保健食品亂象分析及對策研究

房軍 陳慧 元延芳 田明

摘 要：隨著保健食品行業的不斷發展，保健食品虛假宣傳、非法添加等亂象也時有發生，嚴重制約了保健食品行業的發展。本文梳理了我國保健食品存在的主要問題及產生的原因，并提出了改進的建議，旨在促進保健食品行業的穩定發展。

關鍵詞：保健食品;行業亂象;產生原因;建議意見

改革開放以來，隨著國民經濟快速發展，人民生活水平日益提高，人民群眾對健康的關注也與日俱增，保健食品行業順勢得到了迅速發展。截至目前，全國保健食品生產企業約2 000家，從業人員達到600多萬人，產業規模突破4 000億元，共批出約16 000個保健食品。隨著保健食品市場的不斷壯大，一系列問題同樣也不斷顯現，如市場混亂、虛假宣傳、非法添加等，特別是針對老年人群，利用保健品騙財問題備受關注。盡管保健食品的相關管理部門經過了多次整頓、治理，亂象仍難以徹底解決。本文通過對保健食品亂象產生的原因進行分析，提出了規范解決保健食品問題的建議。

1 保健食品的行業分析

1.1 保健食品的定位

保健食品隸屬于食品的范疇，2015年頒布的《食品安全法》第四章第四節將保健食品與嬰幼兒配方食品、特殊醫學用途配方食品統一歸屬于特殊食品的類別進行管理[1]。普通食品主要用于充饑飽腹，所有的人都需要依靠普通食品來提供生存所需要的能量，但普通食品不具有調節機體功能的作用;藥品主要用于預防、治療、診斷人的疾病，有目的地調節人的生理機能并規定有適應癥或者功能主治、用法和用量的物質[2]。保健食品相比于普通食品最大的特點是具有調節機體功能的作用，且需求人群是亞健康人群，通過食用保健食品促使亞健康人群的亞健康身體狀態向健康的身體狀態轉變。相比于是藥三分毒的藥品，保健食品不具有治療疾病的作用，而且保健食品是對人體不產生任何急性、亞急性或者慢性危害的食品。由此可見，保健食品雖屬于食品但有別于普通食品，同時保健食品與藥品之間同樣具有明顯的區別。

1.2 保健食品的市場需求

保健食品作為膳食補充劑并非適用于所有消費群體，但是隨著生活水平和經濟收入的提高，人們對于生活品質的追求也越來越高，從以前的吃飽、吃好已轉向吃的營養、吃的健康，保健食品市場在這樣的大環境下蓬勃發展。因為不同性別、年齡消費人群的需求各不相同，保健食品的市場呈現出多元化的趨勢。面對市場的廣闊需求，企業會相應地生產相關產品滿足市場需求。

2 保健食品市場存在的問題[3]

目前我國民眾對于保健食品的認可度和信任度較低，具有夸大了保健食品行業存在的問題跡象，主要歸結于民眾對于保健食品的定位不夠清晰，具有過高的期待值，同時市場上利用保健食品進行虛假宣傳，甚至非法傳銷，導致民眾對保健食品產生反感的情緒，以及保健食品功效聲稱本身存在的偏差導致行業發展的滯后。

2.1 對保健食品定位的誤解

保健食品的概念明確了保健食品的定位，即具有調節機體功能的作用，但不能以治療疾病為目的。回歸到我國傳統的中醫理論里，最高的醫術境界是“不治已病治未病”，意思就是平時注意保養好身體，防范于未然。保健食品的定義與我國傳統中醫理論核心要義“治未病”不謀而合。然而很多的消費群體對于保健食品的定位并不清楚，認為保健食品具有治療疾病的作用，同時對健康不具有副作用，這種現象在老年群體中尤為突出。早年間關于老年群體花費大量的資金購買保健食品，過分依賴和神話保健食品的功效，從而耽誤了治療疾病，最后人財兩空的報道比比皆是。人們普遍認為保健食品除了價格昂貴和普通食品沒有任何區別，這樣的報道對保健食品行業的發展起到了負面的宣傳作用。如果消費者能客觀地認識保健食品作為膳食補充劑的定位，不夸大宣傳其功效，便能理性消費保健食品，同時對以保健食品作為媒介的非法宣傳和傳銷行為能夠自覺抵制。

