮、中心村為主的四級城鄉公共服務設施體系[6];明確教育、醫療、文化娛樂、體育、商業等設施分級配置要求。重大項目建設方面，主要包括公路、鐵路、水運及公路客運樞紐，供水、排水、供電、通信、燃氣、環境衛生等，以及防洪除澇、抗震、消防、人防等內容，提出綠色城市建設指引。

3、促進城市開發邊界內公益類項目落實

在保障城市生態安全下，進一步優化城市形態與空間布局和近期項目安排。進一步優化生產、生活、生態等空間安排，以此為指導落實區域重大設施廊道及近期建設項目庫的各項設施用地;深度落實開發邊界內公益類、民生類和基礎設施類項目，包括文化、體育、醫療衛生、社會福利科研教育用地和電力、通信、供水、污水、燃氣、防洪除澇及其他防災等設施用地等，促進城市綜合承載能力的不斷提升。

四、抓好信息系統建設，推進行政審批改革

（一）建立“多規合一”數據庫，推進信息平臺建設

制定規劃成果數據標準、交換與共享管理規定、平臺運行管理辦法。建設“多規合一”數據庫，包含地理信息數據庫（地形圖、影像圖、土地變更數據等）、“多規”（包括縣城總體規劃、鄉鎮總體規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃和名城保護規劃、土地利用總體規劃以及其他部門相關規劃等）成果數據，壽縣“多規合一”成果數據庫（包括三類空間、控制線劃定、城鄉空間布局等）、業務審批數據庫、三維數據建設、檔案數據處理等。建設“多規合一”服務管理平臺，包含成果審查子系統、信息聯動管理子系統、輔助審批管理子系統、綜合應用管理子系統。

（二）梳理審批流程設定，優化簡化審批流程

對建設項目審批流程進行全面梳理和優化。通過業務審批信息、規劃成果數據的聯動共享，融合多個規劃部門的數據，實現國土、發改、規劃等部門間的信息共享與聯動;建設壽縣“多規合一”業務協同平臺系統，由“多規合一”業務協同平臺、智慧規劃系統、各部門業務審批管理子系統構成。以業務協同平臺為總線，與規劃管理信息系統、規劃一張圖系統、三維電子報批系統、各部門業務審批管理子系統等相對接，構建一個協作、均衡、穩定、和諧的“多規合一”管理體系;通過業務協同平臺的運用，優化和再造審批服務流程，建立“多圖聯審，多評合一”機制，試行網上聯合審批。基本實現一個窗口受理、審批流程精簡、審批透明度加大、行政審批效率提高的目標（圖3）。

（一）以法定城鄉規劃為基礎，制定“一張藍圖”

明確以空間數據整合為依據，統一目標指標;以三類空間格局為統籌，優化空間結構;以控制線管控為底線，強化資源管控;以城鄉用地分類全覆蓋為主導，統一用途管制;以專項規劃為落實，統籌布局各類設施項目”的技術路徑。以法定城鄉規劃為基礎，以加強城鄉規劃、國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃以及交通、水利、林業、民政、文保等部門規劃的銜接為突破，實現統籌配置城鄉空間資源，制定空間規劃“一張藍圖”，達到空間管控的一致性。

（二）多行業技術協同，實現“兩圖合一”

由城鄉規劃、國土部門與信息平臺建設3個專業團隊成立聯合項目組，壽縣總體規劃與國土規劃同步編制，其他相關部門規劃協同并進;依法依規，在規劃編制中消除“兩規”差異;規劃國土深度融合，全面對接，建立統一的技術標準和數據標準，破解“兩規”技術壁壘，真正實現“兩圖合一”;平臺建設全程跟進，信息系統建設同步調試與優化，規劃成果輸出數據化，快速投入到實施管理中。

（三）集約土地資源，促進空間結構優化

嚴控總量，集約土地資源促發展。圍繞新型城鎮化和城鄉統籌發展要求，以保障農業生產為前提，集約節約土地資源，至2030年縣域規劃各類建設用地比2020年年均增長僅1.5平方公里。劃定三類空間，指導空間利用優化與管控，統籌城鎮發展、農業生產和生態保護，優化縣域“三生”空間，劃定城鎮、農業和生態三類空間;以三類空間基本屬性為指導，進一步明確各類控制線的劃定，優化城鄉空間布局。

