行政黑名單制度的法律對策

韓秀

【摘要】：作為一個新生事物，行政黑名單制度在發揮著積極作用的同時，各種缺陷和問題在制度的實施過程中不斷出現，例如列入標準不統一、公布內容及方式不規范、懲戒措施和移除標準不統一等。要解決該制度目前面臨的問題和缺陷，就要對該制度進行法制化建構，這對推進法治國家建設具有重要實踐意義。從列入條件、列入程序、完善公布行為的方式和內容、統一懲戒行為的設定標準、完善權利救濟途徑等方面著手，以在合法性的基礎上實現制度存在與制度效能的正相關關系。

【關鍵詞】：行政黑名單 信用體系 法律對策 行政過程論

正文：

一、問題的引出

信用缺失問題已經成為當前社會各個階層普遍關注和關心的熱點問題。行政黑名單制度是失信懲戒制度中的重要一環，在我國信用體系建設過程發揮著積極作用，但是在高效發展的同時各類問題逐漸凸顯，如果不能對此做出有效的回應并重構其相關制度，那么行政黑名單制度將會因這些缺陷的存在而損害其應有功能。我國學術界對行政黑名單制度的概念界定沒有形成共識，根據側重點不同，給出的概念表述也有所差異，筆者認為，行政黑名單制度是社會信用體系建設背景下建立的，由行政機關作為實施主體，在履行行政職能過程中，通過失信懲戒的方式約束相對人、警示教育相關人，以實現行政目的的一種管理行為。

二、行政黑名單制度實施中的現實困境

1.列入條件雜亂

該制度由于主要依托于分散的部門和地方立法，加之適用領域廣泛，普遍適用于安全生產、食品藥品監管、文化旅游等30多個領域，在列入條件上的差異較為突出：列入標準不統一，列入對象也不統一。

2.公布內容及方式不規范

我國的行政黑名單制度缺乏法律和行政法規的統一規范，實踐中以各部門聯合發文、各省自行出臺的規范為主，且對行政黑名單公示的具體規定較少，因此各部門、地區、領域內的公布內容和方式存在差異。在公布內容上，各省公布內容詳略不一致，進而也會影響實施效果和評價標準。

3.懲戒措施和移除標準不統一

在懲戒措施方面，要將國務院部門規定和各省份之間的規定區別分析。國務院各部門的相關規定通常針對不同領域，在不同領域設置具有針對性的懲戒措施符合法律和社會實踐的要求，例如在藥品安全黑名單中設置的“限制生產經營者的行政許可和責任人員從業資格”，就不適用于不需要行政許可的一般行業，這種差異實為合理。在各省份針對同一領域或各省份針對其行政區域內的黑名單提出的管理辦法中，懲戒措施差異的合理性問題就有待解決。

三、行政黑名單制度的完善進路

1.統一列入條件

對列入對象抽象總結。在我國地方立法較多，上位法缺失的現實情況下，實際上面臨的是由地方到中央的立法進程，在此可以嘗試以“采納-輻射”的立法邏輯【1】解決這一問題，可以分兩步走：第一步，對現有的分散的行政黑名單管理要求進行分類，總結對列入對象的各項要求，并對各項要求進行合法性和合理性的分析，擇優采納;第二步，抽象總結，這類似于我國的《民法總論》的編纂過程，盡可能找到有利于該制度發展完善的共同點，協調中央與地方在該制度中作用方式的差異。

2.完善列入程序

首先，設置事前告知程序。考慮到上榜行政黑名單會給企業或個人帶來莫大的壓力，這種不利評價直接關系到市場主體的既得利益，所以做出列入行為之前需要慎重核實失信行為的具體情況，可以引入事前告知程序。一方面，要保證當事人的知情權。在將市場主體列入行政黑名單之前，行政主體應當主動告知和闡明其做出該具體行政行為的事實和理由，保證當事人享有必要的知情權。另一方面，要保證當事人的申辯權。政府應當聽取當事人的陳述和申辯，避免信息錯漏等情況下錯誤列入的情況發生，盡可能的規避對當事人正當權益的侵犯【2】

3、規范公布內容及方式

在公示內容的選擇上，筆者認為公布內容應當包括以下方面：（1）嚴重違法失信主體信息，以企業為例，應當包括企業名稱、統一信用代碼、企業注冊地址、法定代表人或主要責任人的姓名和身份證號碼，法定代表人的住址和聯系方式等不應當予以公布，應當保護其與失信行為無關的隱私信息;（2）主要違法失信事實;（3）受處罰的事實;（4）公示期限，包括列入時間和移出時間，對移出時間的確定可以設置延長條件進行補足;（5）黑名單信息來源，提供來源一方面有助于失信主體改正，另一方面可以提高失信信息的可信度。

4、完善懲戒行為的法律依據

因懲戒行為在性質上屬于行政處罰，完整的行政處罰包括受行政處罰行為、行政處罰的種類和行政處罰的幅度三部分，回到該制度中，目前懲戒行為面臨的主要問題是懲戒措施和標準的不統一，在設定懲戒標準的問題上，由于行政黑名單制度涉及的領域廣、實施主體分散，所以在標準的設定上要具備可操作性，這就要求設定的標準具有靈活性。本文認為，可以采用分級制度，以實現懲戒行為面對的行為共性和個性的融合問題。

【參考文獻】：

【1】減慧萍.美國個人征信業務的特征及啟示[J].經濟論壇，2010，3：56.

【2】楊鴻雁.中國古代恥辱刑考略[J].法學研究，2005，1：34.

【3】張家宇.經濟法語境下黑名單制度濫用的法律規制——基于案例的整理與研究 [J].中南大學學報（社會科學版），2016，22（04）：62-69.

【4】馮輝.社會誠信背景下的“黑名單”制度研究[A].政府法制研究（2017年合訂本）[C].上海市行政法制研究所，2017：53.

【5】馮建平.公益與私益的衡量：論比例原則及其在行政審判中的適用[J].法律適用，2006（05）：63-67.

【6】馬超.黑名單制度與企業風險管理[J].企業管理，2014（08）：36-37.

注釋：

1.安晨曦.在經驗與規范之間：試驗立法及其類型化——一種立法進路的提倡[J].北方法學，2015，9（03）：112-123.

2.陳哲.失信懲戒與信用修復[J].浙江經濟，2017（08）：40.