2.2 保健食品非法經營和虛假宣傳的現象

除了消費者對保健食品定位的誤解外，保健食品在生產、銷售環節也存在一定的問題，目前保健食品行業種種亂象產生的主要原因是保健食品行業存在非法經營和虛假宣傳的現象。但是根據保健食品監管部門對于已批準的保健食品進行抽檢，合格率均達到了95%以上。非法經營和虛假宣傳的現象主要表現在未獲批文的產品盜用合法商品的批文進行生產，不僅影響正規產品的信譽同時對保健食品行業也帶來潛在的危害;已獲批文的商家為了利益最大化，在生產過程中違法添加，以假亂真，降低了生產成本的同時影響了商品本身的安全性和功效性;部分廠家利用保健食品具有調節機體功能的作用，大肆宣傳其功效，甚至與疾病的治療相關聯進行宣傳，誤導消費者對保健食品概念的認識;有些非法集團以保健食品為媒介，利用大眾的信任，誘導民眾開展傳銷等非法活動等。造成上述現象主要歸結以下兩點原因：一是企業誠信守法意識薄弱，從業人員素質低下，甚至在暴利驅使下故意違法宣傳、違法添加。二是監管難以到位，這里面又有法規和監管手段局限性問題，特別是在一些擦邊球式的新型營銷模式下，監管往往難以發現問題;發現問題又難以依法依規量罪定罰;即便罰了，多數情況下處罰力度相對于其巨額獲利而言微不足道，難以對不法商家構成震懾，違法成本低。因此，政府部門幾乎年年組織開展保健食品專項整治，集中打擊保健食品違法違規行為，但效果卻不佳。

2.3 保健食品功效聲稱的偏差

上述兩點的確是保健食品亂象的重要原因，但并非問題的根本。產生保健食品亂象的根源問題在于保健食品與生俱來的功效聲稱偏差。對于保健食品的功效聲稱，業界一致認為，保健食品功能在于保健而不是治療，必須與藥、與療效嚴格區分。但從法規制度設計上，卻使保健食品偏離了這一定位。原國家衛生部2003年發布的《保健食品檢驗與評價技術規范》（2003年版），此規范是保健食品賴以生存的技術依據，可謂保健食品行業的“圣經”。該規范明確了保健食品有27種功效，即（1）增強免疫力;（2）輔助降血脂;（3）輔助降血糖;（4）抗氧化;（5）輔助改善記憶;（6）緩解視疲勞;（7）促進排鉛;（8）清咽;（9）輔助降血壓;（10）改善睡眠;（11）促進泌乳;（12）緩解體力疲勞;（13）提高缺氧耐受力;（14）對輻射危害有輔助保護功能;（15）減肥;（16）改善生長發育;（17）增加骨密度;（18）改善營養性貧血;（19）對化學性肝損傷的輔助保護作用;（20）祛痤瘡;（21）祛黃褐斑;（22）改善皮膚水分;（23）改善皮膚油分;（24）調節腸道菌群;（25）促進消化;（26）通便;（27）對胃粘膜損傷有輔助保護功能。保健食品圍繞上述功效進行的宣稱、宣傳，已很難界定哪些是符合保健食品的宣傳，哪些是違法夸大或療效宣傳，這也是很多監管中發現問題卻定不了性的常見原因;即便是監管者嚴格禁止使用“療效”“治療”等字樣，避開這些禁用語后的宣傳宣稱也足以讓消費者感受到滿滿的“療效”;而企業為了追求上述功效，開始違法添加一些藥物成分或非食品原料物質。通過這27種功效可以看出，保健食品功能與藥、與療效的界限已經非常模糊，保健食品的理論定位和法規定位出現了背離。一方面，保健食品不允許宣稱療效，而另一方面，法規所定義的保健食品功效又支持有類似療效的宣稱，這種矛盾定位正是保健食品亂象的根本原因。

3 保健食品行業規范的建議和意見

我國“藥食同源”文化源遠流長，將中藥加入到日常飲食中也有千年歷史。目前我國的保健食品絕大多數都是基于中藥理論的保健食品，同時運用現代的科學技術提高產品的競爭力。隨著科學技術的發展，運用中醫的辨證理論開發保健食品必定將為保健食品的行業帶來生機，促使其蓬勃發展。但是針對目前保健食品行業存在的種種問題必須對癥下藥才能使保健食品行業沿著期望的軌道發展[4]。

3.1 通過信息對稱促使民眾感知保健食品安全治理的成效

上述提到民眾對保健食品定位的不清晰，這主要歸結于當前監管部門與民眾對保健食品行業相關信息的發布和接收不對稱。通過問卷調查的方式發現，能準確地界定保健食品定位的消費者不足1/3，更多的消費者受到不良商家宣傳的影響，不能正確認識保健食品，同時消費者對于政府監管部門針對保健食品行業的規范所做的工作并不了解，如2017年7月13日原國家食品藥品監督管理總局發布了《國務院食品安全辦等9部門關于印發食品、保健食品欺詐和虛假宣傳整治方案的通知》，將對保健食品行業存在的問題進行持續整改，整治辦自成立以來定期進行暗訪，對保健食品行業的凈化起到了積極的作用，但是很少有消費者了解國家對于保健食品市場整頓的決心和魄力，民眾對于政府工作的滿意度一直較低。建議利用現在發達的媒體傳播方式，行業協會和企業將政府監管部門的相關政策及監管情況通過科普的方式推送給消費者，如通過“互聯網+”的平臺制作通俗易懂的視頻傳播;發送科普短信給每一位消費者;社區、單位、學校定期邀請監管部門的專業人員進行保健食品相關知識的介紹等。同時政府部門也應當通過有效的途徑將保健食品相關的政策法規公之于眾，讓民眾及時獲取政策和監管信息，提高民眾對政府工作的滿意度，增強民眾對保健食品行業的信心，從而推進保健食品行業向光明的方向發展。