（四）底線管控、突出特色，限制城鄉無序發展

優先考慮生態空間保護，劃定生態控制線。壽縣位于江淮分水嶺，水系眾多，規劃統籌劃定以“重要生態空間+文化遺產保護用地+生態廊道+水源保護區”為主的生態控制線占國土面積的20.52%。全力保障農業生產空間富足。作為全國糧食、油料、水產品生產百強縣，優先保障農業生產用地，規劃至2030年全縣基本農田保護區1666.46平方公里，比原土地利用總體規劃2020年多219.05平方公里。強化國家歷史文化名城保護。規劃劃定壽春城遺址、歷史城區、歷史文化街區保護范圍，以及分散在縣域的324處重點文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶，明確邊界坐標[7]。限制城鄉無序發展，有效引導城鄉空間發展和建設項目布局。研究城鎮化發展與城鄉空間利用，處理好基本農田保護與城鎮空間拓展，進一步劃定1城24鄉鎮的城鎮規模邊界和剛性開發邊界;以規劃引領人口、產業有序集中，實現土地在空間上的合理配置，促進集約節約發展。

（五） 推進落實縣域重大設施項目，促進城鄉統籌發展

深度落實縣域重大項目。重點研究、落實縣域各類重大設施項目;城鄉交通方面具體落實了省道、縣道、鄉道及港口碼頭的選址選線;加強沿淮地區水利設施建設，落實水利設施項目，做好城鄉生產生活安全保障;明確縣域地表水取水口、鄉鎮水廠的具體坐標和保護要求等。規劃落實各級各類項目共計269項，合計投資1500億元，充分發揮了規劃的統籌發展與管控作用。規劃重民生促公益，推進城區公共服務能力提升。具體落實民生、公益、市政類等項目選址，包括公共管理與公共服務類項目，市政公用設施項目;至2030年城區人均公園綠地面積達到14.81平方米;促進城市綜合承載力與環境品質提升。

（六） 統籌協調、部門互動、上下聯動，全面推進公眾參與

強化自上而下的統籌協調。成立了以縣委縣政府主要領導為第一組長、組長，發改、住建、國土、環保、文物、水利等單位一把手為成員的試點工作領導組，專門負責“多規合一”試點工作的組織協調和經費保障，并建立了常態化推進工作機制。加強部門間的互動。建立健全規劃協調工作機制，注重部門合作，縣直涉及“多規合一”的主要單位抽調精干力量，與各部門委托的規劃編制單位集中辦公，及時溝通和協調工作中遇到的重點難點問題;發改、國土、環保等部門同時啟動了修編相關部門規劃，努力在修編中協同，協同中“合一”。多方位的上下聯動。一方面積極與國家、省、市相關部門對接，在試點工作組織、監督及技術路徑等方面獲取指導和建議;另一方面建立縣政府、鄉（鎮）與規劃編制單位間信息溝通渠道，各鄉鎮書記負總責，保障了信息溝通、反饋及時有效。全面推進公眾參與。項目組深入各鄉鎮與部分中心村駐場工作，針對規劃重點內容通過召開討論會、座談會和村民大會等多種方式進行溝通和交流;通過公眾參與程度的深度擴展，鄉鎮政府和公眾規劃意識明顯提升，主動融入“多規合一”試點工作中，確保了規劃成果的合理性與可操作性。

六、結語：

壽縣“多規合一”試點主要工作歷時一年多，包括規劃管理信息平臺數據的不斷更新和管理機制改革的持續探索。在壽縣的實踐過程中，圍繞空間結構優化、管控體系完善、土地指標統籌、重大項目建設等內容不斷深化，形成了關于空間利用的統一共識，也進一步落實了交通、水利、電力、文物、民政等基礎設施建設、歷史文化保護及民生類項目，有力促進壽縣在發展中落實人民意愿、保護底線核心要求。十九大以來，國家在機構改革和空間規劃體系建設上已經有了更加明確的行動，壽縣在先前的工作中已經有了深厚的基礎。

參考文獻：

[1]《林堅重構中國特色空間規劃體系》林堅 文愛平 - 《北京規劃建設》- 2018.

[2]《基于汕頭城市運營實踐的規劃整合模式研究》林竹 - 《中國博士學位論文全文數據庫》- 2014.

[3]《習近平破解“三農”發展難題的基本理路》錢正武 - 《安慶師范大學學報（社會科學版）》- 2018.

[4] 《生態文明建設與全面建成小康社會》王曉敏 - 《四川省社會主義學院學報》- 2013.

[5] 《城市土地利用中的政府干預》陳哲 - 《中國博士學位論文全文數據庫》- 2010.

[6] 《基于浙江省、重慶市對比研究下的重慶市縣（區）城鄉總體規劃研究初探》余焱 - 《中國優秀碩士學位論文全文數據庫》- 2011.

[7] 《壽縣古城城市細節規劃設計研究》覃愛民 夏松 - 《皖西學院學報》- 2016.