3.2 落實保健食品企業自主責任，規范企業生產

《食品安全法》規定食品生產經營者對其生產經營食品的安全負責。全面履行食品安全主體責任是食品企業法定義務，是保障食品安全之根本。保健食品因其特殊的屬性與普通食品相比往往具有較高的經濟價值，這也導致許多的商家為了追求經濟價值而違法添加、虛假宣傳等。從保健食品生產的源頭入手凈化保健食品生產是保障保健食品行業有序發展的基礎。建議保健食品企業完善保健食品安全組織管理、從業人員管理、進貨管理、原材料及產品貯存、生產過程管理、產品檢驗、不安全食品處置、食品安全追溯、食品安全風險自查等全生產鏈制度。明確食品生產企業主要負責人為食品安全第一責任人，對本企業的食品安全工作全面負責。定期對企業的員工進行業務能力的培訓，嚴格把控生產過程及事前事后每一個環節，同時建立嚴格的獎懲制度，對于違反操作的員工進行嚴格的處理。

3.3 保健食品監管部門應該厘清保健食品功效聲稱

要解決保健食品的亂象，必須從其解決其定位入手。保健食品可粗略分為兩大類，一類是以現代營養理論為基礎的膳食營養補充劑，代表產品為各類維生素食品;另一類是以傳統中醫理論為基礎的以藥食同源的中草藥為主要成分的保健食品。

對于第一類產品，國際上比較普遍，管理也類似，相對比較正規。對其管理首先將其從27類功效中脫離出來，對這類產品的功效就定位在“補充營養”，其宣稱僅限于補充某類營養物質，不得再圍繞27種功能進行宣稱。

對于第二類產品，應該說脫胎于我國的中醫傳統文化，但其功效定位卻又被框定在現代醫學理論范疇內。對這類產品的解決之策就是要讓其“回歸中醫理論”。中醫理論中有體質一說，體質稟受于先天，調養與后天，是在生長發育過程中所形成的形態結構、生理功能和心理狀態等與自然、社會環境相適應的人體個性特征。國醫大師王琦在對傳統中醫學理論研究基礎上，進一步提出了“九種體質學說”，“億萬蒼生，九種體質，人各有質，體病相關;體質平和，健康之源，體質偏頗，百病之因”。該學說將體質分為九種，即平和體質、陽虛體質、陰虛體質、氣虛體質、痰濕體質、濕熱體質、血瘀體質、氣郁體質、特稟體質等。這九種體質當中，除了“平和”體質是健康的，其余八種均是“偏頗”體質，屬于亞健康，對于某類疾病均有一定易感性。而中醫養生保健的目的正是要調理這些“偏頗”體質歸于平和。同時，該學說已經建立起來了比較完善的體制辨識評價方法。這一理論已被國家衛生部門采納，并應用于疾病預防領域。原衛生部印發的《國家基本公共衛生服務規范（2009年版）》和《城鄉居民健康檔案管理服務規范》要求，將居民體質辨識納入基本公共衛生服務范疇，體質辨識結果記錄入城鄉居民健康檔案。因此，對于第二類保健食品管理對策，即是在“九種體質學說”基礎上，從調理“偏頗”體質的角度出發重新定義其功效定位。保健食品研發目的及宣稱均要圍繞調理“偏頗”體質進行。這既可使保健食品回歸傳統中醫理論，找準調節亞健康狀態的定位，也可解決違法宣稱問題。同時，在現有的體質辨識評價方法基礎上，也可以較容易地研究出此類保健食品的功效評價方法。

總體而言，國家對于保健食品治理的決心堅如磬石，我國保健食品的監管工作也日趨完善，但是保健食品本身存在的問題以及行業的風氣急需要解決和整治，只有從源頭上解決了問題才能迎來保健食品行業的春天。

參考文獻

[1]中華人民共和國食品安全法（主席令第21號）.2015.

[2]中華人民共和國藥品管理法（2015年修正）.2015.

[3]劉晶晶.我國保健食品監管研究[D].上海：上海師范大學，2018.

[4]白鴻，葉祖光.中醫藥與保健食品的關聯性探討[J].中國中醫藥信息雜志，2011，18（3）：9-11.

[5]劉靜，劉偉，張學博.我國保健食品現狀、監管歷史沿革及主要管理措施[J].中國食物與營養，2018，24（7）：5-8.

[6]田明，元延芳.“互聯網+”背景下完善保健食品注冊備案工作的探索[J].中國食物與營養，2018，24（7）：9-12.

Abstract：With the continuous development of the healthy food industry，the false publicity and illegal addition of healthy foods have also occurred from time to time，which seriously restricts the development of the healthy food industry.This paper sorted out the main problems and causes of health foods in China，and proposed improvements to promote the stable development of the healthy food industry.

Keywords：healthy food;industry chaos;cause;suggestion

（責任編輯 唐建敏）